農業保險模式抉擇
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1.我國農業巨災損失情況。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一,災害種類多、頻度高、覆蓋面廣、損失巨大。聯合國的統計資料表明:20世紀以來,全世界54個最嚴重的自然災害事件中有8個發生在中國。近幾十年來,由于在農業生產中忽視自然規律,我國農業自然災害的頻次增多、危害加重,造成的損失呈直線上升趨勢。20世紀60年代我國平均每年的自然災害損失約300億元人民幣,70年代520億元,80年代620億元,90年代迅速攀升到1724億元。進入21世紀后,前五年平均每年的經濟損失已達1840億元,比20世紀80年代增長了3倍。尤其2008年初的雪災和5月12日發生的汶川地震,更是造成了巨大的經濟損失和人民生命財產的損毀。洪澇和干旱是對農業危害最大的兩種自然災害,其出現的時間和地區都比較集中危害程度很大。據統計,自1996年以來平均每兩年就發生了一次大的旱澇災害,一般的旱澇災害更是頻繁,因此造成的損失巨大。近10多年來,我國每年平均因自然災害造成的經濟損失達2000多億元。農業巨災不僅每年對農業部門造成重大損失,而且直接導致農業勞動者減產減收并因災致貧、返貧。因此,我國應加強對農業和農民的補償和保險。加入WTO后,現行的農產品價格補貼與出口補貼受到限制,但WTO允許建立社會化的保障制度來保護農業生產者的合法利益,這意味著我國需要調整對農業與農業勞動者的保護與支持機制。發達國家的實踐表明,建立農業巨災政策性保險制度,無疑是一種非常合理而有效的舉措。那么,我國的農業巨災保險情況如何呢?
2.我國農業巨災保險現狀。農業不僅是比較利益最低的產業,而且也是自然風險最大的產業。面對日益嚴重的農業巨災損失,我國應當盡快確立農業災害保險制度。然而,我國的農業災害保險現實卻是嚴重滯后。盡管在20世紀80年代中期,中國人民保險公司開始嘗試農業保險試點,但隨著市場經濟改革的推進,整個保險業都走上一條商品化、市場化的不歸之路,農業保險的嘗試因其風險、費率和賠付率畸高,保險公司與農業生產者均不堪重負,到20世紀末,農業保險不僅未能得到普及,而且持續萎縮。致使我國農業保險極度缺失,農業保險發展緩慢、規模狹小、范圍過窄,農業風險分散機制極其脆弱,與發達國家差距大。1998年長江流域與東北地區的大水災,水災造成的直接經濟損失達1600多億元,而在水災中遭受重大損失的全國農業生產者只獲得保險賠款1000萬元左右,只占當年全國特大水災保險賠款總數的1/300。又如2006年,我國農作物受損面積41091•3公頃,因災直接損失達2528•1億元。而中央累計投入各類抗災救災資金111•98億元,社會各界捐款35•89億元,其他物資折價4•69億元,農業保險賠款5•84億元(農作物賠款只是其中一部分)。由此可見,農民主要還是采取自救、依靠政府救濟(社會捐助)等方法來防范和分散農業風險,農業保險在當前新農村建設中發揮著非常有限的“穩定器”與“助推器”作用。2008年年初,歷史罕見的巨大的低溫雨雪冰凍災害事件的賠付事實更是證明,我國農業保險業的發展很不夠,大大落后于發達國家。據中國保監會數據,截至2月12日,保險業共接到報案85•1萬件,已付賠款10•4億元。但在已賠付的賠款構成中,機動車輛險和企財險、建工險占80%以上,而受巨災影響最大的農業領域投保率很低,賠款占比極低。對于純農業的賠付額度不足1%,總額也就4千萬元,農民住宅方面不到600萬元。由于農業保險業的產品開發也存在不少空白,像湖南7300萬畝油菜絕收,卻沒有相關保險產品,受災農戶得不到一分錢的保險賠償。由于一些農作物品種的保險尚未啟動,使農業保險的報案率和最終賠款占總損失比例明顯偏低,這反映出目前很多農業保險產品還沒有推出來,保險的覆蓋面還不能適應群眾的要求。國外巨災后,保險賠款可承擔30%以上的損失補償,發達國家甚至可達60%-70%。相比之下,我國的農業保險明顯落后,與發達國家差距大。
二、合理定位我國農業巨災保險性質
頻發的自然災害給我國農業生產造成了極大的影響,也導致了農業保險的賠付率居高不下,進而制約了農業保險市場的進一步發展。要使我國農業保險業務有一個較大的發展,充分發揮農業保險在減輕農業巨災損失和保持農村穩定中的作用,首先必須對農業保險性質進行合理定位。根據農業保險自身的特質和屬性,也根據國內外農業保險的經驗和我國農業巨災保險的現狀,將農業保險定位在政策性保險上,是我國農業保險發展的必然趨勢。
1.農業保險的特質和屬性決定了農業巨災保險為政策性保險。對于農業保險的產品屬性,國內有關理論研究文獻很多。劉京生(2003)認為,農業保險具有商品和非商品的兩重性;陳璐(2004)提出,農業保險屬于混合產品中的第三種類型,是具有利益外溢特征的產品;馮文麗(2004)認為,農業保險具有正外部性,系統性風險、信息不對稱和正外部性是各國農業保險市場失靈的一般原因;孫秀清(2005)則明確提出,農業保險具有政策性,商業性經營已陷入困境。Hazell(1992)把商業性保險公司持續發展的條件界定為:(A+I)/P<1,其中A為平均費用,I為平均賠款支出,P為平均保費收入。其含義是保費收入必須大于賠款支出和管理費用之和才能盈利,否則就會虧損。C•Uiggi(1994)認為,沒有一個國家能連續使農業保險費收入足以彌補賠款支出的管理成本。實踐也證明,農業保險的社會效益高而自身經濟效益低,具有顯著的公益物品性質或外部性特點,是一種公共產品。同時,農業既是基礎產業又是弱質產業。因此,在實際中,應根據農業自然風險的特性和農業保險的公共產品屬性以及農業的重要戰略地位,建立政府主導的農業巨災風險的政策性保險機制。也就是說農業保險應由政府來主導其供給,政府要把農業保險作為一項特殊的準公共物品,給予經營性補貼和其它扶持,它以追求社會效益為宗旨,不以追求贏利為目的。
