建筑質量監管的法律角度分析論文

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【論文關鍵詞】工程質量；監管體系；法律思考

【論文摘要】隨著《建設工程質量管理條例》的頒布實施，我國建設工程質量總體水平有所提高，但工程質量問題仍然不容忽視，質量事故時有發生。質量是工程的生命線，如何采取有效措施提高工程質量是當前工程建設領域的重要課題之一。本文分析了我國目前建設工程質量監管體系存在的問題及其弊端，對完善我國工程質量監管體系進行了法律思考。

一、我國工程質量監管體系問題的提出

近年來，我國工程質量管理工作取得不同程度的進步，有關工程質量監管的法規和制度建設得到加強，工程質量管理納入法制化軌道；相繼完成了一大批高質量工程項目，質量技術進步取得新進展；全社會對工程質量的關注度和認同感；工程建設各方的質量責任意識普遍提高，企業質量管理水平明顯提高以及質量監督管理機制不斷完善，監督管理能力得到提升。然而，2007年6月15日廣東江門的九江大橋坍塌事故、同年8月13日湖南湘西鳳凰至貴州銅仁大興機場的二級公路堤溪段300多米長的沱江4跨石拱橋坍塌事件再次說明：建設工程的優劣直接關系到國民經濟的發展和人民生命的安全，加強建設工程質量的管理，仍是十分重要的問題。

隨著經濟的快速增長和城鎮化快速推進，我國工程建設規模越來越大，技術難度越來越高，人們對工程質量已從單純注重安全性上升到舒適性、建筑節能以及全壽命周期質量等全方位的需求。工程建設的現狀給工程質量安全監管工作帶來了新的壓力和挑戰，我國工程質量監督體系的完善勢在必行。

二、我國現行建設工程質量監管體系及其弊端

我國工程質量監督管理體系建立的法律依據最早可以追溯至1983年原城鄉建設環境保護部和國家技術監督局聯合頒布的《建設工程質量監督條例》和1984年國務院《關于改革建筑業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》（國發[1984]123號）文件。20多年來，圍繞建設工程質量管理問題，我國相繼制定并頒布了一系列法律、法規和規章，并增補、修訂了大量的強制性技術標準。其中1998年3月1日起施行的《建筑法》和2000年《建設工程質量管理條例》的實施對規范市場行為，減少質量事故的發生，提高我國工程質量水平起了重要作用，更為現行建筑工程質量監督體系的建立提供了法律上的依據。

目前我國現行工程質量監督管理體系包括縱向管理和橫向管理兩個方面。縱向管理是國家對建設工程質量所進行的監督管理，它具體由國家建設行政管理部門及其授權機構實施；橫向管理是指工程承包單位和建設單位對所建工程的管理。現行建設工程質量監管體系的有效運行，對當前建筑工程質量的穩定和提高起到了促進作用。但是，現行的建設工程質量管理體系還處于破舊立新的發展過程中，仍有待完善。

1、法律法規不完善

工程建設質量管理一直是我國國家工程建設管理的重要內容，有關工程建設質量的立法工作也一直為工程建設法規的立法重點。現行的主要法律有《中華人民共和國建筑法》，其中第六章即為“建設工程質量管理”。2000年1月30日國務院施行的《建設工程質量管理條例》是《建筑法》的配套法規之一，它對建設行為主體的有關責任和義務作出了十分明確的規定。此外，國務院建設行政主管部門及相關部門也相繼頒發了建設行政規章及一般規范性文件。如：《建筑工程質量檢驗工作規定》（1985年）、《關于確保工程質量的幾項措施》（1986年）、《建設工程質量監督管理規定》（1990年）、《關于提高住宅工程質量的規定》（1992年）、《關于建筑企業加強質量管理工作的意見》（1995年）、《建設工程勘察質量管理辦法》（2002年）等。所有這些法律法規及部門規章對我國工程質量監管體系的建立提供了明確的法律依據。但是，工程質量監管的實踐仍面臨相關監管法律法規不健全，執法不力和對法規執行缺乏有效的監督等問題，尤其是缺乏有關工程質量監督的程序性規定。這種立法現狀致使監管者的監管行為缺乏外在制約，被監管者的知情權、參與權受到不同程度的侵犯，極易發生徇私舞弊、濫用職權、收受賄賂等違法犯罪現象，使工程質量受到極大的影響。

2、監督管理機構權責不明確

工程質量監管體系仍存在著政府主管部門不作為、濫作為、運動員與裁判員角色經常混淆不清，工效不高和分割管理，封閉管理，政出多門的狀況；首長（政府）工程，獻禮工程不執行法定建設程序，不按科學規律和技術標準，盲目組織施工，經常以犧牲工程質量為代價，搶工期趕進度，造成了許多工程施工質量問題；全國各地的各類開發區的工程質量監督管理工作，大多存在較嚴重的各自為政，封閉管理，自行管理，管理不嚴，存在隱患等問題。

