城市基礎設施管理

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論文關鍵詞：基礎設施；城市；項目融資

論文摘要：隨著工業化和城市化的不斷深入,基礎設施對城市可持續發展產生越來越重要的影響,甚至成為制約現代城市發展的瓶頸。究其原因，在于基礎設施建設資金短缺,投融資渠道不足。本文對傳統基礎設施投融資模式BOT、TOT、PFI以及新興的ABS、PPP等形式進行比較研究,以對拓寬基礎設施投融資渠道進行探討。

我國正處于城市環境基礎設施產業化與市場化的進程之中，由于企業的市場參與所帶來的投資主體多元化,以及國內資本市場的不斷發展、商業融資手段的不斷完善，為融資手段的多樣化創造了條件。城市是一個國家或地區的政治、經濟和文化中心，是以人為主體，以自然環境為依托，以經濟活動為基本內容，按自身規律不斷運轉，社會聯系極為緊密的有機整體；是人類集中，高效率利用自然資源、土地資源、空間資源和智力資源，創造物質文明和精神文明的載體；是設施建設、經營、管理和服務為一體的社會實體。

隨著工業化和城市化的不斷深入,基礎設施對城市可持續發展產生越來越重要的影響,甚至成為制約現代城市發展的瓶頸。究其原因，在于基礎設施建設資金短缺,投融資渠道不足。對傳統基礎設施投融資模式BOT、TOT、PFI以及新興的ABS（Asset－Backed—Securitization）、PPP(Public-PrivatePartnerships公私合伙制)等形式進行比較研究,對拓寬基礎設施投融資渠道進行探討是必要的。

一、BOT（Build－Operate－Transfer）融資方式

BOT意為“建設—經營—轉讓”，實質上是基礎設施投資、建設和經營的一種方式。BOT最本質的特點是使私營企業資金用于公用基礎設施建設，其典型形式是：項目所在地政府授予一家或幾家投資人所組成的項目公司特許權利——就某項特定基礎設施項目進行籌資建設，在約定的期限內經營管理，并通過項目經營收入償還債務和獲取投資回報。約定期滿后，項目設施無償轉讓給項目所在地政府，項目設施的所有權最終歸屬于政府，因此，BOT模式有時也被稱為“暫時私有化”過程。

簡而言之，BOT一詞是對一個項目投融資建設、經營回報、無償轉讓的經濟活動全過程典型特征的簡要概括。BOT方式不僅是一個融資的協議，而且還是一個長期專業化的協議。在協議的基礎上，公私雙方建立起伙伴關系，并向公眾提供經濟、高效的服務。

20世紀70年代后，無論是發展中國家還是發達國家，政府的財政預算越來越緊張，而面對的基礎設施的需求量越來越大，由政府充當基礎設施投資主體越來越困難。BOT方式作為一種新的投融資方式，在發展中國家和發達國家滿足了普遍性的內在需求。各國都開始運用這種新的模式進行城市建設并取得了一定的成績。如英法海峽隧道、馬來西亞南北高速公路、我國第一個正式批準的BOT試點項目——廣西來賓電廠等。

BOT作為一種新的融資模式，操作過程復雜，中間環節較多，涉及到工程技術、經濟、法律等諸多問題，需要通過規范的運作程序和比較完善的特許協議來規避項目實施過程中存在的風險。在BOT項目中，最重要的是資金的融資方式、風險的分擔、資金的結構、回報率的確認以及政府與項目公司各自的地位等問題，這關系到項目的成功與否和雙方合作關系的長久維持。此外，BOT項目需嚴格控制工程的建設進度和工程質量，確保項目的順利實施。

BOT模式適用于那些投資額巨大、投資回收期長、建成后具有穩定收益的建設項目。經營性政府工程，如污水處理廠、發電站、高速公路、鐵路等公共設施具備這一特點。通過BOT模式，政府得以在資金匱乏的情況下利用民間資本進行公共基礎設施建設，減少項目建設的初始投入，將有限資金投入到更多的領域。目前，BOT模式在全國范圍內應用較為廣泛，已成為經營性城建項目中一種較為成熟和有效的融資模式。

二、ABS（Asset－Backed－Securitization）融資方式

ABS是以項目所屬的資產為支撐的證券化融資。具體而言，它是以項目所擁有的資產為基礎，以項目資產可以帶來的預期收益為保證，通過在資本市場發行債券來募集資金的一種項目融資方式。這種融資方式的特點在于通過其特有的信用等級提高方式，使原本信用等級較低的項目照樣可以進入國際高檔債券市場，利用該市場信用等級高、債券安全性和流動性高、債券利率低的優勢，大幅度降低項目融資成本。

