縣域經濟和縣域金融發展

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一、發展縣域經濟意義重大

縣在我國處于“鄉之首，城之尾”，是一種城鄉結合部的社會綜合體，是所轄區域的經濟、政治、文化中心，具有向上連接城市、向下輻射鄉村，促進區域經濟增長和社會全面進步的綜合功能，也是實現城鄉二元經濟結構調整的紐帶。縣域經濟作為構成我國國民經濟體系的基礎單元，是一個產業比較齊全、結構比較完整、運行及調控皆具有相對獨立性的功能完備的經濟系統。其基本特征，一是轄領我國全部農村地區，農業經濟據基礎地位，是歷史造就的我國農民社區的天然領地，從而使得長期以來倍受關注的所謂“三農”問題集中在縣域，反映在縣域，也必須最終解決于縣域；二是目前我國工業企業總數的75%在縣，全國中小企業中更有近98%之數在縣，縣域內企業多屬鄉鎮企業，民營經濟基礎深厚，二、三產業以中、小企業為主體，正是要靠這樣的眾多企業承擔起實現農村工業化、轉移農業勞動力、增加農民收入、促進農業和農村產業結構調整等方面的歷史性重任；三是全國小城鎮基本都在縣屬領域，縣城本身就是國家小城鎮建設規劃中的重點和主體目標，而加快小城鎮建設是快速、有效提高我國城鎮化水平、全面建設現代化社會的必由之路；四是我國東西部以及省域、地域間的縣域經濟發展存在很大的不平衡性，東部一些相對發達起來的縣域經濟和各地率先轉型的縣市經濟，可以為西部和欠發達地區的縣域經濟發展提供很好的示范作用。所有這些都顯示出我國縣域經濟的發展具有充分的機遇，強大的動力，深厚的潛力。

當前和今后，縣域經濟的發展將會與我國的城鎮化進程緊密相聯，融入其中，受益于斯。我們看到，十六大報告中非常值得關注的一點，是在論述到農業的發展方針政策時，從新的視角積極尋找解決三農問題的道路，指明了“農業富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢”。明確提出要統籌城鄉經濟社會發展，逐步提高城鎮化水平，走中國特色的城鎮化道路，還具體指出“發展小城鎮要以現有的縣城和有條件的建制鎮為基礎，科學規劃，合理布局，同發展鄉鎮企業和農村服務業結合起來”。這種跳出農業看農業，著眼城鎮帶農村的發展大思路，預示了縣域經濟發展的新前程。城鎮化在有效提升縣域經濟層次的同時，會使金融資源聚集、集中、富集，為縣域金融增長提供有利條件。相關資料顯示，1981年時我國有建制鎮2678個，2000年為19692個，近20年中增長了7.35倍；鎮域總人口從1981年5840萬上升到1998年36733萬，增加了6.29倍。近10年來，小城鎮吸納農村剩余勞動力6000多萬人，占同期轉移出的農村富余勞動力的50%。城鎮化水平一般是以城鎮人口占總人口的比重作為指標衡量的。20年間我國城鎮化率從1980年的19.39%上升到2000年36.22%，提高了16.8個百分點。到2001年，我國已有設市城市663個，建制鎮近2萬個，城鎮人口近4.8億人，城鎮化水平進一步達到37.7%。1998年，世界各國城市化平均水平為47%，而中國當年為30.4%，低于世界平均水平近16個百分點。未來20年，中國的城鎮化建設水平要從目前的37.6%提高到50%，城鎮人口從現在的4.8億增加到7億，人均住房水平要從現在的21平方米提高到35平方米。據專家測算，這將產生數十萬億元的資金需求（《中國經濟時報》2002.12.16）。

中國“三農”問題的癥結在于城鄉發展存在“二元”結構的矛盾。“二元”結構矛盾的重要表象之一是國家的工業化過程進展迅速而城鎮化發展滯后。二十多年來,我國的經濟改革與發展取得了重大成就，但至今尚未解決好“三農”這一帶根本性的問題。“三農”問題已不單純是一個涉及農業和農村經濟、農民收入的局部問題，而是關系我國經濟和社會發展的全局性問題。農村人口比重太大和農民收入水平很低長期以來制約著我國社會經濟的發展。我國的農業人口占總人口的67.1%，明顯高于43.1%的世界平均水平。由于人多地少，農村的勞動生產率無法提高，農民收入上不去，城鄉差距越來越大，在這種情況下，建設全面小康社會的目標是難以實現的。富裕農民的根本出路在于減少農民，農業和農村現代化的根本出路在于實現城鎮化。因此，中國只有走出二元經濟結構狀態，將成億的農村富余勞動力向城鎮轉移，才能使農民的收入水平有較大幅度的提高，才能從根本上解決三農問題，這已成為經濟學家們的共識。據資料，一國人均GDP水平進入1000—5000美元區間時，也正是一個完成城市化的過程。走完這個過程，英國用了200年，美國用了100年，韓國只用了25年。目前我國從總體上看可以說剛好跨入了這一過程。有專家研究認為，在現階段，城鎮化每年可以為農村提供1億多個就業崗位，每年可以為農村增加7000億元以上的非農業收入（《中國經濟時報》2002.12.17））；如果經過5到10年的努力，僅使現有每個縣城都能發展成為10萬人口左右的小城市，全國就至少可以憑此再轉移1億以上農村人口，那將對農村的發展起到極大的帶動作用（陳錫文新華社北京2001.4月）。改革開放以來，盡管我國城鎮化進程加速，但是還不夠快，至今仍有50%多的勞動力從事農業，而創造的國內生產總值只占15%（張卓元《經濟參考報》2002-11-28）。從農村經濟結構調整看，農業產業化和工業化需要小城鎮作為區域經濟中心提供更多更好的技術、信息、資金等服務，另外，中國小城鎮與鄉鎮企業有著不可分割的血緣關系，鄉鎮企業的結構升級和素質提高也需要借助小城鎮的扶持，只有小城鎮上規模上檔次，才能帶動鄉鎮企業進一步發展。總之，不加快城鎮化的步伐，中國的經濟就難以長期保持穩定的發展。

有人指出，實施西部大開發戰略更加需要大力發展縣域經濟，強大縣域經濟。我國東西部的差距（也可引申到同一省域范圍內發達地區與欠發達地區之間的差距）從區域經濟學上講，是作為其經濟體系細胞單元的縣域經濟的差距。據報道，在第一屆全國縣域經濟基本競爭力評價中，將全國2073個縣域經濟（其中西部有1075個）的基本競爭力劃分成從A到J十個等級，從評價結果看，西部的縣域經濟在實力最強的A級中只占5%，在最弱的J級中則占86.8%。在行政區劃上，西部的縣（旗）單位有905個，占西部縣級單位總數的84.2%，縣域人口比例達81.3%（新華網2002-08-27）。從現實情況看，縣域經濟在國家或地區經濟體系中一般屬于相對薄弱部位，是影響總體經濟發展指標水平的降減因素；但是如果從發展眼光看和辯證分析，這些當前在西部經濟（欠發達地區）中占有主導地位的縣域經濟，也可能正是西部或欠發達地區經濟的比較優勢所在，后發優勢所在，競爭潛力優勢所在，是這些地區實現趕超戰略的力量源泉。因此可以說，西部大開發將會歷史地邏輯地選擇大力發展縣域經濟。正如一位河北省省長前不久所指出的，對于西部和欠發達地區來說，“實現跨越式發展在一定意義上基礎在縣，潛力在縣，希望在縣。”

