健全道路收費機制思索
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本文作者：劉睿君丁瓊王婷作者單位：長安大學經濟與管理學院
2012年5月1日起，上海滬嘉高速公路取消收費的消息引起民眾對收費公路的關注。伴隨我國汽車保有量的增加，特別是“私家車”保有量的增加，民眾要求清理及取消高速公路收費的呼聲也越來越高。2012年全國交通運輸工作會議上提出，用高速公路為主的收費公路體系保障交通運輸效率；用普通公路為主的非收費公路體系保障基本需求的滿足。當前我國高速公路建設正處于形成網絡的攻堅期，一些主要運輸通道擁堵現象普遍，急需擴容改造，預計公路建設每年需投資超過1萬億元，僅靠公共財政顯然難以滿足這樣龐大的資金需求，仍需要依靠收費公路政策來籌措資金。如何完善公路收費體系，成為亟待解決的問題。
一、當前我國公路收費機制運行的現狀
（一）收費公路等級及其規模
根據原交通部《公路工程技術標準》的相關規定，公路按照其使用任務、功能和適應的交通量不同分為高速公路、一級公路、二級公路、三級公路、四級公路五個等級。其中，高速公路為專供汽車分向、分車道行駛并全部控制出入的干線公路，其建設情況可以反映一個國家和地區的交通發達程度、乃至經濟發展的整體水平。截至2011年底，我國高速公路總里程達8.5萬公里。交通運輸部公布的數據顯示：截至2011年底，我國公路總里程數已超過400萬公里，承擔著整個社會75%以上的貨運量和90%以上的客運量。收費公路的里程數占公路總里程的4%，高速公路中95%的里程、一級公路中60%的里程是收費的。截至2012年5月底，全國19個省、市取消了由政府還貸二級公路的收費，每年減輕社會負擔170多億元。2012年5月1日起，上海滬嘉高速取消收費轉變為城市快速路，成為我國第一條取消收費的高速公路。該高速公路取消收費后車流量明顯增加，給該路段使用者帶來實惠，但在車輛出行高峰期擁堵概率增加。
（二）公路收費政策的調整完善
改革開放以來，收費公路政策對加快我國公路基礎設施建設起了重要作用。但隨著經濟社會發展，部分地區過度依賴“貸款、收費”籌集資金，公路通行費負擔重等問題，逐漸成為增加物流成本的因素。對收費公路發展中出現的問題，國務院和有關部門高度重視，近年來，采取了多項措施加強公路收費管理，規范公路收費行為，降低社會通行費負擔。國務院2004年了《收費公路管理條例》，對收費公路建設和審批、收費站的設置、制定收費標準的原則和公路最長收費期限等做了明確規定。同年發改委和交通部印發《關于降低車輛通行費標準的意見》（交公路發[2004]622號），將5類貨車（載重15噸以上）車輛通行費降低30%，4類貨車（載重10-15噸）降低20%。2005年以來，國家逐步建立完善鮮活農產品運輸“綠色通道”政策，將“綠色通道”范圍逐步擴大到全國所有收費公路，對整車合法裝載鮮活農產品的車輛免收車輛通行費，對降低農產品流通費用、穩定農產品價格發揮了積極作用。2009年，國務院實施成品油稅費改革，決定逐步有序取消政府還貸二級公路收費。2011年6月，國家發改委、交通運輸部等五部委聯合部署地方開展為期1年的收費公路專項清理工作，全面清理違規及不合理公路收費，糾正違規收費行為。截至2012年5月，撤銷和調整328個收費站，降低了182個收費公路項目的收費標準，停止收費的公路總里程達3706公里。在此基礎上，研究制定加強收費公路管理、降低收費標準、促進收費公路健康發展的長效機制和政策措施。