同其他融資方式相比，ABS證券可以不受項目原始權益人自身條件的限制，繞開一些客觀存在的壁壘，籌集大量資金，具有很強的靈活性。其優勢具體表現在：（1）政府通過授權機構投資某些基礎設施項目，通過特設信托機構發行ABS證券融資，用這些設施的未來收益償還債務，可以加快基礎設施的建設速度，刺激經濟增長。這樣，政府不需用自身的信用為債券的償還進行擔保，不受征稅能力、財政預算（如發行債券）法規約束，不會增加財政負擔，緩解了財政資金壓力。（2）采用ABS方式融資，雖然在債券的發行期內項目的資產所有權歸SPV所有，但項目的資產運營和決策權依然歸原始權益人所有。因此，在運用ABS方式融資時，不必擔心項目是關系國計民生的重要項目被外商所控制和利用。這是BOT融資所不具備的。（3）發債者與投資者純粹是債權債務關系，并不改變項目的所有權益。因而，避免了項目被投資者控制，保證了基礎設施運營產生的利潤不會大幅度外流。作為業主的政府無需為項目的投資回報做出承諾和安排。（4）減輕了銀行信貸負擔，有利于優化融資結構，分散投資風險，也為廣大投資者提供了更廣的投資渠道。

三、TOT（Transfer-Operation-Transfer）融資方式

TOT意為“轉讓——經營——轉讓”，此模式是指通過出售現有投產項目在一定期限內的現金流量，從而獲得資金

來建設新項目的一種融資方式。在約定的時間內，投資者擁有該資產的所有權和經營權，通過該資產取得現金流量收回全部投資和合理的回報后，再將該資產的產權和經營權無償轉交給原產權所有人。

TOT模式與BOT模式不同在于：TOT模式是投資者購買已經建成項目，政府獲得此資金建設新項目，而BOT是投資者通過建成項目，從而得到政府的特許經營權的一種融資模式。

四、PFI(PrivateFinanceInitiative）融資方式

PFI意為私人主動融資，是指私營企業或私有機構利用自己在資金、人員、設備、技術和管理等方面的優勢，主動參與基礎設施項目的開發建設、經營。在此模式下，私營企業與私有機構組建的項目公司負責項目的設計、開發、融資和建設，項目公司把項目出售給當地政府及相關部門。

PFI模式與BOT模式的區別在于：PFI實行全面制，人包括咨詢公司、設計院、監理公司和建筑管理公司，由這些人實施并完成項目規劃、設計、建設和運營等，同時PFI模式并不完全遵循BOT的3個過程：建設——經營——轉讓。根據資金回收方式不同，PFI模式可以分為三類：

（1）獨立運作型。基礎設施項目開發，遵循“建設——經營——轉讓”3個過程，在遵循有關法律基礎上，PFI公司獨立經營、自行收費、自負盈虧，項目期滿后轉交政府。

（2）建設轉讓型。基礎設施項目建設完成以后，政府根據所提供服務的數量等情況，向PFI公司購買項目經營權，不遵循“建設——經營——轉讓”3個過程，但在一定期限內，PFI公司負有對項目進行維修管理的責任。

（3）綜合運營型。對于特殊基礎設施項目的開發，由政府進行部分投資，數量因項目性質和規模不同而不同，資金回收方式以及其它有關事項雙方在合同中規定，這類項目有時也稱為“官民協同項目”。

五、PPP(Private－Public－Project)融資方式

PPP即公共部門與私人企業合作模式，是指政府、營利性企業和非營利性企業以某個項目為基礎而形成的相互合作關系的模式。通過這種合作模式，合作各方可以得到比單獨行動更有利的結果。合作各方參與某個項目時，政府并不是把項目的責任全部轉移給私人企業，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。

PPP是一個完整的項目融資概念，其最原始的形式是在1985-1990年備受關注的BOT模式。較早的、比較正式的PPP模式出現在1992年英國保守黨政府提出的“私人融資計劃”（PrivateFinanceInitiative，PFI）中。當時，PFI模式大多用于運輸部門的建設（在英國曾高達85%）。但是現在，作為PFI的后繼者，PPP被廣泛運用于各種基礎設施項目的融資。

確切地說，PPP不是一種固定的模式，而是一系列可能的選擇，如服務或者管理合同、計劃—建設、計劃—建設—運營，等等。這些不同的形式具有一些共同之處：（1）希望轉移更多的風險到私人部門；（2）提高工程項目的成本利用效率；（3）提高對社區使用者的收費效率和水平。

城市基礎設施是城市綜合服務的物質載體，是城市經濟和社會各項事業發展的重要基礎，也是城市現代化水平高低的一個重要標志。融資模式只是從形式上對資金需求給予基本保證，但要從根本上克服資金短缺的瓶頸，除了要拓寬融資渠道、采用多種方式、多方面籌集資金之外，還要積極進行城市基礎設施領域內的投融資體制改革和制度創新，才能為基礎設施項目融資模式的順利推行提供制度保障，應放松準入限制，促使投資主體多元化，建立以政府為主體、民間和外資積極參與基礎設施投資的競爭機制。

參考文獻：

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［3］UnitedNationsInstituteforTrainingandResearch.PPP-ForSustainableDevelopment.2000.