二、近年來我國縣域經濟發展遭遇金融抑制

從一定意義上可以講，縣域經濟就是以縣域為單位進行資源配置的經濟。近年來，如何增強縣域經濟的競爭力的問題受到普遍重視，所謂縣域經濟競爭力實質應該是縣域單位通過科學有效配置資源以獲得比較優勢的能力。其中，金融要素在現代縣域經濟資源配置機制中起著核心性作用。根據一些西方經濟學家的所謂的金融抑制論,金融服務如果不能有效地滿足經濟發展的客觀需要,達到一定程度就會形成金融抑制,限制經濟的發展。我們看到，當代社會的資源可以說越來越金融化（以前的資源是很物質化的），人們調動一個社會潛在的資源、經濟體系的資源是通過金融體系來完成的（吳曉求2002)。一位外國學者曾針對我國的有關情況指出，在國內市場資源的整合上，金融業可以使城鄉經濟結合在一起，也可以把中小企業結合在一起，可以廣泛地推動經濟發展，這正是金融業起到的關鍵作用。種種跡象表明，金融業在哪個方面發揮的作用更強，發揮得更好，哪個地方的經濟增長就會更強勁、更穩定。推動金融部門的發展就等于是推動穩定，推動經濟增長。經濟發展中，資本的穩定性起到了很大作用。誰在這方面做得好，誰就可以得到更多的資金。正是基于這樣的道理，人們擔心地看到，近年來我國較大范圍地并日趨嚴重地出現了銀行貸款向城市集中，以致大量資金由農村向城市流動的趨勢，這種資源配置顯然不利于縣域經濟的發展，而縣域經濟發展受阻，勢必會拖累整個國民經濟實現現代化的進程和全面建設小康社會目標的實現。

眾所周知，改革開放較長時期以來，在經濟欠發達地區尤其是廣大縣域區域，其特征大都表現為典型的投資拉動型經濟。實際情況表明，所謂投資拉動，對于大多數地方和經常性情況下，是靠信貸資金大量和及時投入的拉動。沒有良好的金融環境，沒有金融的大力支持，這些地區的經濟就難以有大的作為，地方政府調控轄內經濟的職能也不會得到充分、有效的發揮。

對于地方經濟的投資拉動，除了信貸資金的投入，還可以有財政、民資和外資等方面的投入，但對于我國大多數縣域經濟來說，這些投資是可望不可及的或者如同杯水車薪。就縣級財政情況來看，據國家統計局資料，1999年中國2109個縣級單位中，億元縣有593個，一般縣480個，財政補貼縣則多達1036個（含國定貧困縣574個，它們的國內生產總值不到10億元，平均地方財政收入只有4563萬元，嚴重入不敷出，人均GDP僅為2573元，相當于全國平均水平的39.3%,人均地方財政收入121元,為全國平均水平的27.3%）。雖然全國縣市財政收入已由1994年的967億元增加到2000年的2636億元，年均增長18.2%。但20世紀90年代中期以來，中國縣級財政赤字面一度高達40%以上，1998和1999年仍分別高達31.8%和35.5%,而且越往西部赤字面越大,有的省份高達60%以上。現在全國城鎮縣以下的農村，尚且有50％以上的縣不能夠按時發工資（2003-02-21《中國經營報》）。縣級財政基本上還是“吃飯財政”,沒多少余力去搞建設。可見總體上縣域經濟要指望靠大量財政資金投入進行拉動，至少在當前階段是不具備條件的。但財政不強并不等于在金融方面也將無所作為。因為金融部門可以調動全社會的資金,包括眾多企事業單位尤其是蘊藏于民間的大量資金,乃至在必要的情況下通過外源性融資來為當地的經濟發展提供動力。如蘇北濱海縣是出了名的貧困縣，2001年縣財政收入不足1.5億元，但農村信用社近年來卻發展勢頭強勁，各項存款凈增10億元以上，增長16.4%，并且全縣農村信用社當年一舉扭虧為盈，實現利潤330萬元(《金融時報》2002年8月26日)。又如山東臨沂地區在1984年時尚有人均純收入在150元以下的貧困村3390個，1985年蒙陰、平邑等六個山區、庫區縣被國務院確定為全國重點扶貧的貧困縣。但到1995年，臨沂市在全國革命老區中率先整體脫貧，1999年底全市農民人均純收入超過全國平均水平。這一成果的取得,固然得益于國家政策及多方面因素,這當中值得指出的是,在整個扶貧開發過程中，農業銀行臨沂分行先后投放8.6億元的信貸資金作為啟動資金，應該說在其中發揮了重要作用。并且,近幾年臨沂地區的經濟總量在山東省內大體處于中下游水平，而農行臨沂市分行的經營業績在全省農行系統始終位居前列(據2003年1月2日《金融時報》報道資料)。

但就是在金融支持方面，近些年來縣域經濟正遭遇到越來越嚴峻的形勢。中國人民銀行貨幣政策分析小組發表的《2002年二季度貨幣政策執行報告》指出，當前縣域金融服務仍存在薄弱環節。近4年國有獨資商業銀行精簡縣級支行1782個。1998年農業發展銀行業務調整，也相應減少了在縣級經濟中的貸款。股份制商業銀行在縣級基本沒有機構。股票上市也很難輪到中小企業。農村信用社已成為縣域經濟中的主要金融服務機構。雖然近幾年貸款增加較多，但仍無法彌補資金缺口。(《金融時報》2002年8月2日)

人們看到，引發縣域金融所謂退潮危機的是國有商業銀行大舉撤并縣及縣下機構網點，同時大幅度調整信貸資金營運戰略。四大國有銀行撤并縣行，醞釀于1997年中央金融工作會議。1998年，央行“關于國有獨資商業銀行分支機構改革方案”出臺，對四大銀行機構的撤并提出了具體要求。四大銀行的退出農村，削減了銀行的營業包袱，增強了盈利能力，但卻不可避免地帶來了所謂農村“金融空洞”的現象。

各商業銀行年報數據顯示，1998年到2001年間，國有銀行分支機構總數由1997年底的15251家下降到2001年末的12529家，減少了2722家。其中，中國銀行撤并縣支行246家，縣支行總數比1997年末減少22%；中國建設銀行累計凈減少營業網點4000多個，其中削減縣及縣轄網點3601個；中國工商銀行則撤并了8700個分支機構；中國農業銀行由于網點最多，因此撤消的網點數量也最多——最多時農行有近6萬家網點，目前農行僅余下4.4萬家。另據中國人民銀行濟南分行統計調研資料，自1997年末到2000年末，全轄（山東、河南）幾家國有商業銀行共減少機構6794個，機構的撤并主要集中在縣及縣以下區域，其中支行及支行以下退出機構約占機構減少總數的99.4%。

四大國有商業銀行撤并縣級及以下機構后，縣域金融格局發生深刻變化。現實情況大體為，縣級城市的主角是農業銀行，縣域鄉鎮以及農村的主角是農村信用社。而工行、建行、中行等雖然在大多數縣級仍保留著支行編制(尚未及撤并，有的已降格)，但已把經營的重點更多地轉移至大中城市以及沿海地區。

