民航困境及政策抉擇

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本文作者：李莉作者單位：南航大連分公司

一、中國民航產業發展的歷史背景

民用航空運輸業是國民經濟的重要組成部分，是國家重要的基礎性、先導性產業，也是推動經濟社會發展的戰略性和創新性產業。由于民航運輸業本身的特殊性，民航同空軍曾經幾分幾合。上世紀80年代初，中國民航開始實行“政企分開”的改革，組建了七大國家直屬航空公司，民航運輸業開始步入較快發展的通道。2002年，為應對中國加入世界貿易組織（WTO）的需要，我國民航業進行了第二次大的重組，成立了國航集團、南航集團和東航集團三大國有骨干航空集團公司。2005年開始，隨著國家對民航運輸業市場準入條件的放松，奧凱、鷹聯、東星、吉祥、春秋等一批民營航空公司紛紛組建并投入運營。

自1978年改革開放以來，我國民航運輸業獲得了飛速的發展。從2005年開始，我國民航運輸業實現的運輸總周轉量已處于世界的第二位，成為僅次于美國的民航運輸大國。2007年，中國南方航空的旅客運輸量達到5600萬人次，開始位居亞洲第一、世界第四，是當前我國航空公司中唯一保持客運量進入世界前十名的航空公司。截至2009年，我國己經有運輸航空公司27家，實現運輸總周轉量427.1億噸公里，旅客運輸量2.3億人次，貨郵運輸量445.5萬噸，實現航空運輸收入2120億元，利潤74億元。

自上世紀90年代開始，國家已經提出要在2020年建成世界民航強國的戰略目標，但我國民航運輸業總體上“大而不強”仍是一個基本的現實，同世界民航運輸發達的強國以及先進的航空公司相比，國際競爭力還存在較大的差距。僅從運輸總周轉量來看，盡管我國的運輸總周轉量已經排名世界第二，但國際運輸總周轉量僅排名世界第十位。因此，盡管我國民航運輸業的發展取得了驕人的成就，但和國際上發達國家的民航運輸業相比，還存在比較大的差距。中國民航運輸業如何快速發展以應對越來越激烈的全球競爭已成為當務之急。

二、中國民航產業的發展困境

1．中國民航運輸業現有效率較低

當前，中國民航運輸業的生產效率相對比較低下。2007年我國航空運輸業收入僅相當于世界總量的5.2%，占國際航線市場的1.1%。2008年底，我國32家航空公司的運輸飛機總數為1259架，而美國6000多架。同時機隊規模整體偏小，飛機數量低于10架（含10架）的有21家，占整個航空公司的2/3。此外基礎設施薄弱，機場密度、航班頻率都較低，全行業的管理水平和人員素質與快速發展的航空運輸業還不相適應。這種發展與管理方式的直接后果是層級重疊、機構臃腫、經營成本居高不下。同時高成本所引發的高價格嚴重削減了市場需求，使得航空運輸服務成為中國普通百姓的奢侈品，整個行業生產效率和經濟效益普遍不高。1997年以前，由于實行高度計劃管理體制，中國航空運輸業一直處于盈利狀態。1997年民航總局開始放開機票價格，結果中國民航首次出現24.4億元的虧損，其中民航總局直屬航空企業虧損24.3億元。1999年和2000年民航總局通過對直屬航空公司削減運力、減少非營利航班、減少成本支出、實施減員增效等措施，使得全行業扭虧為盈。但從2002～2008年這7年的情況看，航空運輸業總體上處于虧損狀態，三大航空公司的凈虧損額高達190.49億元。此外，我國航空運輸業收入在國民收入中所占比重偏低，2000～2008年平均比重僅為0.67%，而世界平均水平為0.94%，美國為1.20%。以上數據表明，我國航空運輸業無論在生產規模、發展方式還是在產出水平方面都與世界發達國家有很大差距，生產效率還有待提高。

2．中國民航運輸業發展的資金瓶頸

航空運輸業屬于資本密集型產業，行業發展需要巨額資金投入以保證有效運營。然而長期以來，我國航空公司發展面臨不少困難，突出問題是負擔過重，缺乏持續發展后勁。截至2009年4月底，中國各航空公司平均資產負債率高達88.8％，其中，三大航空集團平均資產負債率90.3％。而國外航空公司資產負債率基本保持在60％～70％左右，個別航空公司保持在30％～40％左右。如此高的資產負債率，使中國航空公司背上沉重的利息負擔，一定程度上阻礙了航空運輸業的良性發展，使我國航空運輸業的進一步發展面臨很大的風險和不確定性。國有航空公司經營效率差、負債率高的現狀使得在籌措資金等方面面臨巨大壓力。隨著航空運輸服務需求的迅速增長，這種壓力將會越來越大。

