城市經(jīng)營風(fēng)險管理

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一、城市建設(shè)規(guī)模失控風(fēng)險

積極推進(jìn)城市建設(shè)是解決城市諸多問題的有效手段，為此，資金短缺和建設(shè)任務(wù)繁重，常常是政府管理城市所面臨的主要矛盾。提倡城市經(jīng)營多半是想突破財政收支的約束，利用政府信用負(fù)債開發(fā)，加快城市建設(shè)進(jìn)程。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在經(jīng)營領(lǐng)域完全依靠自身積累擴(kuò)大規(guī)模很難有大的作為，因此，負(fù)債經(jīng)營是經(jīng)營者搶抓機(jī)遇提升競爭能力的重要手段。但是，城市建設(shè)以經(jīng)營方式大舉負(fù)債，其可行性值得探討。因?yàn)槌鞘泄步ㄔO(shè)有其自身的特殊性。

首先，城市建設(shè)形成的基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共產(chǎn)品，很難以經(jīng)營方式回收資金。即使設(shè)法回收，周期也很長。其次，政府官員為追求政績普遍有擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模的偏好。雖然政府財政收入有限，但銀行受其控制，考慮到政府的權(quán)力和信用，銀行很少會限制政府借貸。由此極易推動城市建設(shè)負(fù)債經(jīng)營超出適度范圍，引發(fā)城市建設(shè)規(guī)模失控，建設(shè)債務(wù)無法按時歸還(不少勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭本褪窃诔鞘薪?jīng)營中接連推出的)。表面上看，是銀行經(jīng)營不善導(dǎo)致不良資產(chǎn)增多，實(shí)質(zhì)是政府主導(dǎo)信貸經(jīng)營，盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模造成的。據(jù)有關(guān)報道，“十五”期間江蘇省市政公用基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃達(dá)1750億元，超過“八五”和“九五”兩個五年計劃投資總額1100億元的59％，其中自然需要銀行巨額貸款(如中國工商銀行江蘇省分行負(fù)責(zé)城市建設(shè)貸款200億元)。如此急劇膨脹的負(fù)債建設(shè)是否與盛行城市經(jīng)營相關(guān)，屆時是否能順利還貸，值得研究。

當(dāng)然，實(shí)際承擔(dān)城市建設(shè)債務(wù)風(fēng)險的不僅有銀行，還有參與城市建設(shè)的諸多企業(yè)。他們墊付資金承擔(dān)建設(shè)項目，一是為了擴(kuò)大市場占有率，增強(qiáng)企業(yè)競爭力；二是認(rèn)為政府信用強(qiáng)于企業(yè)，不會發(fā)生賴帳、逃債現(xiàn)象。如果城市建設(shè)規(guī)模失控，建設(shè)企業(yè)墊付資金就會被長期套牢。與此同時，上游的建筑材料供應(yīng)商也難于收回款項，由此產(chǎn)生債務(wù)連鎖反應(yīng)，大批企業(yè)可能被拖垮。因此，在政府作用較強(qiáng)的條件下必須謹(jǐn)慎對待城市經(jīng)營，這是防止盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模，預(yù)防債務(wù)危機(jī)，降低金融風(fēng)險的需要，也是保護(hù)廣大企業(yè)和社會公共利益，實(shí)現(xiàn)城市持續(xù)發(fā)展的需要。

二、政府管理職能“越位”風(fēng)險

眾所周知，城市經(jīng)營的主體只能是政府，政府是否應(yīng)當(dāng)執(zhí)行經(jīng)營職能，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)踐對此已有明確答案。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府集公有資產(chǎn)所有者和經(jīng)營者為一體，否定企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，否定市場機(jī)制的作用，使經(jīng)濟(jì)活動失去應(yīng)有的活力和動力。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變過程，實(shí)質(zhì)是企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的確立過程和政府職能的轉(zhuǎn)變過程。即政府把經(jīng)營權(quán)還給企業(yè)，自己主要從事經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。事實(shí)證明這是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正確方向。

城市經(jīng)營雖然在經(jīng)營對象和內(nèi)容上與企業(yè)經(jīng)營有所區(qū)別，但既然是經(jīng)營，就都是以營利為目的的市場行為。體制轉(zhuǎn)變尚未完成，政府又要回到經(jīng)營者的位置，究竟是舊體制的慣性，還是新體制的創(chuàng)新，值得研究。筆者認(rèn)為，城市經(jīng)營在性質(zhì)上屬于政府的“越位”行為，不宜提倡，理由如下。