[實際上近些年來中國農業銀行的經營重心也一直在不斷進行轉移：機構設置上，大量撤并農村縣以下的營業機構，努力向大中城市增設網點；資源配置上，將內部人才、資金、技術裝備等重點向金融資源富集的城區行傾斜；管理機制上，提升系統內經營重心，上移核算單位，上收基層營業所乃至縣支行的貸款審批權；業務發展上，不再直接面向一般農戶和眾多鄉村小企業開展業務，重點開發城市優良大客戶、行業壟斷性客戶、城鎮高收入群體客戶、農業產業化龍頭企業與公司客戶等。雖然目前看農業銀行還是主要以農村業務為主（2000年初，全行各類機構網點5.6萬個，各類員工67萬人，70%的人員和業務都在縣及縣以下）。然而近年來從總行到分支行，都在不斷考慮一個基本的問題，就是今后的農業銀行朝什么方向發展，市場定位在哪里。朱總理2000年4月在江蘇考察時提出，農行要逐步從農戶、農民個人貸款領域中退出，讓出一塊市場給信用社。這被看作是為農行調整市場定位和發展思路帶來了新的機遇。農總行已經做出決策部署，要逐步構建農業銀行自身新的組織體系，重要內容之一就是撤并低效網點，階段性目標是從2000年后的三年內把達不到保本點的網點全部撤并，而這些基層網點大部分是分布在農村地區。據一份行內文件報告，截止到2001年11月20日，山東省農行系統近三年來共撤銷營業機構1832個，基層營業機構總數已由1998年的3946個減少到2114個，精簡比例達46.4%。其中設在農村鄉鎮的營業機構剩下813個，僅占全省農村鄉鎮總數的47%，且大多位于沿海地區，經濟欠發達地區的農村營業機構僅有195個，占當地鄉鎮總數的32%，在個別地區這個占比已不足20%。]

相關資料顯示，總量不足仍是當前制約農村金融的主要問題。主要體現在廣義貨幣供應量的地區差和農村信貸資產總量不足。近年來，針對內需不足問題，央行采取適度或穩健的貨幣政策，取得了積極效果。但是農村經濟所對應的廣義貨幣供應量仍低于城市地區。農業總產值與農村廣義貨幣供應量比率為1：2.3；而工業總產值與城市廣義貨幣供應量的比率為1:2.5。而且，農村信貸資產總量明顯不足。農村地區人均信貸水平顯然低于農業人口人均產值。

很多人已經看到并指出，在當前的農村金融市場，一個最大的資金“抽取器”是郵政儲蓄。國有商業銀行機構撤出縣域產生的空缺，似乎被郵政儲蓄網點的迅猛擴展填補,不少基層郵政局將郵政儲蓄作為新的業務和效益增長點，郵政儲蓄余額急劇上升。據披露，從1986年在12個城市試辦郵政儲蓄業務以來，郵儲到目前已經發展營業網點2萬多個，在全國1700多個縣、市實現了通存通兌。2001年郵政系統存款余額為5911億元，其中3781億元是從縣及縣以下吸收的。目前已擁有6100億元的儲蓄額的郵政部門成了僅次于四大銀行的第5大儲蓄機構。郵政儲蓄的發展，并沒使農村有限的金融資源用于農村，還使農村本來緊張的資金外流。有央行官員估算，郵政儲蓄金額約有70%來自農村，有4000多億的資金流入城市，還有一種較保守的估算，郵政儲蓄資金30%來自農村，按這個比例計算，農村流出的資金也有2000億元。郵政儲蓄快速擴張的原因就在于其低廉的布點成本和經營成本。它依托原有郵局網點，開設儲蓄代辦點的開設成本幾乎為零，而且其最大的優勢在于可以坐吃央行的利差。目前郵政儲蓄轉存央行的利率4.6008%，而據央行估算，目前郵政儲蓄組織存款的綜合成本約為2.91%，就是說，其凈利差收入率在1.69個百分點左右。

此外，由于各國有商業銀行在改革調整中實行系統內信貸權限上交，法人客戶貸款審批權集中到二級分行以上，縣域內分支機構存差不斷擴大，導致近年來在我國出現了在儲蓄大于投資因而整體上信貸資金非常充裕的情況下，國家銀行對縣域及農村地區的貸款發放總規模卻呈逐年減少的趨勢。部分地區的基層商業銀行基本上成了“儲蓄銀行”，銀行將儲蓄資金系統內上劃并撥付到資金需求大的經濟發達區域，從中獲取資金利差，而當地企業的合理融資要求卻無法得到保證(2002.6.24《中華工商時報》)。央行最近的一份報告提及，縣級各類商業銀行在農村地區吸收資金6000多億元，在農村放貸3000多億元，就是說國有商業銀行從縣域范圍吸存后通過系統內上存流出農村的資金約為3000億元。再從國有銀行的貸款結構看，農業和鄉鎮企業貸款所占的比重偏低，并且從上個世紀90年代中期以來持續下降，結果影響到縣域地區整體貸存比例下降，顯示出農村信貸資金供需失調。有專家估算，加上郵政儲蓄，農村地區每年的資金流出高達5000多億。有調查發現，豫、魯、浙三省許多農區60%—70%的資金通過郵政儲蓄、商業銀行等流向城市和工業區。由此使發展縣域經濟缺少資金的現象更加普遍，貸款難、融資難越來越成為嚴重制約農村經濟發展的“卡脖子”問題。對此，有關專家呼吁，應當切實保護縣域資金資源，必須盡快建立農村資金的回流機制。

鄉鎮企業是縣域經濟發展的中堅力量，從它上個世紀80年代中期異軍突起，銀行信貸的大力支持功不可沒，但近期的情況已是今非昔比。據資料，2001年，全國鄉鎮企業實現增加值2.93萬億元，比上年增長8%，增幅高于全國GDP增長0.7個百分點，但全國鄉鎮企業貸款余額僅為6502億元，比全國各項貸款余額的增幅低5.3個百分點。2000年，全國鄉鎮企業增加值占國內生產總值的比重已達30.4%。但2001年，鄉鎮企業貸款占全國各項貸款余額的比重僅為5.9%。農業部對江蘇省武進縣個體私營企業的調查顯示，年收入500萬元以上的企業中有45.1%認為貸款難，年收入500萬元以下的有86.5%認為貸款難。現在鄉鎮企業從其它渠道獲得資金也都相當困難。鄉鎮企業的融資難問題，已經不是某一方面的，而幾乎是全面的融資難（新華網2002-08-21《中國經濟時報》）

國有商業銀行逐步從縣域退出應該說是一種市場行為。其動因大體上有三方面。一是出自實行商業化經營的需要。按照經濟核算原則，它必須從金融資源相對貧乏的地區和領域退出，而把自身有限經營資源盡量轉向金融資源相對富集的地區和領域，以求獲取最佳經營效益。二是出于戰略競爭的需要。為了應對加入WTO后外資銀行和金融機構的可能大舉進入，以及國內其它銀行和金融機構的更多產生和更大擴張，各家國有商業銀行明顯地感受到生存與發展壓力，必須抓緊實行經營戰略調整，搶占有利陣地，同時通過精簡機構網點、裁減冗員等措施改善自身組織機構體系和提高系統管理效率，增強經營實力，以求從容應對來自各方面的挑戰。三是對外部信用環境惡化和經營風險因素加大做出必要的規避和防范反應。在一些地方特別是縣域企業破產轉制過程中，政府鼓勵企業逃廢金融機構債務，社會信用狀況惡化，國有銀行的正當利益不能得到保護，促使銀行或撤出機構，或決定停止向當地放款以示制裁。如工商銀行利津支行因有貸款關系的43戶企業效益大幅度下滑，逃廢銀行債務現象嚴重等原因，于1999年9月整建制地退出了該縣。

