公交行業成本管控分析

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本文作者：姚弘之作者單位：上海交通大學國際與公共事務學院

國內外規制理論和經驗借鑒

1國內外規制理論

1）規制的概念

規制是依規而制。即依據一定的規則對社會經濟活動進行的引導和控制。政府規制是指政府依據一定的規則、標準、規范和要求等，運用法律、經濟和行政等手段措施，對社會經濟活動進行引導、控制和調節，以使這些活動在一定的框架內，達到較好的狀態。規制的核心是解決信息不對稱下的最優激勵問題，規制體制設計的關鍵就是要設計有效的激勵合約，為企業提供適當的激勵以達到成本效率。

2）國內外規制理論

①西方的激勵規制理論西方的規制理論，從19世紀末至20世紀70年代，大體上經歷了規制公共利益理論、規制俘虜理論、規制經濟理論、可競爭市場理論四個階段。20世紀90年代以后，西方規制理論進入第五階段，在發達國家出現了一種新的規制理論——激勵規制理論。該理論吸收了博弈論、信息經濟學等前沿理論成果，并以此為分析工具，分析了如何向企業提供適當的激勵，從而促使它做出有利于提高社會福利的行為。在信息不對稱條件下，問題的關鍵是設計出一種激勵規制合同，既能充分激勵被規制企業，又能有效約束其利用信息優勢采取機會主義行為。激勵規制理論的政策性很強，它在實際中的應用主要有特許投標制度、區域間競爭、價格上限規制以及社會契約制度。激勵規制理論為人們對規制問題的思考提供了一種嶄新的思維方式。②國內成本規制理論國內發表的《市場失靈與成本規制》說明了成本規制的必要性，指出市場經濟需要作為社會代表的政府提供更多的市場規范與市場服務，而服務產品市場還需要政府更多的直接介入及控管，包括通過對產品成本的稽查、監督與規制等管理，以維系合理的市場價格，從而規范市場并保護消費者利益[1]。同樣在國內發表的《用成本審計提高激勵性規制的效率》提出為了改善激勵性規制的效果，減少社會福利損失，在激勵性規制中引入一種事后的規制工具——成本審計，即在生產完成以后，規制者通過對企業的生產成本進行審計，得到企業成本的真實數據，并與企業的事前匯報相比較，對謊報成本的企業處以罰款。與單純的激勵性規制相比，只要審計成本較低，事后成本審計的方法就能夠有效地優化資源配置，減少福利損失，提高規制效率[2]。

2國外經驗

1）英國

規制的實踐最早始于英國。保守黨推舉的撒切爾政府上任后，為扭轉英國經濟的疲軟，力主規制改革，推行了一系列的措施，包括電信、電力、供水、供氣等主要的公用事業的私有化和放松規制。當時，隨著私有化進程的推進，以私有制為主的公用事業出現了自然壟斷的趨勢，然而傳統的規制方案卻不能解決隨之而來的問題，于是重新構建規制體系的任務顯得十分緊迫。在這種情況下，當時伯明翰大學教授Littleehild（1983）受英國政府委托設計了一個針對電信產業的價格規制模型，也就是價格上限模型，其目標是把價格和利潤保持在一個既不失公平又能刺激企業提高效率的水平上。由于撒切爾政府的大力支持，以價格上限（成本上限）為主要形式的激勵性規制在英國得到了廣泛的應用。

2）美國

規制也是首先在電信業得到實施，但美國長期以來實行的是回報率規制（公正報酬規制），并已經形成了深厚的傳統，因此價格上限規制推行起來較困難。同時，美國沒有大規模的私有化，因為此前國有化的程度就不高，采取規制的方式有所區別。總的說來，美國的規制實踐表現出以下特征：一是激勵強度相對較弱；二是部分產業實施價格上限框架內的以績效為基礎的規制；三是部分產業實行與價格上限相似的收益上限規制，允許受規制企業的總收益根據價格指數的上升而提高。