2.國外農業保險發展的成功經驗表明,農業巨災風險應當實行政策性保險。農業保險作為農業風險補償的一種機制,已成為許多發達國家政府進行農業風險管理的一個重要工具。20世紀以來,以農作物承保為代表的農業保險,最早發生在西方市場經濟國家,因為農業在國家工業化的過程中,已經大規模地走上了產業化的發展道路,農業自身經營和發展方向及市場經濟的運作,客觀地提出了對保險的需求,于是一些私人商業性保險公司開始試辦農業保險,但幾乎都陷入了失敗的困境。自20世紀30年代以后,美國、加拿大、法國、日本等國開始了政策性農業保險的實驗。政府對農業保險實行低費率和高補貼的政策,由政府出面組織農作物保險,逐步擴大投保面積,保險費率根據經濟發展情況和農民承受能力逐年增加,農民負擔保費的一部分,不負擔任何保險的行政業務支出。政府通過政策性農業保險制度的建立,有效地保障了農業的穩定發展并沿用至今。
3.實踐證明,發展中國家實行農業政策性保險尤為重要。發展中國家經營農業保險的教訓,也表明了政策性農業保險制度的必要性和重要性。發展中國家農民對自然環境的依存程度仍然很強,對自然災害的預測和抵御能力依然較低。農業風險過度導致農業缺乏競爭力。農業保險,尤其是農業政策性保險將是農民首選的目標之一,也將會被實踐證明是一種有效的制度安排。另一方面,在政策性保險制度下,由于農民付出了一定的保險費,當農業生產在遭受損失的情況下,被保險的農民能作為一項權利而提出索賠,能夠進一步幫助農民提高他們抗災自救的防范能力與信心,也能鼓勵農民在農業上更多的投資和采用新技術,從而穩定他們的收入保證整個經濟穩定發展。這種效果是政府直接救濟所不能達到的。2008年之初,我國南方多個省份遭受雪災,農業損失嚴重而保險極度缺失,更顯露出建立政策性農業保險的迫切性。
三、選擇適合國情的農業巨災保險經營模式
農業保險作為一種準公共物品,其利益是外在的。從長期來看,農業保險的真正受益者是廣大消費者,是全社會,而不僅僅是保險公司和被保險的農民。因此,政府應在政策性農業保險中起主導作用。但是,政策性農業保險采取何種經營模式,政府以什么方式參與農業保險的經營與管理,則是值得探討的一個重大問題。目前,國內的研究對我國農業保險發展模式的選擇主要可以歸納為以下幾個方面:第一,“政府論”模式,即由政府出資設立政策性農業保險機構。該模式的運行機制是:建立事業性質的中國農業保險專業公司經營政策性農業保險和再保險。通過國家農業保險立法,建立農業保險專項基金,并實行法定保險的經營方針。第二,“農業保險合作論”模式,即建立農業保險合作社。該模式主張建立合作保險為主體的保險組織。以合作保險組織為主體,以農業保險公司為主導,其他保險公司作為補充的多層次農業保險組織體系,以調動各方面的積極性。第三,“商業論”模式,即以商業性保險為主、政策性保險為輔的多家辦保險的模式。所謂“商業性保險為主”是指保險公司選擇一定的農業險種,按照商業性原則進行經營。所謂“政策性保險為輔”是指除了商業性農業保險外,允許少數經濟發達地區的人保公司在地方政府支持下開辦政策性保險。第四,“區域論”模式,即我國農業保險的發展應實行“區域化”發展戰略。原有的全國“一刀切”的集中統一發展模式是困擾農業保險發展的主要原因,因為“一刀切”的農業保險發展方式扭曲保險發展價格機制、弱化保險發展激勵機制,抑制農業保險發展創新。經濟發展的區域性、農業風險和災害損失的區域性、農業生產布局的區域差異性決定了區域化的農業保險發展模式。農業保險是公共物品,具有很強的正向外部性,且風險發生率高、損失面廣、損失額大,傳統的由商業保險公司經營農業保險的經營體制,已經不適應當前農村市場經濟發展的需要,也很難滿足農民多樣化的保險需求。因此,應把農險從商險中分離出來,成立以國家政策保險為主的政策性農業保險公司。依據公共產品供給理論,國家對于公共產品的提供和生產完全可以分開,國家可以通過財政購買方式實現提供。因此,根據我國的國情和農業的實際情況,應當綜合國內幾種主要模式的優勢,建立一種“政府主導,商業性保險公司經營”的運營模式,即對于政策性農業保險,可以不由政府直接經營,而是交由商業性保險經營機構來經營,政府提供政策和財政、稅收等方面的支持。如可建立隸屬于財政部或者農業部的“國家農業保險管理公司”,按照主要農業區域和氣象區域,設立垂直管理的分公司或支公司。公司不直接經營農業保險業務,而是主要負責政策性農業保險制度設計和改進,制定業務規則;設計具體險種;審查申請參加政策性農業保險的公司資質;根據各商業性保險公司政策性農業保險業務量向其提供財政補貼;向有關農業保險機構提供再保險等,經費由財政撥款。