[據《21世紀經濟報道》披露，粗略統計，近年來湖北省襄樊市1250家企業集中破產改制，包括工行、農行、建行、交行等湖北省各家金融機構在內的30多億債權化為烏有，而各家債權銀行對破產方案提出異議，均被駁回。又據2002年8月21日《金融時報》報道，在湖北某地，曾經有個地方官員在當地一次企業改制會議上說：“趁企業改制把銀行債務一筆勾銷。這好比是‘最后一頓晚餐’，不吃白不吃。”這是發生在兩年前的事情。襄樊市是前幾年逃廢金融債權的重災區。金融機構把該市列為信用高風險區，并大量收縮授權授信。人民銀行報告分析，幾年時間，該地區金融機構少投放貸款100億元。還有前不久有記者對河南潢川縣城出現“信用荒蕪”的情況調查顯示，由于長期來信用環境的惡化，銀行幾乎停止了對許多中小企業特別是私營企業的貸款，目前四大銀行在該縣的支行，只有農行一家還有一些貸款，其余三家均停止了對該縣所有企業貸款。一位支行長告誡下屬，“麻雀捏死也不要讓它飛了”。另一位行長說，“許多個體工商戶都是騙子”。再一位行長說，“當前的情況是貸款投一個死一個，所以我們有了資金就上存或者買國債”。（《本周金融信息》2002年25期、29期）]

從理論上說，銀行機構一旦不愿放款，就意味著信用創造功能的弱化乃至喪失，經濟發展也就喪失了必不可少的外在推動力。可以斷言，在一個“逃廢債”盛行的地方，不管是一個鄉、一個縣，還是一個省，絕對不可能有持續、穩定、快速的經濟發展（新華網2002-10-22《中國經濟時報》）。

國有商業銀行經營重心實行向大中城市戰略性轉移后，農村金融的重擔就逐步落在農信社肩上。目前全國農村信用社及縣聯社共有法人機構約42000個，各類服務網點28萬個。央行統計顯示，截止2002年6月末，全國農村信用社各項存款余額18673億元,占整個金融機構存款的12%；各項貸款余額13595億元，占金融機構貸款的十分之一。其中農業貸款余額為5511億元，占農信社各項貸款的比重為40.5%。問題在于，由于國有商業銀行撤并分支機構，而沒有新的其它金融機構補充進去，結果就是相當一部分縣域經濟和經濟欠發達地區一度出現有人所指的金融抑制或者說金融服務空洞化現象。農村信用社成為縣域金融主體后，規模實力和能力有限，要想讓它充分彌補縣域經濟范圍內出現的金融服務嚴重不足或融資需求缺口，顯然有些力不從心。雖然從1999年以來，人民銀行對農村信用社給予很大的再貸款支持，再貸款限額到2002年底前已經超過1000億元，并且在指導和幫促農村信用社面向廣大農民發放小額農貸和農戶聯保貸款等工作中成效顯著，但是一方面從總量上看仍然抵補不了郵政儲蓄和各家銀行從縣域抽走的資金，另一方面當前農信社的努力注重于緩解農民和農業貸款難的問題，也還是難以滿足農村經濟發展中不斷增長的更多的各種金融服務需求，特別是大量中小企業的融資需求。這種情況已經明顯地和不同程度地影響到縣域經濟的正常發展，如果不能使這種局勢盡快得到扭轉，更會影響到全面建設小康社會這個全局。

[據“信合情”網站報道，央行在2000年初開始推行農戶聯保貸款和小額信貸。目前最新的數據表明，全國共有約90％的農村信用社開辦了小額信貸，約49%的農村信用社開辦了聯保貸款。又據2002年12月1日《金融時報》刊文披露，截止到9月末，江蘇省農信社已向87.1859萬戶農民發放了小額農戶貸款,向59.4045萬戶發放了農戶聯保貸款,加上其它方式的貸款,經審核獲得農信社貸款的農民戶數為184.42萬戶。這個數字在江蘇省1314.74萬戶農戶總數中所占比例為14%；紹興農信社聯社在2000年的一次調研中發現，富裕起來的農民掏出三五千塊的種子、化肥錢已不在話下，但要上規模、上檔次地投資效益農業、優高農業、觀光農業，大幅度地提高收入，沒有金融的支持仍有困難。“貸款難”仍然是橫在廣大農民致富路上的一道門檻(《金融時報》2002.11.26)；再據2002年12月31日《金融時報》報道，截止到2002年11月末，全國農村信用社農戶小額信用貸款余額773.8億元，農戶聯保貸款余額275.8億；近5000萬戶農戶獲得了小額信用貸款，1000多萬戶農戶獲得聯保貸款支持，兩項合計受益農戶總數達6000多萬戶，占有貸款需求農戶數的49%，占全部農戶數的25%。]

三、建設一個縣域金融體系

1.已有人強烈認為，當前的農村金融饑渴是件值得焦慮的事，而對其的發展思路至今還在爭議之中，政策也尚未明確。農村金融已處在危機中。這種說法雖然有點過激，但由此反映出需要解決縣域金融領域現實存在問題的緊迫性還是應當引起有關方面高度重視的。現在看，從縣域經濟的角度研究傳統的農村金融改革與發展問題，可能是一條新的路徑。

目前我國縣域金融中存在的現實問題歸結到一點，就是伴隨著銀行行為轉變和資金外流現象而出現諸多“貸款難”的問題，尤其是以鄉鎮企業為主體的大量中小企業、個體民營企業以及相當多的農民很難指望能從正規的銀行機構貸到款。至于為什么出現這樣的現象和造成這種局面，各方面有著不同的說法和解釋。企業、農民及地方政府反映縣域經濟主體取得貸款難，埋怨銀行部門門檻高，存在信貸歧視，不積極支持地方經濟發展；銀行方面強調按照有關信貸原則目前在縣域經濟領域難以發放貸款，因為優良客戶或項目稀缺，放款風險大，經營成本高，不會有豐厚利潤；有關金融監管當局提出的一個看法是，目前國有商業銀行在縣域領域存在“不作為”的現象（指的是發放貸款不積極）。國有商業銀行一方面對縣域經濟不作為，但另一方面對縣域信貸市場的壟斷和存款資源的瓜分并沒有減少(《金融時報》2002年10月23日)；專家學者們一般會從客觀角度分析問題，指出近幾年來，隨著四大國有商業銀行商業化改革的深入，農村金融服務體系的完整性受到削弱，功能作用出現萎縮的跡象。最終歸結到融資機制或體制即農村金融制度安排方面的原因所在。根本性問題可能在于，我們缺少一個能夠與縣域經濟特點和需求相適應的且具有相對獨立完整性的縣域金融體系——傳統的二元經濟格局中形成的城鄉分割的金融體制，到了一定時候或者一定條件下，就會使得作為城鄉結合部以及國民經濟綜合體的縣域經濟，在得到必要的金融支持和服務上被“邊緣化”。

中國的人口70%以上在縣域及其所轄農村。沒有農村這個廣大市場的開發和縣域經濟的全面振興，中國經濟的可持續發展戰略以及全面建設小康社會的目標實現就會出現問題。而縣域經濟全面振興的重要內容和必要條件之一就是相對發達的金融業。顯然，我們有必要根據新的形勢發展要求，從國民經濟協調發展的全局出發，重新構建一個既符合社會主義市場經濟原則，又有利于農村經濟發展的新的縣域或農村金融服務體系。從根本上講，解決縣域金融的問題，需要認真研究縣域經濟領域中融資需求和信貸供給兩方面的情況，出發點和落腳點應是使后者適應前者。為此，提出需要進一步建立健全我國縣域金融體系和融資機制的問題應該是順理成章的。