3）巴西庫里蒂巴

巴西庫里蒂巴市的公共交通系統由一家公私合營的URBS公交公司管理，公司有法定的自治權，可以獨立規劃設計城市公交線路，并且有充分的權利和能力去執行做出的決定。該公司管轄10家私人公司，私人公司從URBS得到持有公交車輛和提供公交服務的營運許可，擁有車隊并且負責完成具體的營運。庫里蒂巴市實行營運和票制系統分離的體制，由一個公交系統基金會負責研究制定票制體系，并發售車票。市政府負責制定票價，控制營運里程，私人公司完成營運里程，政府按營運里程給予私人公司費用。營運企業按質按量完成運輸任務后，如果企業的利潤率達不到12%，不足部分由政府補貼，如果超過12%，超過部分作為城市公共交通發展資金。綜合上述情況，國際上普遍運用的成本規制方法主要是公正報酬法和成本上限法。目前，英美等國逐步由傳統的服務成本（公正報酬）規制向更具激勵性的價格上限（成本上限）規制轉變。

建立公交成本規制的基本思考

1建立公交企業成本規制的必要性

①落實公交優先政策的需要為貫徹市政府轉發的市建設交通委等十部門《關于優先發展上海城市公共交通意見的通知》（滬府發[2007]14號），堅持以人為本，全面落實科學發展觀，按照行業公益性、營運市場化的原則，為確保公交優先政策的落實到位，引導和促使企業進一步提高營運效率、降低營運成本、把成本控制在更加合理的范圍之內，迫切需要建立公交運營企業成本規制體系及其管理辦法。②政府職能轉變，加強和規范管理的需要目前，政府對公交企業的監管力度不夠，規范制約還不完善；同時由于缺乏符合公交行業特點、適應政府監管要求的公交企業財務核算制度，造成信息不對稱，分析預測薄弱。因此，建立公交運營企業成本規制及管理辦法是加強和規范公交行業成本列支范圍的需要，是深化完善公交改革的需要，是實現政府職能轉變，加強宏觀調控能力的需要。③建立規范的成本費用審計與評價制度的需要制定符合公交行業特點，適應監管要求的成本規制及管理辦法，規范成本費用分攤原則和辦法，是建立規范的成本費用審計與評價制度的基礎和依據。為此，必須從有利于公共交通行業的發展，有利于確保公共交通的正確定位出發，按“內容全面、程序規范、標準科學”的要求，研究建立公交營運企業成本規制。④政府部門制定財政政策和價格政策的需要雖然政府已經對公交行業給予了一定的經濟補貼和政策扶持，但沒有形成制度和體系。制定公交營運企業成本規制及管理辦法，是政府部門制定財政政策和價格政策的基礎和依據，也是建立公共財政框架下合理補貼機制的需要。

2成本規制的主要思路

建設部、國家發展和改革委員會、財政部、勞動和社會保障部聯合下發的《關于優先發展城市公共交通若干經濟政策的意見》（建城[2006]288號）文中明確提出“要按照國辦發[2005]46號文件的精神，對城市公共交通企業實行嚴格、規范的成本費用審計與評價制度。定期對城市公共交通企業的成本和費用進行年度審計與評價，在審核確定城市公共交通定價成本的前提下，合理界定和計算政策性虧損，并給予適應的補貼”。按照上述文件的精神，結合上海市公交企業運營服務的實際情況，成本規制的主要思路是：①明確規制核算對象。成本規制監審的主要對象和內容是公交線路運營服務所發生的主營收入和支出等。即對公交運營企業業務實行兩個分離，首先主營業務與其他業務分離，其次主營業務中公交線路服務方式與其他客運服務方式（旅游車、機場車和特約包車等）分離。②確定成本項目構成和費用分攤方法。嚴格遵守國家會計準則和會計制度，并結合公交行業的特點和公益性的特征，明確公交企業線路經營成本相關項目構成和分類，以及相關成本費用分攤原則和方法，并予以制度化。③建立成本規制體系。健全規范的公交企業收入、成本核算體系，落實政府監管責任，加強對政府補貼、資源性收入的監管。建立嚴格、規范的成本費用審計與評價制度，改變企業運營成本信息不對稱的情況，定期進行年度審計與評價。通過公正、準確和有效的評價，促使公交企業加強管理，挖潛增能，降低成本，并為政府完善公交補貼機制和扶持政策提供決策依據。

