審計水平提高探析

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當人類社會跨入二十一世紀的時候，世界經濟全球化進程加快發展,綜合國力競爭日趨激烈;國內經濟體制改革逐步深入,財政體制加快向公共財政轉變,小康社會建設全面展開。面對這一切變化,我處在認真學習“十六大”報告,全面總結審計機關預算執行審計工作經驗的基礎上,按照局領導提出的“圍繞基本審計職能創新審計工作方法”，“從宏觀的高度、深度和廣度尋找突破口，使預算執行審計工作上層次”的要求，堅持“全面審計，突出重點”，創新審計思路、拓展審計領域、改進審計方法，努力提高預算執行審計質量。

一、創新審計思維

當前我國經濟體制改革正向縱深發展，在體制轉軌過程中，舊體制下長期積累的矛盾和問題逐步顯現，新體制運行中的新情況、新問題將不斷出現。隨著經濟體制改革的逐步深入，經濟領域中的熱點和難點問題必定要反映到預算執行中。因此,解決原有體制下預算執行中存在的問題，密切關注體制變革過程中出現的新情況、新問題，促進經濟體制改革和公共財政框架的建立，將是預算執行審計工作面臨的重要課題；其次,建立符合社會主義市場經濟要求的公共財政體制框架，是現階段我國財政體制改革的主要目標。按照公共財政的要求，支出結構調整力度將逐步加大：部門預算的實行使預算的透明度和約束力大為增強，國庫集中支付制度從源頭上治理截留、擠占、挪用財政資金等問題，政府采購制度則很大程度上提高了預算資金支出過程的透明度，規范財政轉移支付、加強會計監管和整頓會計秩序的工作也將進一步深入,這些變革也將給預算執行審計帶來新的挑戰。

黨的“十六大”提出“發展要有新思路、改革要有新突破、開放要有新局面、各項工作要有新舉措”。因此，預算執行審計要與時俱進、開拓創新；要適應形勢發展，促進經濟體制改革深入和公共財政體制框架建立；要將審計的立足點放在促進上海經濟發展的大環境中，使審計工作為市政府宏觀決策服務。

譬如，今年我處預算執行審計在依法規范預算執行行為，強化稅收征管的基礎上，從七個方面積極探索促進本市公共財政框架建立，提高財政資金使用效益的新思路:第一、結合以部門預算、國庫集中支付、政府采購為主要框架的公共財政體制的逐步建立，促進政府支出管理制度改革；第二、結合上?！笆濉卑l展規劃，促進財政收支結構優化，提高經濟運行質量和財政資金的使用效益；第三、結合所得稅制度改革，促進規范化轉移支付制度的建立；第四、結合稅收部門建立健全稅源監督和控制機制，促進依法治稅，規范稅收征管行為；第五、結合財政專項資金使用管理情況的審計，促進財政部門規范預算執行與資金撥付，完善內部控制制度；第六、參照國民經濟有關指標和預算收支考核指標，運用辨證分析方法，探索對預算執行與預算管理情況進行綜合分析和評價方法；第七、加強對預算外資金和財政專項資金的審計監督和綜合分析，從源頭上監督和控制財政資金的運行，完善預算執行審計工作體系，積極和各專業處室配合，提高綜合財政審計質量。

結合上述審計思路的調整，今年在同級審中，我們在審計財政收支的真實性、合法性和摸清家底的基礎上，著力抓住資金與政策兩大要素，強化財政支出和稅收征管的監督力度，規范收支行為，促進公共財政體制的建立。我們圍繞各類財政專項資金，從支出結構、預算管理、政策效應、資金撥付、項目管理等5個方面進行全面審計、綜合分析。針對審計查出的問題，提出財政部門應按照公共財政滿足社會公共需要的目標要求，優化支出結構，加大對公益性、基礎性領域的投入，加快推進以部門預算、國庫直接撥付和政府采購為重點的財政支出制度改革，建立符合公共財政支出方向的預算管理機制；要圍繞構建社會主義市場經濟公共財政體制框架，進一步深化部門預算改革，全面實行各單位預算與預算外收入計劃、政府采購計劃同步編報、審批，努力做到部門預算在編制好的基礎上執行好；要繼續擴展國庫直接撥付的范圍，改革財政資金多頭開戶、分級撥付的運作方式，從制度上防范財政資金的滯留、挪用等問題；要強化預算約束和預算支出監管的職能，把應當納入預算管理的預算外資金及時納入預算管理，統籌有限財力，盡最大可能滿足社會公共需要；要進一步抓好“收支兩條線”管理，嚴格執行收繳分離制度，加強和改進預算外資金監管；要試行財政資金分配的評審制度，以公共性評判為核心，切實解決專項資金分配權分散和預算內容不夠細化等問題，建立和健全財政資金分配使用的有效機制等審計建議。與此同時，我們還積極和財政部門形成合力，分析評價近兩年來本市財政政策的執行結果及政策效應，以提高財政的宏觀調控能力。