2.現實大量情況表明，縣域經濟發展對融資方面的需求是非常強烈的，而信貸供給則明顯短缺。有關調查材料披露，2002年山東農業至少有四成左右的信貸資金缺口，浙江農業貸款缺口約為125億元，對寧波萬戶農戶問卷調查發現有59%的農戶缺資金，河南滑縣有205個村成了“零貸款村”。與這種情況相并行的是，民間融資活動廣泛存在。有調查反映，溫州民間借貸占整個資金市場總量的1/3，而河南南樂縣1999年來新增民間借貸超過銀行貸款規模（民間借款中有相當一部分是高利貸）。

以上情況還可啟示我們做更深入的思考，就是需要正確估價縣域經濟或農村地區對金融業發展的承載力，尤其是對發展商業性金融的承受力問題。因為長期以來人們的潛意識中，縣域和農村經濟領域相對欠發達，產業層次相對較低，政府、企業、個人收入相對較少，金融資源相對貧乏，因此不能對金融業在縣域中的發展寄過高希望，尤其是不可能成為商業性金融組織理想的生存與發展之地。前幾年來國有商業銀行大量從縣以下撤并機構，可能會被當成一種“驗證”從而進一步強化這種意識。

現在看對這個事情的認識不能絕對化，需要做出辯證地思考。比如說到目前為止，雖然全國范圍內已有數以萬計的基層網點從農村地區撤并，但四家國有商業銀行仍然在絕大多數的縣城都分別設有支行，加上普遍設立的農村信用社縣聯社，一些地方仍然存在的城市信用社，少數地方出現的其它股份制商業銀行向縣轄延伸的機構，以及個別縣市已經試點建立的農村商業銀行或合作銀行等，再算上郵政儲蓄，每個縣的正規金融機構少說也仍然有5—7家，如果算上在鄉鎮一級具有獨立法人資格的農村信用社，則會多達十幾、二十幾家，因此有人認為縣域金融機構數量仍然過多，超出了一般縣域經濟現有的金融承載力；但另一種說法是，隨著1998年國有商業銀行開始從農村收縮，1999年農村合作基金會被取締，2000年城市信用社被分類處置等，農村金融的格局已發生了重大改變，雖然在部分鄉鎮仍然有農業銀行和郵政儲蓄網點存在，但從提供貸款的意義上講，在縣以下農村基本只剩下農村信用社一家金融機構了。因此目前農村金融的一個突出問題就在于金融機構的單一化，導致金融競爭不充分，金融服務不足。以上兩種看法各有一定道理，但由于看問題的角度不同，設定條件不一，而導致觀點似乎迥異。其實應該說，目前縣域金融機構的數量，是“多”與“少”的問題并存——多的可能是國有銀行等大銀行的機構，少的可能是地方性、多樣化的金融組織。主要矛盾不在于數量，而在于結構。

金融體系是為實體經濟服務的，有怎樣的實體經濟結構，就應當有怎樣的金融結構，如此才有可能實現金融資源高效配置，同時降低金融服務供需雙方的交易成本。實體經濟中的企業按規模大小是區分為不同層次的，也需要不同規模層次的金融機構與之相匹配。在任何國家和地區，中小規模的企業在數量上都會占絕對大的比重，國外一般都會形成與之匹配的金融結構。如在日本為中小企業服務的小型金融機構占97%，意大利有中小型銀行9萬多家，美國近萬家銀行中95%是資產在5億美元以下的小銀行。中小銀行一般為地區、社區和行業銀行，與其服務的中小企業彼此關系密切，信息十分了解，信任程度高，能建立長期業務往來，互惠互利。相比之下，我國金融機構規模結構與實體經濟企業規模結構很不匹配。統計資料顯示，我國注冊登記的中小企業有2000多萬家，占企業總數的99%，工業產值和實現利稅分別占全國經濟總量60%和40%，提供大約75%城鎮就業崗位，但缺乏為之匹配服務的金融機構。我國國有銀行、股份制銀行和城市商業銀行加起來也就100多家，集中于大中城市，放貸集中于大企業。特別是四大國有銀行網點收縮、貸款權限上收之后，縣區經濟成了金融“空洞”，那里是中小企業生長地。盡管央行采取多項措施解決中小企業貸款問題，但成效不大，關鍵是缺乏與其匹配的金融機構(《經濟參考報》2002-12-11)。

3.進一步地說，對于經濟欠發達地區和低收入人群來說，并不是不需要金融，反而是更渴望得到金融服務與支持，否則我們不能解釋，為什么即使在一些貧困落后地區，民間借貸甚至高利貸依然風行，不能解釋為什么信貸支農和信貸扶貧問題在國際上也一直是受到關注的話題。問題只在于，他們需要的是什么樣的金融組織，什么樣的金融服務，以及怎樣才能真正得到有效的信貸支持。

有一種說法，農村金融市場上難以發展商業金融，農民也無力承受商業化金融的利息。但是，有人對中國村莊農戶實地的調查顯示，農民不僅能夠承受商業化金融的利息，而且其還款率也可以大大超過農村的非農企業。《開放時代》曾發表文章說，在農村，窮人比富人更需要借貸。因為有調查發現，越是窮的地方，高利貸市場的利率越高。經濟學家茅于軾9年前在山西省臨縣龍水頭村創立了一個農村基金會進行試驗，據茅于軾介紹，開始是從親戚朋友那里借錢加上一部分捐款搞了一個20萬元的基金（目前發展到30萬元）。“親戚朋友借錢給我,我一年給他6%的利息,借來的錢借給農民,一年12%的利息（注：這個利率比現在銀行和信用社的貸款基準利率要高出一倍多）,我有6%的利息差,這個利息差就可以足夠支付我管理人員的工資,而且還有一點剩余——一年除掉全部費用凈賺1萬”。這個基金會目前的狀況是，還款率達90%多，延期的不到10%，真正還不起的只有3%，基本上沒有壞帳(《本周金融信息》2002.13期)。還有一個事例，中國社會科學院從1996年12月開始在河南省南召縣的兩個村莊進行小額信貸扶貧試點，成立一個南召縣扶貧經濟合作社具體負責放收貸款管理。放貸的資金來源為社科院募集的孟加拉鄉村銀行貸款（年利率1.2%）、臺商捐款等低息或無償資金，扶貧社從社科院借入資金利率為3%，向農戶貸出利率為8%，中間5%的利差憑以維持擁有21名員工的扶貧社的生存和自負盈虧。1999年南召縣扶貧社累計放款1000多萬元，實現收入42萬元，利潤約14萬元，扶貧社員工月工資達到400元左右（《中國金融年鑒》2001）。以上事例顯示的奇怪邏輯是，即使是扶貧性質貸款的利率甚至可以高過一般商業性貸款利率；金融資本即使在非常貧困落后環境中也能獲得必要的生存與發展條件，甚至獲得盈利。其實這也可能正是一些地方民間、地下金融長期綿延不絕的奧秘所在——足夠高的利息收入和充分低的經營成本。據說茅于軾的那個基金會只聘請了一個人進行管理，最大的費用就是對這位經理人每月幾百元的工資性支出了。這是那些所謂正規金融機構根本做不到的事情，所以它們難以在農村、民間一些領域扎根、生存。因而有學者表示，農村信用社如果按正規商業模式運作，也就將無法真正面向廣大農戶提供服務，因為對眾多的生計型小農，商業銀行無法提供符合自己經營理念的服務。“小額信貸”不符合商業銀行的成本約束。商業化的正規金融不可能與小農經濟相對應，最終必將退出無利可圖的農業信用領域。農業銀行雖叫“農”，但實行商業化后已離開了農民。農村信用社如果改變為農村商業銀行，遲早也是要離開農村的。以上情況反映的是在鄉村或貧困落后環境中發展商業性金融面臨的一種有趣的“相悖”性現象。

