政府在農保中的意義
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1我國農業保險的發展歷史回顧
自新中國成立后，我國農業保險大致經歷了初期的快速發展、中期的短暫停滯以及改革開放以來的持續發展3個階段。農業保險發展的每一階段都與政府的干預休戚相關，其興起、發展直至萎縮停辦，都是政府間接或直接干預的結果。
1．1新中國農業保險業初期的迅猛發展(1949～1958年)
建國初期，農村經濟發展面臨百廢待興的局面。因此，當時農村經濟制度制定的主要目的是促進農業生產的復蘇，為整個國民經濟的恢復和重工業傾斜發展戰略的實施開辟道路。1949年，中國人民保險公司(以下簡稱中國人保)成立，并迅速在全國建立了分支機構。為恢復在戰爭中受到破壞的農業生產，鞏固的成果，剛剛成立的中國人保于1950年將農業保險提上議事日程，最初試辦的農業保險主要借鑒了前蘇聯的模式和經驗，并與當時的行政中心工作——、抗美援朝結合在一起，以政治任務的形式推進。
1．2農業保險發展中期的停滯(1959—1981年)
在國民經濟迅速恢復和第一個五年計劃全面完成的情況下，決策層思想上的冒進主義和工業化沖動開始抬頭。隨著社會主義改造基本完成，國家實現了對產權形式的壟斷。當時包括政府在內的社會各界都認為，保險是資金在全民所有制企業之間的無謂轉移，保險取代財政的職能，只會增加國家的管理成本。與此同時，農村合作化進程完成，農村私人產權轉變為國家控制的壟斷產權已承擔起防范風險、分擔損失和保障農業生產的職能，這樣，無論是在農村還是在城市，保險都失去了存在和發展的基礎。因此，政府于1958年12月決定，立即停辦國內保險業務。自此，國內保險業務全面退出，農村保險業務被迫停辦，這次停辦直至1981年。
1．3市場化改革時期農業保險的蓬勃發展(1982—1992年)
十一屆三中全會以后，我國開始建立和普遍實行農業家庭承包責任制，最終廢除了體制，同時農業、農村經濟制度也逐步完善。1982年，國務院為農業保險在新時期的發展做出了一系列重大決定。1982年2月，國務院批轉的中國人民銀行《關于國內保險業務恢復情況和今后發展意見的報告》中指出，“為了適應農村經濟發展的新形勢，保險工作如何為8億農民服務，是必須予以重視的一個課題。要在調查研究的基礎上，按照落實農村經濟政策的需要，從各地的實際情況出發，積極創造條件，抓緊做好準備，逐步試辦農村財產保險、畜牧保險等業務”。至此，我國的農業保險在經歷了1958年停辦后的24年空白之后，在改革開放的大幕下揭開了新的篇章，我國農村保障體系又逐漸由國家救濟轉向農業保險。同年，中國人保全面恢復試辦農業保險，在全國范圍內進行了大規模的農業保險試驗。從試辦到1993年，是由低速增長到高速增長的發展過程，農業保險得到了快速平穩的發展。j該階段的農業保險發展確實體現了政府職責，但并不全面，具有隱性化特征。政府并沒有成立專門的政策性農業保險公司，只是給予了開展農業保險項目的中國人保一定的政策鼓勵和財政支持，缺乏系統的管理，這對建立完善有效的農業保險制度目標尚遠。此外，盡管政府出臺了很多政策指導農業保險發展，但并未出臺相應的法律法規，不能對農業保險的開展實施有效監管，不利于農業保險的長期穩定發展。因此，政策的變動會對農業保險的開展產生很大影響，這也是下一階段農業保險進入萎縮徘徊階段的重要誘因。
1．4市場經濟體制確立時期農業保險制度的探索與困擾(1993年至今)
農業保險在該階段經歷了改革開放以來前期的迅速發展后，進入萎縮徘徊階段。同時，隨著政府對“三農”問題的重視，2004—2011年，連續七年中央一號文件均為涉農文件，在相關職能部門的推動下，我國農業保險試點全方位推進，農業保險也取得了較大發展。因此，該階段又可劃分為2個不同的階段：農業保險萎縮徘徊階段和農業保險恢復發展階段。