3．中國民航企業的運營成本過高

長期以來，我國航空公司的運營成本一直高于世界平均水平，嚴重制約了我國民航產業的發展。其根源在于約束競爭政策的缺乏、高額的機場收費和過于繁瑣的監管。對于航空企業來說，其成本結構主要由兩部分組成：一類是可控制的成本，大約占30%，包括工資、福利以及管理成本等費用。另一類是不可控制成本，大約占70%，包括航油、飛機關稅、機場起降費、民航基建基金、市場準入費、機票銷售以及機務維修等等。同時，低成本模式需要一個成熟的人才流動機制；在飛機引進、市場準入方面也同樣需要一個寬松的政策和市場環境；在機場、油料、空管方面需要一系列的配套政策。航空運輸業屬于高資金、高風險行業，在航線審批、飛行員儲備、運轉資金等方面缺乏優勢。一個低成本的航空公司必須市場反應迅捷，隨時根據市場走勢實施進退，無論是飛機還是飛行員，都應有進出機制的保障。目前為止，我國航空企業還不具備這種低成本模式，因而阻礙了我國民航產業的快速發展。

4．市場壟斷成分明顯，公平競爭環境還未形成我國在2003～2008年之間，航空運輸總周轉量、總客運量、總貨運量的CR3集中度平均水平分別為：58.2%、53.83%、50.71%。2002年制定和實行了“加強安全管制，逐步放松經濟管制”的航空政策，使得2003～2004年航空運輸總周轉量、總客運量、總貨運量的CR3指標有所下降。但2005年，三大航空公司完成合并重組后，這些指標均又明顯上升。2006～2008年，由于航空運輸市場的準入門檻不斷降低，更多民營和外資企業參與競爭，結果市場集中度連續3三年下降，到2008年三項指標CR3指數分別下降到54.07%、57.09%、43.12%。但平均來看，三大航空公司依然占據了一半以上的市場份額。在這種情況下，2005年民航總局頒布并施行了《國內投資民用航空規定(試行)》，力圖使民航投資主體多元化，航空業在投資進入的政府管制方面有了初步放松。而奧凱、春秋、東星、吉祥等民營航空公司的成立也確實在一定程度上活躍了市場。但由于歷史及發展等方面因素的制約，整個行業的公平競爭環境其實尚未完全形成，航空企業的航線進入管制卻未有松動，各航空公司的航線經營權未能實現市場化的配置方式，而是仍然延續行政指配的做法，航空公司沒有自主權。除了航線經營權的嚴格管制外，我國航空業目前上游保障及延伸服務等領域，諸如航油、航材和航空信息等也都處于國有壟斷狀態。航空運輸上游保障服務的價格仍然是實行壟斷定價，航空公司對獨家壟斷的這些保障服務的價格沒有任何選擇權。這種定價體制嚴重影響了航空運輸業市場化改革的整體進程。綜上所述，無論從資源獲取、市場進入等方面，還是在市場化配置資源、創造公平競爭環境等方面，民航業還任重而道遠。

三、中國民航產業發展的政策選擇

1．放松政府規制，推進市場化改革

雖然經過20多年的民航體制改革，中國民航業的市場化程度進一步提高，航空業已經對民間資本開放，投資進入管制也有所放松，但整個民航業的改革是一個系統工程，具有行政壟斷色彩的市場壟斷行為仍然困擾著民航業未來的發展。民航管理部門目前并未建立起真正以糾正和改善市場失靈為主要內容的政府規制體制系統，這一規制的改革意味著要進一步鞏固放松規制改革的成果、完善市場經濟體制以及行政體制改革的客觀要求，進一步推進市場化改革，對于當前控制嚴格的領域應該逐步予以放松規制，降低航空企業的運營成本，發揮民航監管當局在改善市場失靈，提供公共服務方面的責任。在實現全球航空雙邊或多邊自由化之前，加快進行國內航空運輸市場的管制政策調整，提高政府規制改革步伐，進一步放松經濟性管制，由目前主要依靠直接規制向主要依靠間接規制轉變，實現航空資源的市場化配置。逐漸放松經濟性管制，強化市場機制的作用，加強安全監管等社會性管制，保證和促進中國民航業穩步快速發展。