[人們總說農業貸款利率要低，其實農民們現在從農信社那里貸款也難以享受到利率優惠。據反映，目前人民銀行對農信社再貸款利率一年期為2.25%，農信社發放農業貸款一年期的基準利率為5.31%，但農村信用社對農村的利率可以上浮40—50%，達8.775%，比城里工商企業和個體戶從銀行借錢做生意的利率還高。又據悉，2002年3月12日開始，央行在浙江、黑龍江、吉林、福建、內蒙古5個省、自治區的8個農村信用社進行利率浮動試點，被允許的存款利率浮動范圍是30%，貸款利率浮動范圍是100%。對此有人解釋說：“農村信用社既要滿足農戶的金融需求，又要控制經營成本，只有兩條出路，一是利率浮動，二是政府給相應的政策和補貼。但中國有財政預算的約束，同時對金融機構自身發展也不利，因此，只有利率浮動這條路”（唐仁健）。中國農科院農業經濟研究所貧困與發展研究室主任汪三貴經過測算認為，在中國一個小規模的信貸機構需要20%左右的利率才能補償操作成本(《南方周末》2002.10.18)。亞洲開發銀行首席經濟學家湯敏也表示，農村信用社要走向良性循環，關鍵是利率問題，只有放開利率，農村信用社才有出路。但是筆者認為，利率過高顯然與支農、扶貧的政策相悖，怎么辦？可行的辦法可能是政府或社會建立一個有效的貼息機制。]

[我們一直強調要反對高利貸，但對于什么是高利貸，現實中卻似乎沒有一個明確的說法和介定標準。從理論上說，高利貸首先是一種“超經濟”的剝削，即利息率超過利潤率、借貸利息高于剩余價值、貨幣資本剝奪必要勞動的現象。這個概念抽象地闡釋并不難理解，但要做出具體認定卻很不容易。假如社會資本平均利潤率是10%，那么借貸利率超過10%就可認定為高利貸，這只是一般而言。問題在于在個別借貸場合，情況會很復雜。借入方可能會有20%乃至以上的利潤率，也可能只實現5%甚至更少的利潤率，還可能是根本不會有利潤產生的必要生活消費借貸，那么它們對同樣10%的利率是否高利貸的感受會截然不同。還有地區差別，人群差別，就是說在此地或此部分人群可以承受的借貸利率水平，對于彼地或彼部分人群來說就可能是不能承受的。還有歷史的、社會的因素，以及道德的因素等，比如在既定的國家、地區或地方社區，會形成約定俗成的、公認的標準，用以判定某一筆借貸是否高利貸。此外高利貸的標準還可能隨時間變化。可見，在我們這里，國家這么大，情況這么復雜，要想對多高的利息率就是高利貸做出明確、統一的規定，無論是法律的還是行政的，尚需認真研究、慎重對待。例如，2003年2月27日，中國人民銀行溫州中心支行首次向公眾民間借貸利率監測結果。當年1月份的調查數據顯示，加權平均后的民間貸款月利率為9.347‰；此項調查共涉及民間借貸328筆，金額5666萬元，最高利率為月息20‰，最低利率為月息5‰。調查結果還顯示，民間借貸關系以個人借給個人為主，借貸主要是用于生產經營，借貸期限以6―12個月居多；各類借貸中，家用消費的平均利率最高，企業借給個人的平均利率最低；從地區來看，各地區間利率水平有較大差異，且經濟發達程度與利率成反比。面對這樣的情況，我們很難對某筆借貸是否高利貸做出具體判定。因此現實地看，限制高利貸的事情應當放到地方上去做，放到縣級和鄉鎮。辦法上宜多用疏，少用堵。]

從國際范圍看，通過信貸手段支持農村地區經濟發展甚至實行信貸扶貧已普遍被認可為通行的和有效的做法，許多國家都進行過這方面的探索并不乏成功經驗，致使有關國際金融機構也予肯定并予效法。世界聞名的孟加拉鄉村銀行（簡稱GB），就是以小額扶貧貸款起家的。作為世界扶貧貸款的先驅，GB為發展中國家扶貧事業做出了重大貢獻。GB從1976年開始在一個村對42名最窮的農戶每人貸款27美元進行小額信貸實驗，到1983年在孟加拉被批準成立扶貧銀行，經歷過1/4世紀的風風雨雨，發展到今天，GB已成為孟加拉農村地區最大的一家銀行。鄉村銀行目前資本金的7%來自政府，另外93%全部來自借貸貧困成員。因此，可以說鄉村銀行是窮人擁有的銀行，尤其是貧困婦女自己的銀行。更引人注目的是，GB的還貸率高達98%(《經濟參考報》2003-1-16)。又據法新社2002年11月18日報道：世界銀行今天在一份公報中宣布它決定采取一項新的農村發展戰略，即通過增加農業地區的貸款，來改善貧困人口的生活狀況。根據這項戰略，2003和2004年，世界銀行提供給農業地區的貸款將會每年增長20%，也就是增加4億美元。世界銀行的這項新戰略涉及所有農業地區，目的是要推動農村的農業生產和非農業生產。農業和農村的經濟增長是低收入國家的收入能否增加的關鍵（《參考消息》2002年11月20日）。同時根據世界銀行估算，中國目前尚有20%的人口屬于低收入人群，總數約為2.5億—3.5億人，五六千萬戶，其中絕大多數屬于農村人戶。如何滿足這部分低收入人群的金融服務需求——他們缺乏抵押和擔保能力,一直是困擾政府的難題之一。據介紹，印尼的做法是對商業銀行采取強制性措施，要求必須有一部分資金投入農村。《中國改革》雜志社主編、農村問題專家溫鐵軍根據對農村金融10年來的觀察和研究認為，解決的惟一辦法是發育綜合性的社區合作，包括信用合作，這是東亞小農社會解決農戶信用問題的普遍經驗(2002.10.18《南方周末》)

4.因此依筆者之見，我國縣域不但需要大力發展金融事業，而且需要建立健全起一個與之相適應的縣域金融體系。這樣的金融體系需要由不同質類、不同層次、多樣化金融機構組成，如政策性金融、合作性金融和商業性金融；其中商業性金融的發展應是個關鍵問題，理想而完善的縣域商業金融組織體系應該由國有商業銀行、地方商業銀行、社區融資機構以及民間金融組織共同組合而成。進一步的想法是，在這個理想組合中，國有商業銀行通過進一步撤并機構，在每個縣保留一家支行就夠了，地方商業銀行、社區合作金融和村落互助性融資組織應成為縣域金融體系主體，民間金融力量則應當成為有益的補充，需要抓緊創造條件放開發展。要認識到，正是這種地方的、社區的、村落的小銀行或金融組織以及民間借貸活動，才是與縣域經濟和當地群眾生產、生活血肉相連、息息相關的。它們的發展亦將有效地遏制長期困擾縣域經濟發展的農村資金外流問題，而建設和完善縣域金融體系的重要目的之一，就是形成農村資金回流和保障機制。

從建設或完善新的縣域金融體系的角度，前期及當前一些國有商業銀行從縣下地區撤出機構，可能正是一個良好局面的開端。這個趨勢最好能夠繼續下去，一方面可以對地方產生新的銀行或金融組織造成刺激，另一方面也正好為這些新生銀行或金融組織騰出必要發展空間。而從較長遠看，我國的縣域可能會成為最適宜地方和民間金融成長的“樂土”——外資銀行進軍中國市場，幾乎不可能照顧到縣域；國有商業銀行一類大銀行，出于成本利潤和管理體制等方面的考慮，對在縣轄的發展興趣會繼續減退；而種種跡象表明，縣域經濟發展勢將成為我國今后社會經濟發展中的一個相對新“亮點”，可以支持這個判斷的要素有：國家的西部大開發戰略、小城鎮建設及城鎮化戰略、農業經濟結構調整和產業化發展戰略、振興農村經濟開發農村市場和廣大農民奔小康的戰略等等。隨著這些戰略的逐步推開和深入實行，總體上說縣域經濟發展前景將十分看好，社會金融資源會日益豐厚，對金融業來說則意味著無限商機。