3基本原則

建立科學有效的公交運營企業成本規制必須遵循以下基本原則。

1）科學性與系統性原則

成本規制的目的是要對公交的營運成本進行綜合評價。因此，成本相關項目的構成必須能全面、客觀、真實反映公交營運成本的實際情況。遵循科學性與系統性原則是成本規制相關項目設置的基本要求。

2）適用性與可操作性原則

成本規制管理辦法必須是適用的和可操作的。任何一項指標、一張報表的數據都來源于運營企業，因此規制項目的設置必須反映公交營運活動的一般規律，能夠為政府所用，同時還應充分考慮取得數據的可能性。否則，將導致數據失實，失去指標的原來含義和價值。

3）合法性與合理性原則

要符合《會計法》、《企業會計制度》等有關法律法規和財務制度規定，并結合城市公共交通行業實際，搭建好制度的構架。同時，成本項目相關指標應當符合行業標準或社會公允水平。

4推進公交成本規制落實的相關建議

1）實施成本規制中要把握好的三個關系

①要處理好政府控制成本與調動企業控制成本積極性的關系。公交成本規制應當成為調動企業降低成本和控制成本上漲積極性的機制，讓企業享受到降低成本所帶來的利益。②要處理好合法成本與合理成本的關系。合法成本，是定性問題，主要側重于企業成本科目、列支內容是否符合相關財務核算的規定；合理成本，是定量問題，主要側重于在科目、成本內容合法前提下的數額合理性。由于政府與公交企業之間存在的信息不對稱和博弈，因此在成本規制相關約束標準的制定中，特別要注意處理好合法性與合理性的關系，注意約束與激勵的并重。③要處理好設施的完美無缺與成本代價的關系。公共基礎設施的盡善盡美與公共服務的成本或消費價格構成了一對矛盾，必須在兩者之間尋求平衡。要處理好業內成本與業外成本的關系，防止業外成本隨意進入業內成本[3]。

2）大力推進公交基礎管理信息化是實施成本規制的重要保障

信息化管理是成本規制真實性的體現。目前很多公交企業的管理還在沿用人工管理模式，其獲取動態信息及管理效率顯得較差，對成千上萬條變化的信息和數據靠人工進行統計和梳理顯得滯后并缺乏準確真實。從部分先進公交企業實施信息化管理實踐來看，營運信息不僅實現了無紙化統計與無紙化調度，而且準確、及時、真實。因此，信息化管理是今后公交企業現代管理的必然趨勢，也是營運現場管理和成本管理的重要技術支撐[4]。ERP（系統是將企業生產管理的綜合信息資源整合在一起，然后能更充分地發揮信息技術在企業管理中的應用，以滿足企業多層次的不同需求。根據實施ERP管理目標建立的營運管理等系統對營運的計劃班次編排、現場調度、實時監控等可進行全覆蓋管理。ERP的應用是成本規制的基本保障。

結論

城市公交是城市發展中最具有基礎性和公益性的行業，是維系城市正常運轉和滿足人們出行需求的公共服務之一。公交企業作為自負盈虧的市場主體，通過市場化運作難以消化成本，政府必須通過購買服務給予補貼，才能保證公交服務的質量不受影響。但是“無條件的財政兜底”對任何一個城市而言，其財政都是無力長期承擔的；與此同時，經營者自我價值的體現受到抑制，積極性難以發揮。因此，探索建立一套基于成本規制的公交補貼機制，是財政補貼的基礎和財政監管的核心；也是公交運營企業財務平衡的重要內容，是公交行業可持續發展的基礎。實施公交成本規制的最大意義在于：對政府而言，體現公共財政補貼資金的公平與效率；對公交企業而言，既有約束又有激勵，從而推動行業健康持續發展。