在稅收審計中，我們結合稅制改革，強化了對本市稅收政策清理審計。針對審計中發現的部分違規減免稅收事項，我們不是簡單的就事論事，而是追根求源，查實違規減免營業稅、企業所得稅的相關稅收政策，從源頭上予以清理。并提出稅務部門要依法加強稅收征管，繼續清理與國家法規不符的地方性稅收政策，防止稅收流失；要在確保稅政統一的前提下，積極開拓稅收政策調節經濟發展空間，培植稅源，挖掘增收潛力，努力做到應收盡收，促進市級收入持續穩定增長的審計建議。

其次，在今年上審下中，我們根據上?！皟杉壵杉壒芾怼钡倪\行體制，結合公共財政框架建立要求，堅持以經濟工作為重心、貼近政府重大決策，圍繞區縣經濟工作的熱點和重點問題，以加強宏觀管理，維護國家政令統一，規范預決算行為，提高財政資金使用效益，促進區縣經濟發展為目標，審計發現具有普遍性、傾向性問題，為市政府宏觀決策服務，并協調好“上審下”與“同級審”關系，促進區縣“同級審”水平的提高。我們重點對區縣同級審中無法涉及的內容、區縣同級審中的難點、區縣經濟發展中的熱點與重點以及影響市級收入、市對區縣的補助支出等內容進行審計。其中包括決算的真實合法性、區縣長重大經濟決策、區縣預決算管理體制、土地批租、招商引資、稅收的混級混庫、市對區縣轉移支付資金的使用等等。針對查出的問題，我們從完善政策、健全制度，實現預算科學化和規范化的角度，提出切實可行的意見和建議,從而促進政府各部門深化財政體制改革，逐步將預算管理納入法制化、制度化、規范化軌道，提高財政資金的使用效益。二、拓展審計領域

黨的“十六大”提出：“繼續調整國有經濟的布局和結構，改革國有資產管理體制，是深化經濟體制改革的重大任務”；“推進資本市場的改革開放和穩定發展，發展產權、土地、勞動力和技術等市場，創造各類市場主體等使用生產要素的環境”。

通過對“十六大”報告的深入學習以及對我國審計發展前景的思索，我處在今年的審計工作中，結合上海區域經濟發展的特點及經濟工作的重心，新開設了兩個審計調查項目，一是對市產權交易市場管理情況的審計調查，二是對國有資產管理體制與經營預算執行情況的審計調查。無論是從審計的內容還是從審計的方法上來看,這兩個項目對于我們財政審計處而言是全新的領域。目前，對市產權交易市場管理情況調查已經結束，通過審計調查，揭示存在問題，從促進加強和完善宏觀調控充分發揮產權交易在推動國有經濟結構調整，規范企業轉制行為，防止國有資產流失方面的作用；促進其規范交易行為，健全產權經濟組織的管理制度體系，完善市場自律機制和監控機制，建立一個統一、開放、競爭、有序的現代產權市場體系等角度提出了審計意見和建議。

對即將開始的國有資產管理體制與經營預算執行情況的審計調查項目，我們計劃通過詳細的審計調查，結合本市推行的國有資產經營預算，揭示存在的問題，促進國有資產經營預算行為的規范化，深化國有資產體制改革，完善社會主義基本經濟制度；促進加強國有資產運營中的風險控制，提高資產運營質量；促進加強國有權益（包括收益）及投融資的宏觀管理，增強投資決策的科學性；促進國有經濟結構的調整和資源的優化，維護國有資產所有者的權益，實現國有資產保值增值。

國家審計機關的效益審計主要是對財政資金使用效益的審計,財政資金使用效益審計涉及經濟效益和社會效益評價兩個方面。其中，社會效益的評價包含很多層面,目前還沒有建立評價指標體系。因此，在市本級審計和區縣審計項目中，我們在常規審計的基礎上，著重探索對政府資金管理效益的審計。政府資金管理效益審計是對政府部門安排的重點投資項目、重點資金、重大經費支出的經濟性、效率性和效果性進行綜合考核和評價，以增強政府部門的責任性、為政府部門進行監督和管理提供決策信息的審計新領域。實踐中，我們力求通過對政府資金管理效益審計的目標、內容等的掌握，探索有效的審計方法，從而使審計結果為經濟監督發揮最大的效用。