從現實情況看，解決國有商業銀行撤并機構而一時造成縣域信貸主體缺位問題的最好辦法，應是首先抓緊著手組建一些新的地方性中小金融組織。對于地方性小規模金融機構乃至民間金融組織的市場準入審批權可以進行逐級下放，對此有關當局及政策上要更加放開一些。也不必過分擔心縣域經濟的所謂金融承載力問題。如同有人所提到的，與歐洲相比，我們一個縣的規模已經是相當大了。澳門和香港只彈丸之地,但澳門有40多家銀行,香港有100多家銀行。剔除各種不可比因素，作為第一步，在我國大多數的縣域至少都可以先成立一家為之服務的地方性商業銀行，然后區分不同情況，把權力放下去，讓各地根據需要與可能發展相應的社區銀行和民間金融組織，以求有效解決縣域金融服務不足的問題。

[2001年11月，張家港、常熟、江陰三地農村商業銀行的成立，被認為是農村金融改革的歷史性一筆。農村商業銀行的成立，不單只是我國銀行體系中又多出一個序列、蘇南地區又多出幾家商業銀行。從某種意義上來講，它們的出現，對農村金融機構整體水平的提升具有象征性意義，也說明隨著地方經濟的發展、城鄉一體化進程的加快，會對對農村金融體系建設提出更高要求。當然，由于農村商業銀行對所在地的經濟社會狀況的依存度很大，加之我國地域遼闊東西南北差異極大，蘇南的這種模式雖可借鑒，但不可照搬。尤其是簡單地把農村信用社升級到農村商業銀行的路子，解決了縣域內有了地方性商業銀行的問題，但是原先的農村信用社沒有了，實際上并沒有使縣域的金融機構有新的外延增長]

5.多元化的經濟結構，需要多層次的金融機構為之服務。因此有專家認為，既然農村金融僅靠信用社難以滿足，不妨將“地下金融”加以監管后合法放開。但在監管有限的條件下，放開“地下金融”會不會加劇金融風險，也有不少人表示憂慮。（2002.11.25《經濟參考報》）

關于在縣域放開發展民間金融組織，其實這樣的民間金融組織及其融資活動一直存在著，近些年來在若干地方愈加活躍并日趨顯形化，只是尚未給予其合法地位。在正規金融機構及其提供的金融服務缺乏的情況下，各種民間金融形式就必然會或明或暗地更加發展起來。這方面的事例可以說是非常之多。據全國農村固定觀察點系統在全國31個省、市、自治區對20294個農戶的常規調查表明，1999年，農戶通過民間借貸市場獲得的貸款占農戶貸款總數的69.41%，平均每戶為1008.56元。《中國改革》雜志社主編、農村問題專家溫鐵軍通過對15個省40多個村的調查進一步證實，民間借貸的發生率高達95%，其中高利貸發生頻率是85%，高利貸中33.8%是生活性借貸，另外29%是必須支付給教育、醫療等部門的消費，只有11%用于農業生產。又據一位當地官員介紹，目前在溫州蒼南縣，工業企業流動資金來源于民間借貸的占45%左右，企業自有資金占35%左右，銀行貸款只占20%左右。民間信用和融資方式多種多樣，包括擔保抵押借貸、民間票據貼現、各種呈會、互助會等。在資金緊缺而銀行信貸無法滿足的情況下，這些融資方式有不可或缺的重要作用。（新華網2002-08-20《中國經濟時報》）。中國社科院農村發展研究所研究員胡必亮根據他的調查認為，目前在農村活躍的是非正規金融，以民間信貸、高利貸、會（抬會、標會、輪會、合會）等形式存在，其中有些是很好的金融衍生產品。它們小規模經營，立足社區，以小客戶為主，有相當部分運行成功，對創造農村就業，促進農村脫貧以及分散金融風險起到很好的作用。溫鐵軍甚至提出，在農村金融中，真正扮演主力軍角色的可以說是高利貸。他說，農村信用社既然不能根本回到合作制的性質，已經“異化”為政府的官方銀行，那么，大力推進民間金融不容遲疑。(2002.09.26信合情網)

有人認為，民間“非法”融資活動的禁而不止，在很大程度上是我國金融體系缺陷造成的。首先，有需求就會產生供給，由于現有融資渠道不足以為眾多的民營企業提供資金支持，因此民間融資活動具有相當的合理成分。加上民營企業對于發展地方經濟又至關重要，因此地方政府對大量“非法”融資活動必然會采取非常寬容的態度。時至今日，連中央監管部門也不得不對規模龐大的非正式融資市場采取默許的態度。溫州等地區的實踐證明，真正由民間主體從事的融資活動因具有強烈的風險意識和較高的投資效率，反而有利于金融的穩定(《經濟參考報》2003-1-22)

現在看，讓一些“地下”金融浮出水面，將其積極引導轉變為正當的民間金融組織的時機基本成熟了。從十六大的有關精神看,已經放寬了民間資本進入各種市場的限制。現實中的社會融資需求、民間資本積累、信用知識普及、金融人才成長、國家政策指向，以及監管當局的經驗積累和能力提升等等，各方面的條件應該說也大體具備了，缺少的只是把這件事情正式提上決策日程，盡快付諸行動。筆者非常贊成人民銀行杭州支行一位研究員的主張，就是“放手讓人民辦金融”。他說，這是對國家某領導人“放手讓人民辦經濟”的合理引申。浙江金融、尤其是市縣級金融這些年的成績，在這位專家眼里都要歸功于民營化，當然出現的問題也源于此(《國際金融報》2002.9.24)。

目前來說，對發展民間金融的最大顧忌已不是意識形態方面的，而是比較現實地出于對金融風險問題的擔憂。對此需要慎重，但也不能把它當作是不可逾越的障礙而躊躇不前。只要能夠盡快提上決策議程，金融監管當局方面，各級地方政府方面等，相信會很快拿出相應監管、管理辦法來的。關鍵是要相應地向各級地方放權放責。比如說，可以允許通過地方立法或者出臺相關行政法規，對縣域、鄉鎮乃至農村村落的民間金融組織的設立、運營、終止等行為做出規范，賦予地方政府（直到鄉鎮乃至村委會）和監管部門相關職責，對其加強窗口指導和監督管理，必要時出以援手，或對其進行重組、接管以至有序的破產清算等。總之只要我們能夠負責任地把它們管起來，風險是可以防范、化解的。