2．加快產業整合步伐，提升行業績效

航空業的發展壯大最終需要依靠航空企業自身的努力。只有讓企業經受國內外市場競爭的鍛煉和洗禮，才能逐步適應和參與國際競爭。因此航空公司應主動順應世界民航業的發展趨勢，盡快掌握國際競爭的游戲規則，在對外合作與競爭中獲取應該得到的利益。2002年10月，民航總局直屬的航空公司組成三大集團，并與總局脫鉤，標志著國內航空運輸業重組取得了初步成果。但應該清醒地認識到，政府行政主導的資產劃撥式重組只是完成了初步的改革，目前并沒有對我國民航業的競爭和經營效率帶來實質性的改變，重組的后續任務仍十分繁重，必須進一步加快產業資源的深度整合。首先，要在目前政府確定的重組格局基礎之上，繼續推進企業之間按照市場機制的兼并重組，包括進一步的強強聯合、大小聯合、中央與地方聯合，但要防止單純追求速度不講質量的重組兼并，通過市場主導的重組為企業提高競爭力打下基礎。其次，要進一步優化企業的產權結構和資本結構，逐步引入民間資本與國外資本，通過優化資本結構來促進企業治理結構的改善，形成真正有效的治理機制，提升企業的經營管理水平，改變目前民航企業普遍存在的內部治理機制官僚化的傾向。第三，要做好企業重組后的內部資源整合，包括市場定位的明確、航線結構的優化、機隊布局的改善、業務流程的重塑、組織機構的調整、人力資源的調配、團隊精神的發揚等等，大力推行科學化管理，真正實現重組帶來內部資源的最優利用，有效降低內部經營管理成本和外部的交易成本，全面提升企業的管理效率和經營效益。第四，要重視企業的品牌經營與品牌維護，通過良好的安全業績和為客戶提供優質便捷的航運服務，創造人性化的運輸環境，建立與旅客、貨主的良好關系，樹立誠實守信的商業信譽，創立高知名度的航空品牌。最后，要積極參與國際合作與競爭，在干中學，通過有限保護下的國際參與積累經驗，為全面進入國際市場做好準備。

3．設計有效的規制政策，維護公平競爭

我國民航業的規制機構應該以提高生產效率和市場效率為目標，以維護公平競爭為手段，設計有效的規制政策。具體政策措施包括以下幾個方面：

第一，改革進入規制。要放松對擬進入企業所有制性質方面的限制，但對其資質要嚴格管制；鼓勵支線航空企業和貨運航空企業的發展，優化航線結構的形成，促進航空客運與貨運均衡發展；鼓勵民營公司在市場機制的作用下進行重組、兼并和退出，使我國航空資源得到更有效率的整合與利用；公開拍賣國內、國際航線運營權，取消對地方航空企業和民營航空企業的歧視性政策，鼓勵各種企業公平競爭。

第二，放松價格規制。在航空企業自負盈虧、成為市場競爭主體的前提下，允許其在指導價格的一定幅度內上下浮動，并逐步放寬甚至取消浮動幅度，只通過航空價格信息系統，監控各航空運輸企業票價執行情況，對市場進行一定的必要監管。鼓勵航空企業根據不同航線、不同航班、不同機型、不同季節和時間，根據不同旅客的需求、承受能力，根據購票時間、團隊規模、旅客身份、改簽限制等制定靈活的票價，實現以“多級票價體系和多級艙位管理”為核心的價格管理機制。

第三，放松采購規制。要允許不同地區、不同性質的民航保障和民航服務企業參與市場競爭，鼓勵民航運輸企業和機場通過向全社會公開招標、公平競爭獲得低成本的優質原料和服務，打破現存的獨家壟斷的格局。

第四，繼續加強安全、環保、提供必要服務等社會性規制。在航空企業成為市場主體之后，監管機構應采取必要措施，防止其為追求自身經濟利益而損害航空安全。同時，制訂并監督執行飛機噪音及排放、機場和修理場的污物排放標準，要求且監督航空企業提供必要服務，還要制訂補貼標準，以更好地利用其正外部性。