首先，政府執(zhí)掌著行政管轄權(quán)，同時其產(chǎn)權(quán)相對模糊，一旦從事經(jīng)營活動，因不具備企業(yè)具有的那種激勵和約束機(jī)制，道德風(fēng)險和機(jī)會成本都相對較高。許多假公濟(jì)私和以權(quán)謀私的事實(shí)均可證明：政府操辦經(jīng)營業(yè)務(wù)，不僅資源利用效率普遍較低，而且極易產(chǎn)生腐敗，損害政府形象。

其次，政府是市場經(jīng)濟(jì)秩序的監(jiān)管者，監(jiān)管者自己從事經(jīng)營活動，等于裁判員兼運(yùn)動員，合二者為一，這是對市場公平競爭原則的否定。可見，政府的性質(zhì)和地位決定著它不宜從事經(jīng)營活動。這是提高微觀運(yùn)作效率的需要，也是規(guī)范政府行為，維護(hù)政府形象的需要。

政府的“越位”行為之所以必須及時得到制止，另一個原因在于政府能力的有限性。政府在經(jīng)營領(lǐng)域大顯身手，必然引發(fā)城市公共管理的“缺位”：在費(fèi)時、費(fèi)錢而又無直接經(jīng)濟(jì)收益的公共管理領(lǐng)域，雖然百姓急需但將難見政府管理和服務(wù)的蹤影。按理這些事情是政府份內(nèi)該管的，但長期得不到解決，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)滯后，市場監(jiān)管乏力，社會公共服務(wù)稀缺。一些地方政府部門經(jīng)營理念太強(qiáng)，只管收費(fèi)不管治理，怕加強(qiáng)治理影響地方稅費(fèi)收入，導(dǎo)致市場秩序混亂和精神文明建設(shè)倒退，足以從反面證明城市經(jīng)營導(dǎo)致政府職能“越位”產(chǎn)生的弊端。

總之，歷史和現(xiàn)實(shí)都告訴我們，政府部門必須明確自身職能定位。除特殊需要，政府一般應(yīng)慎談經(jīng)營，要徹底擺脫傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)的羈絆，改無限政府為有限政府，依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來，避免政府職能“越位”和“缺位”并存產(chǎn)生的種種不良后果。

三、土地資本和耕地資源枯竭風(fēng)險

土地經(jīng)營是政府經(jīng)營城市的一項主要內(nèi)容。我國城市土地所有權(quán)屬于國家，對企業(yè)經(jīng)營性用地實(shí)行有償使用，是利用市場機(jī)制優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用效率的必要措施。但是以經(jīng)營模式管理城市，追求近期城市土地收益最大化，將使土地資本和耕地資源面臨枯竭危險。

因?yàn)橥恋貙儆诜窃偕Y源，城市土地更是有限。政府在經(jīng)營城市中，為實(shí)現(xiàn)土地收益最大化，不僅要征收近期土地使用費(fèi)，而且把土地未來收益也收入囊中。具體表現(xiàn)為在土地租賃、批租和入股三種形式中，政府相關(guān)部門堅持把土地批租作為土地有償使用的基本形式。通過所謂批租，一次性收取幾十年土地使用費(fèi)(住宅70年、工業(yè)50年、商業(yè)40年)。這種形式表面上看政府得益頗多，其實(shí)流失更多。道理很簡單，因?yàn)檎纱藛适Я撕罄m(xù)半個世紀(jì)左右土地增值的收益權(quán)。

應(yīng)當(dāng)指出，這里的問題不是土地是否需要有償使用，而是采用何種方式更好。如果改行土地租賃制，表面上看近期政府土地收益有限，但它能保證政府后續(xù)土地收益不斷增長。并且，因門檻低，通過土地租賃制可以在較短時間內(nèi)，對所有經(jīng)營性土地實(shí)行有償使用。可見，土地租賃制是全面推行土地有償使用制度，同時又確保政府長期獲取土地收益的有效形式。相反，如繼續(xù)目前的土地批租方式，一方面大量土地因門檻過高而難以納入有償使用軌道，即土地資產(chǎn)繼續(xù)流失，另一方面未來若干屆政府對目前已批租的存量土地將失去收益權(quán)。事實(shí)上，現(xiàn)在的政府沒有權(quán)利把未來政府的收益占為“已有”；現(xiàn)在的市民和企業(yè)也不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)后代人的土地使用費(fèi)。可以說，政府經(jīng)營行為短期化，看重近期得益是目前我國城市土地有償使用全部問題的癥結(jié)所在。