[所謂“地下金融”的現實情況究竟如何？以下材料看來主要來自浙江、福建一帶：（1）人民銀行溫州支行曾作過統計，自1995年以來，溫州現金凈投放每年都在60億元以上，證明老百姓手持的現金量驚人。僅去年上半年，溫州城鄉居民的私人存款余額達55億元，另外私人擁有外幣8億美元。溫州市工商聯人士介紹說，溫州企業絕大多數都是靠民間借貸發家的。目前溫州中小企業共有16.7萬家，資金來源60%靠民間借款。（2）浙江樂清市虹橋鎮是一個經濟強鎮，鎮上有24家金融網點，各項存款14億元，貸款8億元，保守估計民間借貸日均余額4億元；大荊鎮地處半山區，該鎮雙峰鄉平原村上百戶人家，每戶都做同一產品“鐵皮楓斗”，每戶至少要80萬資金，大戶要300-400萬資金，全村約需資金1億元左右，基本都是向社會借貸。（3）人民銀行漳州市中心支行曾經作過調查，福建平和縣民營經濟的發展主要靠民間借貸，規模在7000萬元左右；而龍海市民間借貸的規模則有5000萬元左右。（4）據福建泉州市計委副主任葉舒揚介紹，泉州市民間資金用于炒股的有近80億元，加上購買國債的資金一共有140億元左右，而今年上半年居民的儲蓄存款是446億元，這些還是“顯形”的民間資金，加上隱蔽的“標會”等，泉州的民間資金至少也有600億元。（5）福建石獅市鴛鴦池布料市場年成交額達到100億元，市場內550多家經銷商向銀行貸款的不超過50家。一位干了近10年布料生意的商人說，他從未向銀行貸過一分錢，做生意全靠自有資金和向朋友臨時借以及企業之間相互拆借。（6）民間金融活動十分活躍。目前僅福建沙縣民間標會“體外”循環的資金就達5.2億元—5.8億元，民間標會在當地相當盛行。一些青年婚嫁消費以及出國留學等也靠民間標會來籌集資金。福建寧德市民間標會資金約占居民收入總額的三分之一多。（7）民間借貸成為中小企業融資“主渠道”。廣東澄海市一家工藝玩具廠廠長說，當地民間借貸十分平常：“我廠自有資金2000萬元，生產旺季時需要流動資金約4000萬元，不足部分主要靠民間借貸”(《國際金融報》2002年1月18日)。面對以上情況，有許多學者在接受采訪時表示，實質上，目前在有些地方，農村金融的主力軍已不是信用社，而是民間金融。]

6.另外，市場經濟是信用經濟，政府和金融當局應加強對縣域社會信用觀念教育，努力營造良好的社會信用環境,充分發揮宏觀調控功能，減少信貸風險，推進縣域銀行及金融機構加強對中小企業的信貸支持。在建設、完善縣域金融體系的過程中，為了切實緩解中小企業和民營經濟主體獲取貸款難的問題，建立健全不同層次和類型的信用擔保機構也實屬必要。縣域企業貸款難的實質是擔保難，如能在鄉鎮一級成立擔保公司一類中介機構，情況肯定會大為改觀。報載，自1999年以來，為解決中小企業擔保難、貸款難的問題，在人民銀行積極推動和全過程的參與下，山東、河南兩省在省、市、縣、鄉鎮四個層面上相繼成立了45家信用擔保機構，今年上半年累計已為中小企業提供擔保762筆，擔保額為18.2億元。效果是明顯的(《金融時報》2002年10月23日)。另有，蘇北沭陽縣桑墟鎮成立擔保公司的實踐可以給我們有益啟示。據介紹，該鎮中小企業擔保服務有限公司成立于2001年5月，是股份制性質的法人企業，公司發起時，企業認股十分踴躍，全鎮有50多家企業要求入股，鎮政府為求慎重，只篩選了23家企業作為首期股東，注冊資金68.5萬元，實到資本金59萬元。擔保公司成立以來，已先后為22家入股企業提供了貸款擔保。到2002年2月末，22家企業通過擔保累計獲得農村信用社貸款410萬元，貸款余額188萬元，是2001年4月末的5.22倍，最高峰時貸款余額270萬元，是擔保公司注冊資本的4.58倍。運作期間有3家企業出現未能按期還款，其中一家通過變賣設備歸還了貸款本息，目前仍有兩家企業的貸款正在追要中，金額26萬元。桑墟鎮擔保公司的成立初步取得了預期的效果。擔保公司成立前，桑墟鎮信用社以發放小額農戶貸款為主，對企業貸款發放十分謹慎，而且額小面窄，信貸結構較為單一。擔保公司成立后，中小企業貸款總量和比例均較快提升，信貸結構逐步多元化。2002年2月末，剔除使用人民銀行支農再貸款發放小額農戶貸款因素，該鎮信用社中小企業貸款比重達37.3%，比2001年2月末上升了3.4個百分點。(《金融時報》2002年6月3日))

7.最后需要說明，縣域金融體系的重構，應當是建立在對現有農村信用社體系進行改造的基礎上。現行農信社上可以提升為農村商業銀行，下可以分解轉化為鄉村民間、民營借貸組織。在一些地方農村信用社如能繼續保持其合作性和社區性特征，依然可能成為縣域金融新體系中的主體、主導因素；另外，縣域內國家政策性銀行機構功能的完善，以及地方政府對支農、扶貧、開發性貸款采取財政貼息（進而論之，建立起一種更廣泛意義上的政府或社會“貼息機制”，可能也是縣域金融體系不可或缺的構成要素）等優惠、扶持政策的制度化或法制化建設，也是在建立健全新的縣域金融體系過程中必須認真研究和解決的問題。這些問題都需另行探討。

[農村信用社體制改革的未來走向值得關注。報載，2002年9月19日來自央行的消息說，農信社新的改革方案即將出臺。據說國務院對全國農信社下一輪改革取向已經基本肯定了三種模式：農村商業性銀行模式、縣級聯社為一級法人的模式以及縣鄉兩級法人的聯社模式——在工業化進程較快、對農業信貸要求不多的東部地區，將組建農村商業銀行。改為銀行的依據是各地農信社的規模和當地的經濟發展水平。江蘇常熟、張家港、江陰三塊"試驗田"將作為股份制農村商業銀行的范式；在農業、養殖業占主導地位、農民對農業信貸要求較高的地區，則可以考慮第二或第三種模式。具體講在經濟較發達、城鄉一體化水平較高的地區，采用由原來的縣聯社、鄉鎮信用社兩級法人改為縣聯社一級法人的運作體系；在中西部經濟不發達地區，依然維持縣、鄉兩級法人的體系；對于一些經營困難的農村信用社，則施用撤并、降格、重組的舉措。據透露，這個改革方案還首次對農信社的“合作制”概念予以了回避，強調讓農村信用合作社因地制宜地選擇合適的發展模式。有人說，這意味著以"合作金融組織"形式存在了70余年的農村合作信用社不久將告別"合作"二字，中國5萬多家農村信用合作社將面臨一場生死抉擇。(信合情網2002.09.25)若按以上方案實施，對于全國信用社系統的改善無疑會起到良好的作用。但從縣域金融體系建設的角度，也會帶來新的問題需要研究解決。比如，一些地區的信用社轉為農村商業銀行以后，還會不會盡心盡力地為“三農”服務就值得懷疑；并且，轉變成農村商業銀行和改兩級法人為縣聯社一級法人后，體制層次的提升意味著在鄉鎮及以下層次不再有作為獨立法人的社區性金融機構；同時，農村信用社如果舍棄了合作性，是不是說明我國廣大農村今后不再需要這種合作金融組織的存在？或者是不是需要重新建立“真正的”合作金融組織？事實上，不久前有人在江陰進行調查發現，與很多學者的良好愿望相反，在農村信用社基礎上新改制出來的農村商業銀行更傾向不愿意向廣大農民乃至私人企業放貸。可見農村信用合作社改制成為農村商業銀行只不過意味著在縣域又多了一家比較“正規化”的銀行（這是必要的），但也同步取消了鄉村中那些本來還帶有社區的“本土化”屬性、尚能發揮一點民間信用作用的合作金融組織。總之，農信社若按新方案改革，縣域金融體系中特別是在鄉村領域可能要出現更多的空當需要填補。]