三、探索審計方法

加入世貿組織，我國對外經濟聯系的狀況對宏觀經濟和國家財政的影響將更加直接，政府必須進行適時的宏觀調控，才能趨利弊害。為此，財政審計除了需要及時調整審計思路、不斷拓寬審計領域，還需要不斷創新審計工作方法，只有這樣才能滿足不斷發展變化的財政審計工作需要。

在實踐中，我處努力實現從微觀審計向宏觀審計，從財務收支的真實性、合規性審計，轉向績效審計的跨越。研究探索財政審計的最佳方式和效果，盡快適應不斷變化的審計對象的實際。審計過程中，我們打破就帳論帳的傳統審計方法，采取從資金活動走向經濟活動，從經濟活動走向政府決策，從政府決策走向宏觀經濟政策，全面綜合分析地方經濟運行中存在的普遍問題，對區域經濟的運行情況及其效果進行評價,提出審計意見的現代審計方法。通過對資金總體規模、支出結構與支出方向、資金管理模式、政策效應、項目管理等分析全方位審計財政資金的運行情況；我們從原來查錯糾弊事后監督，逐步上升為以系統評價、完善控制、提高效能為目的的事前、事中監督與事后監督相結合的審計，將審計監督貫穿財政資金運行的全過程；我們改變以往就事論事的審計方式，探索解剖麻雀、就事論制、以點帶面的審計方法。對審計中出現問題，從制度上找尋根本原因并將視野擴展到整個上海經濟領域，發現帶有普遍性的問題，有針對性提出有效可行的意見和建議，從而促進整個上海的預算管理水平的提高；我們從以往流于形式的程序性的審計，逐步向全面審計、突出重點，提高資金使用效益、防范審計風險的實質性審計發展。審計的對象要全面、審計的資金要完整。強化預算執行情況的審計、強化對重點部門、重點單位、重點資金的審計，尤其對那些政府投入的帶有指導性，體現政府決策的專項資金的審計,以反映政府決策的正確性和投資的效益性。

審計方法的改進需要輔以相應的審計手段。尤其是我們現在所處的是知識經濟時代，它的一個最大的特點是科學技術在整個經濟領域、管理領域應用程度越來越高。而目前，我們的審計基本上運用的是查閱、檢查、詢問等比較傳統的審計技術，審計的手段滯后于預算管理、財務管理發展，這與新的經濟發展形勢很不適應。目前，財政稅務管理過程中基本上普及了電子化辦公，逐步向無紙化過渡。而要適應這種變化，必須提高審計手段的科技含量，探索審計方法。擺在我們面前的就是計算機審計方法的運用和普及。

我處在計算機審計方面也作了嘗試和探索。通過進入被審單位業務管理軟件系統（例如，稅務系統的CTAS軟件系統），一方面，使用口令直接進入系統，直接獲取真實、全面的審計資料，另一方面利用軟件強大的檢索和數據分析能力，通過軟件對被審單位的所有業務數據進行分析，從“面”上發現問題線索，然后集中力量尋找突破“點”，降低審計成本、節省審計時間，極大的提高了審計工作的效率。

然而要充分發揮計算機在審計領域中的作用，就必須做到“人機結合”，即在運用計算機審計這一輔助手段的同時，不能忽略提高審計人員的業務素質。例如，在稅務CTAS系統中，雖然在一些方面很好的提高了審計效率，我們也發現了還有很多軟件系統的功能，由于審計人員的相關知識欠缺，沒有得到充分地利用，一定程度上是一種資源浪費。因此，在今后我處仍將以加強計算機審計技能的培訓作為工作重點，增強“審計資格”的緊迫感和危機感，切實抓好“人、法、技”建設重要的一環，提高財政審計工作“含金量”。

為適應WTO規則要求和加快發展社會主義市場經濟，我國的經濟體制改革的力度正在不斷加大，公共財政的框架體系正在逐步建立，預算執行審計工作面臨新課題、新挑戰。我們必須積極創新審計思路、拓展審計領域、改進審計方法，不斷提高預算執行審計水平，充分發揮預算執行審計在經濟領域中的監督服務作用，為全面建設小康社會，推動上海新一輪的發展做出應有的貢獻。