當(dāng)然，城市外延可以向郊區(qū)農(nóng)地擴(kuò)展；事實(shí)上，為實(shí)現(xiàn)土地收益最大化，城市經(jīng)營者已經(jīng)并將繼續(xù)把更多耕地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，結(jié)果當(dāng)然是耕地數(shù)量絕對減少和耕地總體質(zhì)量相對下降。在農(nóng)地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)變中，政府既能獲得土地改換用途而取得的產(chǎn)業(yè)級差收益，還能以批租形式獲得幾十年地租。如此雙重收益給城市經(jīng)營帶來的好處，使中央政府有關(guān)保護(hù)耕地的要求在地方往往形同虛設(shè)。按理土地行政部門可以利用行政監(jiān)察職能防止亂占耕地。可是在城市經(jīng)營模式下，土地資源行政管理機(jī)關(guān)同時又是土地經(jīng)營者，結(jié)果當(dāng)然是盡量滿足土地經(jīng)營需要。只有在幾年一次的土地普查或航測后，才會顯示耕地減少的實(shí)況，但是到那時為時已晚。可見，城市經(jīng)營模式加固了土地行政監(jiān)管與土地經(jīng)營合一的體制，加大了土地資本和耕地資源枯竭的風(fēng)險。

解決上述問題不能在土地上兜圈子，而必須對城市經(jīng)營的戰(zhàn)略進(jìn)行反思，克服由此產(chǎn)生的片面追求土地收益最大化傾向。與此同時，應(yīng)建立土地行政監(jiān)管和土地經(jīng)營相互分離的體制。政府相關(guān)部門主要履行土地資源行政監(jiān)督職能，土地經(jīng)營則應(yīng)由真正獨(dú)立于政府的若干地產(chǎn)公司承擔(dān)。在理順土地管理與經(jīng)營關(guān)系的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)強(qiáng)化土地規(guī)劃管理，同時廣泛推行土地租賃制。只有這樣才能有效保護(hù)耕地，并使城市土地有償使用規(guī)范化。四、地方保護(hù)主義風(fēng)險

市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求破除地方封鎖和壟斷，在統(tǒng)一、開放、競爭、有序的條件下，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素和產(chǎn)品的自由流動與優(yōu)化組合。這是社會利用市場機(jī)制優(yōu)化資源配置的必要條件。為此，政府作為國家行政管理機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)是維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序，確保企業(yè)公平競爭的主導(dǎo)力量。但是，在城市經(jīng)營的模式中，地方政府常常又是區(qū)域之間不正當(dāng)競爭的組織者和支持者，使市場經(jīng)濟(jì)演變?yōu)椤爸T侯經(jīng)濟(jì)”。這是由下述兩方面因素決定的。

首先，地方利益具有相對獨(dú)立性，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展決定著地方財政收入，從而決定地方政府的支出。要擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模，改善市民生活，增加地方公共福利，政府必須盡快發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。按理這無可非議。問題在于市場有限，并非所有企業(yè)都能如愿發(fā)展。在地區(qū)之間、企業(yè)之間差別較大的情況下，后進(jìn)地區(qū)和后進(jìn)企業(yè)在競爭中往往處于劣勢地位，但他們在與地方政府的關(guān)系上卻具有相對優(yōu)勢，在一定程度上甚至是利益共同體。因此，企業(yè)和地方政府聯(lián)合起來構(gòu)筑貿(mào)易壁壘，保護(hù)本地產(chǎn)品，成為企業(yè)之間、地區(qū)之間競爭的一種主要手段。

其次，城市政府執(zhí)掌地方各部門管理大權(quán)，他們有條件利用種種行政和經(jīng)濟(jì)手段實(shí)施地方封鎖和壟斷，或變相的封鎖和壟斷。雖然我國的《反不正當(dāng)競爭法》明文規(guī)定：“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，限制其他經(jīng)營者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營活動”、“不得濫用行政權(quán)力，限制外地商品進(jìn)入本地市場，或者本地商品流向外地市場”，但是，受局部利益驅(qū)動，地方保護(hù)主義仍然相當(dāng)普遍。有關(guān)資料顯示，1999年全國工商行政管理機(jī)關(guān)查處地方非法壟斷案件為10件，2000年為56件，2001年增加到137件。這一方面說明查處此類案件相當(dāng)困難，所以真正立案的并不多，同時也表明地方保護(hù)主義近年來有明顯的增大趨勢。城市經(jīng)營實(shí)質(zhì)上是把地方經(jīng)濟(jì)作為一個整體來經(jīng)營，顯然為政府實(shí)施地方保護(hù)主義提供了理論依據(jù)，增大了市場秩序治理的難度。