交通運輸部負責人表示，2011年全國免收通行費數額已超過130億元；目前正在逐步有序取消政府還貸二級公路的收費，取消收費公路里程達10.7萬公里。與此同時，交通運輸部表示正在認真討論重大節假日收費公路免收通行費等有關問題。我國的公路網絡仍然在建設完善中，中央及地方財政不能支付全部的公路建設費用，按照“誰受益、誰付費”原則設計公路收費機制具有其合理性。但是，我們也應該看到，近些年，由于大宗商品漲價等因素，成品油價格等物流成本不斷上升，減輕公路收費能有效降低物流成本，進而平抑價格水平上漲。因此，總的來看，我國公路收費政策的調整方向是加強公路收費管理，降低社會物流費用。
二、我國公路收費存在問題的分析
我國現行公路收費政策的存在具有其歷史必然性。20世紀80年代初，為了滿足公路建設資金需要，國家制定了“貸款修路，收費還貸”的政策，拓寬公路建設的籌資渠道，充分利用和吸納各方資金尤其是外資和銀行貸款迅速投入到公路建設中。該政策明確規定以收取的通行費作為對投資方的投資回報。公路收費政策的出臺對促進我國公路建設起到了重要作用。當前和今后的一個時期仍然是我國高速公路建設的關鍵期。我國有35%的規劃高速公路網尚未建成，主要交通運輸通道普遍存在擁堵現象，急需擴容改造。在交通運輸路網體系的整合梳理、完善網絡的攻堅階段，面對這樣龐大的資金需求僅靠公共財政顯然難以滿足。在某些地區仍然依靠“貸款修路，收費還貸”的政策來籌措資金是十分必要的。此外，從理論上來說，公路前期的投入大，如果以政府財政來建設公路將加重全體納稅人的負擔。而一些納稅人則根本不在公路通行。因此，根據“誰受益、誰付費”的原則，防止“搭便車”，采取“貸款修路，收費還貸”的政策是最優的保證公共產品得以有效提供的措施。然而，我們也應該看到現行公路收費政策的一些不足。
具體來看，我國現行公路收費存在如下問題：
1.公路收費政策執行不力，不合理收費現象普遍存在。國務院相關部門高度重視收費公路體系發展過程中存在的問題。《收費公路管理條例》規定，高速公路一般不在主線設置收費站，非封閉的收費公路相鄰收費站的間距不得小于50公里；根據收回投資并有合理回報的原則，經營性公路的收費期限最長不得超過25年，在中西部地區，最長可達到30年。目前收費公路的運營狀況表明，許多公路收費沒有嚴格執行政策。某些地區高速公路50公里之內設有3個或以上的收費站；某些省市的收費站收費沒有統一標準，高于政策規定；高速公路沒有完全貫通，收費站就開始運行；某些收費路段早已超過了收費期限，收費站仍在運行。
2.公路建設產生的債務過高，公路經營權監管存在缺失。截至2011年11月，交通運輸部公布的數據顯示，我國除西藏外30多個省份建設公路產生的債務余額累計近2.3萬億元。2011年，我國收費公路共收費2859.4614億元，其中絕大部分用于償還貸款。大部分省份在還貸后仍存在較大的運營缺口。對收費公路的投資監管機制存在缺失，我國的收費公路經營公司按照企業的模式運營。政府投資的公路在收費期限到期前轉變為經營性公路的現象普遍存在，延長了公路收費期限。
3.收費標準制定缺乏科學性，不同等級公路收費差別體現不明確。我國現行的交通運輸網絡體系由高速公路及一、二、三、四級公路構成。高速公路收費比例占95%；由依照收費公路政策、法律籌集的資金建成的公路中，一級公路占61%，二級公路占42%。現有的公路收費標準不夠明確統一，地區間差異大，各種罰款標準不統一，罰款名目多。公路收費同樣遵循價值規律，不同等級的道路應實行差別收費，不同車輛的道路通行需求具有差異性，并不是所有的駕駛人都需要收費高速公路。現行的公路收費機制缺乏靈活性，不收費公路網體系提供的服務不夠完善。