3、監督管理體系不科學

如前所述，當前我國工程質量監督管理體系包括縱向管理和橫向管理兩個方面。一方面，質量監督管理機構實行多部門多專業管理，政出多門，相互間職能劃分不清，看上去層層把關，實際效果卻大打折扣，職責不清不僅造成了部門之間的扯皮掣肘，而且也給立法和監督執法造成了困難，還加重地方及企業負擔。另一方面，統一的監督機構管理體系沒有形成，各級政府建設主管部門設立的工程質量監督站由于其編制、專業技術人員配備、技術裝備等均由當地管理，人員配備不盡合理，各地發展不均衡，導致對其有效監控明顯不足。沒有自上而下對其統一的管理機構，不利于形成有效的制約機制。

4、監督管理人員素質參差不齊

工程質量監督是一項技術性、政策性都很強的工作。我國現有各類監管機構所配備的人員尚不能保證工程質量的有效監督。首先表現在人員素質上，長期以來，由于編制和管理方式等原因，各級工程質量監督管理部門中高質量、高水平的專業技術人員匱乏，素質參差不齊，與“既要對法律法規非常熟悉，又要對強制性技術標準非常熟悉”的要求甚遠，級別較低的縣級監督機構這方面問題尤為突出；其次表現在設備上，技術裝備落后，缺乏現代化的檢測手段，監督方法遠遠落后于科技發展水平，影響工程質量的監督力度和深度，難以適應當前建設工程發展的需要。所有這些直接削弱了政府監督管理的有效性和權威性，亟待改進和完善。

三、對工程質量監管體系的法律思考

工程質量是工程建設永恒的主題。為進一步改革政府質量監督工作，完善工程質量監督工作方式、方法，促進工程質量水平和工程技術水平不斷提高，本文對我國建設工程質量監管體系提出幾點法律思考。

1、進一步完善工程質量監督管理體系的法律法規

《中華人民共和國建筑法》的一些規定已明顯不能適應當前的客觀實際，迫切需要修改和完善。國務院2007年立法工作的意見已把《建筑法》列入“需要抓緊研究、待條件成熟時提出的立法項目”的133件之一。作為建筑法律體系母法的《建筑法》及與之配套的《建設工程質量管理條例》均存在不同程度的缺陷。在對其逐步完善過程中，應對具有相關執業資格和崗位資格等人員的行為做出法律規定，把一些相關質量責任主體依法納入管理范疇，對工程合理使用期滿后的質量確認以及使用中遇到意外損害后的質量確認建立相應法律制度，盡快構筑質量監管各環節相互銜接的法律法規及政府規章迫在眉睫。

2、轉變角色，依法對建設工程質量實施強制性監督

《中華人民共和國行政許可法》對我國的行政管理產生巨大影響，對政府在工程質量監督過程中依法行政和行政管理法制化水平提出了更高的要求。其中，轉變角色就是要實現政府對建設工程質量監督管理的工作方式的轉變：由授權執法向委托執法轉變；由實體質量的環環把關向隨機抽查轉變；由“看、問”式現場檢查向采用科學儀器，提供準確可靠的數據的權威性監督轉變；由直接審驗工程質量等級向竣工驗收備案制度轉變；由以施工現場對承包商的監督為主向全面、全過程監督轉變。通過角色轉變使政府監督機構恢復執法地位，承擔監督責任，依法對所有參與建設主體的質量行為和活動結果實施公正、威懾的執法監督，使各建設主體依法承擔起法律規定的責任和義務，促進我國建設工程質量終身負責制度的有效落實，促進建設工程質量監督管理水平的提高。

3、加大執法力度，整頓規范建設市場

監督法規的實施和執行，建立統一的執法實體。主要包括：一是對招標、投標弄虛作假，工程項目轉包、違法分包，掛靠和欺詐等違規行為依法追究其法律責任；二是依法建立承包商、供應商市場準入制度，實現有形建筑市場與政府部門機構分設和職能分離；三是在貫徹落實《建筑法》、《招標投標法》、《建筑工程質量管理條例》和《工程建設標準強制性條文》的基礎上，通過法律的形式建立施工圖設計文件審查制度和建筑工程竣工備案制度。工程設計審核和竣工備案應由政府建設主管部門負責，委托國家認可的非官方機構(如協會或學會)進行；四是實行強制性的以承包履約擔保和業主支付擔保為核心的工程風險管理制度。凡涉及工程建設活動的各方，如業主、總承包商、設計、施工、監理等單位，均應向指定的保險公司投保，而保險公司則要求各個工程在建設過程中必須委托一個由政府建設主管部門認可的機構進行質量檢查監督。委托機構接受委托后，從工程的設計、施工、招投標開始，直到工程竣工，最后提交工程質量評價報告送與工程建設的有關各方，并從根本上解決工程建設中債務拖欠、責任不清等問題。超級秘書網

4、提高監督人員的綜合素質，嚴格依法行政

建設工程質量監督管理是一項政策性、法律性、技術性和經濟性都很強的知識型管理工作。《建筑法》第14條規定：“從事建筑活動的專業技術人員，應當依法取得相應的執業資格證書，并在執業資格證書許可的范圍內從事建筑活動。”政府的監督管理人員的技能和素質對建設工程質量監督管理有舉足重輕的作用。法律對專業技術人員執業資格制度的規定要求監督管理人員必須有扎實的技術專業知識，豐富的工程實踐經驗，熟練掌握監督的方法和手段，熟悉建設工程有關的法律、法規和強制性標準，了解建設工程經濟知識，具有發現質量問題、鑒別質量問題和解決處理質量問題的能力。

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