我國地域遼闊，地區(qū)之間發(fā)展差別大，但這不能成為實(shí)施地方保護(hù)主義的理由。因?yàn)檫@種保護(hù)實(shí)質(zhì)上是阻礙競爭，保護(hù)落后。當(dāng)今市場一體化和經(jīng)濟(jì)全球化趨勢不可阻擋，唯有主動適應(yīng)這一潮流，才能加快地區(qū)現(xiàn)代化步伐。為此，地方政府必須轉(zhuǎn)換發(fā)展思路，淡化甚至取消政府經(jīng)營類活動，強(qiáng)化環(huán)境觀念，切實(shí)搞好城市公共建設(shè)、公共管理、公共服務(wù)，主要通過凈化和優(yōu)化市場環(huán)境、社會環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會全面、持續(xù)發(fā)展。

五、加重企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)風(fēng)險

政府經(jīng)營城市在形式上拓寬了生財之道，增加了地方財政收入。其實(shí)，這是政府利用行政手段和市場化名義，對國民收入做有利于政府的再分配。因?yàn)樵诔鞘薪?jīng)營中，政府主要依靠對資源的行政壟斷而獲利，政府工作本身并不創(chuàng)造價值，廣大企業(yè)才是財富的真正創(chuàng)造者。企業(yè)為了使用政府控制的資源，不得不支付相關(guān)費(fèi)用。這些費(fèi)用對政府來說是增加的收入，對廣大企業(yè)而言是增加的成本。如此，在產(chǎn)品價格不變甚至有所下降的情況下，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益可想而知。由此推理，不難發(fā)現(xiàn)近幾年政府財政收入高速增長，與此同時廣大企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益卻并不理想，這多少與城巾經(jīng)營相關(guān)。盡管政府在經(jīng)營城市中各種收費(fèi)都有一定依據(jù)，但國民收入再分配理論告訴我們，城市經(jīng)營水平越高，企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)就越重。

國務(wù)院《關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的決定》明確指出：“規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序，首先要規(guī)范政府行為。”政府行為不規(guī)范的一項主要表現(xiàn)，就是以評比、服務(wù)、審批和控制等名義向企業(yè)收費(fèi)。城市經(jīng)營實(shí)質(zhì)上是把政府公共管理商業(yè)化、市場化，說到底是要增加政府的收入，這是廣大企業(yè)最擔(dān)憂的。因?yàn)槠髽I(yè)依法納稅，已盡了應(yīng)盡的社會義務(wù)。政府相關(guān)開支應(yīng)由財政負(fù)擔(dān)，不能以經(jīng)營名義再向企業(yè)收費(fèi)。原則上講，政府擁有的是所轄地區(qū)的行政管理權(quán)，而無經(jīng)營權(quán)。那些依托政府從事經(jīng)營的大量中介機(jī)構(gòu)，實(shí)質(zhì)是政府壟斷的以經(jīng)營為名而進(jìn)行收費(fèi)的工具。因此，慎談城市經(jīng)營是規(guī)范政府行為的需要，同時也是減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，保護(hù)企業(yè)合法權(quán)益的需要。

綜上所述，城市管理需要利用經(jīng)濟(jì)手段，但以經(jīng)營方式管理城市并不妥當(dāng)。城市管理必須準(zhǔn)確定位，要防止以城市經(jīng)營為名，把城市管理引入重物質(zhì)輕精神、重眼前輕長遠(yuǎn)、重局部輕整體的誤區(qū)。如果把城市經(jīng)營作為城市管理的基本模式，結(jié)果將是政府職能“越位”，城建規(guī)模失控，土地資本和耕地資源枯竭，地方保護(hù)主義盛行，企業(yè)負(fù)擔(dān)加重。這并非杞人憂天，一些地方政府經(jīng)營城市的“積極性”很高，但投資環(huán)境很差，已從實(shí)踐角度驗(yàn)證了上述判斷。

[內(nèi)容提要]城市管理需要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，但這不等于應(yīng)當(dāng)以經(jīng)營方式管理城市。城市經(jīng)營極有可能導(dǎo)致政府職能“越位”，城市建設(shè)規(guī)模失控，耕地資源枯竭，地方保護(hù)主義盛行和加重企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，最終影響經(jīng)濟(jì)和社會全面、持續(xù)、健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]城市；管理；經(jīng)營；風(fēng)險