三、完善我國公路收費機制的路徑選擇
綜上所述，針對目前的國情和經濟發展情況，公路收費機制的存在具有一定的合理性。然而，順應經濟發展需求，在現行的公路收費機制中，仍需要采取相應的管理辦法，逐步改革存在的問題，保障公路網體系的建設和運行。
1.加強對收費公路的清理整頓，建立健全收費公路監管機制。為了掌握我國現有收費公路的具體收費、還款情況，經國務院批準后，2011年6月交通運輸部等相關部門在全國組織開展收費公路的專項清理整頓工作，主要針對現行收費公路體系暴露出的深層次問題，如部分省市路段收費站點密集、少數路段收費標準偏高、部分收費公路經營權轉讓不規范以及違規超期收費等，尤其將收取通行費做為牟利工具的行為進行重點清理。與此同時，需要加強對交通運輸行業的整體調控，在具體的實施過程中，可以借鑒國外收費公路運作的經驗，運用特許管理的模式對收費公路進行管理，簽訂特許經營協議，并以相關的法律為其做保障。簽署特許經營協議能夠明確政府部門、交通運輸管理部門以及公路企業在收費公路經營管理中的權利和責任。特許管理制度的制定，為收費公路的運營提供監督同時也提供保障。允許企業獲取合理利潤，可以防止其將收費公路的經營當做獲取暴利的工具，從管理體制和制度上為收費公路體系的完善提供根本性的保障。
2.完善我國收費公路結構體系，以收費公路保障效率，非收費公路滿足基本需求。以高速公路為主的收費公路體系保障交通運輸效率需求；用普通公路為主的非收費公路體系保障交通運輸基本需求的滿足。2012年全國收費交通運輸工作會議上指出，要形成以普通公路為主的非收費公路體系和以高速公路為主的收費公路體系。在具體實施過程中，需要加大對公路運輸體系的改革力度，加快取消二級公路收費的步伐；同時，要注重二級公路的建設和維護，在保障基本需求的前提下提高速度和效率；加快高速路網建設，建設成高速公路與二級公路相輔相成的路網體系。根據交通運輸部的“十二五”規劃，在“十二五”期末，我國的公路總里程數將達450萬公里，其中高速公路可達10.8萬公里，二級以上公路65萬公里。道路整體技術狀況達到良等。二級以下公路等級水平不斷發展的，是我國汽車擁有量的快速增長，對公路的需求呈現不斷上升的趨勢。日常交通與貨物運輸對公路的需求有兩種最基本的情況，一是基本需求。到達目的地的時效性要求不明顯，稱其為交通運輸對公路的基本需求；二是緊急狀況的需求。到達目的地的時效性要求非常明顯，稱其為交通運輸對公路的效率需求。基本需求和效率需求的同時存在就對公路的服務提出了不同的要求，非收費的公路體系為基本需求提供服務，收費公路體系滿足效率需求提供。
3.采取科學的收費及管理方式，對收費公路施行差別收費與特殊收費相結合的政策。對不同公路等級實行差別收費，遵照價值規律，用價格杠桿調節對公路的需求。為公路網體系分開需求層次，用較高收費來調節高速公路需求。同時，為特定時間和特定運輸對象實行差異化的收費標準。對于重大節假日收費公路免費通行，當前公眾反映強烈的問題需要認真研究。收費公路運輸體系同樣需要處理好效率與公平的關系，為經濟發展提供良好的運輸服務保障。在對收費公路的管理中，需要進一步明確非收費公路體系和收費公路體系的發展需求，對收費公路的設置和退出要有明確的制度。對現有的收費標準進行合理調整，將高等級的公路視作一種稀缺的資源，設定高收費標準。不同等級公路的收費標準要有明顯區別。在收費公路體系的不斷得到完善的同時，要為非收費公路體系的存在和發展提供必要的財政保障。