1．4．1農業保險萎縮徘徊階段(1993～2003年)。1992年春，鄧小平視察南方重要講話的發表和中共十四大的召開，農業和農村經濟制度沿市場經濟方向變遷的速度加快。然而，隨著農村經濟體制改革的不斷推進，人們所期望的農業保險高速發展的局面并未產生。當時，農業保險已涉及農業、林業、畜牧業和漁業各個領域，險種已從1982年恢復試辦時僅有的生豬、大牲畜等幾個險種，發展到棉花、水稻、烤煙、雞、兔、羊、對蝦養殖和扇貝養殖等近百個險種，而且還開發了商品性農業、開發性農業、科技興農等項目保險的新險種，如塑料大棚保險、海塘壩保險、地瓜脫毒保險等險種；部分險種，如麥場火災保險、棉花保險、煙葉保險等已在全國大面積開展。但從規模上來看，1993—2003年，是農業保險由高速增長到低速增長的滑坡過程，農業保險的發展陷入困境。1992年底，全國農業保險保費收入達8．17億元，占當年財產保險保費收入的2．57％，但到1997年底，農業保險保費收入僅占財產保費收入的1．18％；1998年農業保險滑坡更加嚴重；到2000年，農業保險收入僅占財產保險收入的0．66％。總得來看，農業保險收入占財產保險收入的比重一直呈下降趨勢，這與整個保險業的快速發展勢頭格格不入。在該時期，政府本著農業保險商業化經營的原則，對農業保險的經營主體幾乎沒有任何政策支持和財政補貼，也就是說，政府在該時期的農業保險中沒有承擔其相應的職責，而是放任農業保險的發展，讓其自主探索。而農業保險產品：的準公共品屬性決定了商業保險公司不可能提供有效供給，在沒有政府財政補貼的情況，農民不愿、也無力支付較高的保險費，因此，農險的經營主體不得不壓縮原有的農險業務，農業保險市場進入日益萎縮的惡性循環狀態。筆者認為，政府職責的缺位是導致1993～2003年農業保險萎縮徘徊的唯一原因。
1．4．2農業保險恢復發展階段(2o04年至今)。在市場經濟條件下，農業不同于其他產業的一個顯著特點就是：面臨著自然風險和市場風險的雙重威脅，無論哪一種風險，都有可能對農業發展產生嚴重的負面影響。在經濟全球化和市場自由化的沖擊下，這些風險的作用更加顯化和復雜化。從我國當前的農村經濟形勢看，農業仍比較落后，各種各樣的風險都影響著農村經濟的發展，農業的落后狀況并不能很快改變。因此，農業保險萎縮徘徊的狀態將嚴重制約農業的可持續發展，進而波及整個國民經濟的健康運行。值得慶幸的是，目前政府高度重視農業保險的發展，正積極推進農業保險試點。近年來，中國保監會始終把促進農業保險發展、為“三農”提供保險服務作為一項重點工作，積極研究建立符合我國國情的農業保險制度。新一輪農業保險試點的全方位推進，帶來了我國農業保險發展的良機，政府在其中所起的作用有目共睹。隨著新一輪農業保險試點的深度和廣度的進～步提升，我國農業保險呈現區域化發展特征，少數地區或因地區農業的特點和優勢，或因地方政府的重視，或因探索到一種合適的制度模式，農業保險得到較快發展。這些具區域特色的農業保險發展模式的探索，對當地的農業風險管理水平的提升起到了重要作用，為我國農業保險的發展積累了寶貴經驗。總體而言，從2004年以來，在政府主體的推動下，我國農業保險開始進入迅速恢復階段，且勢頭漸長，已初具規模。我國農業保險已開始進人政府誘導發展階段，各級政府在政策指導、財政補貼、法律監管等方面開始承擔應盡職責。當然，其間必然會有許多難以克服的難題，但隨著政府職責的歸位，我國農業保險的發展進入了新階段。
2我國農業保險市場的現狀
頻發的惡劣天氣在造成農作物減產絕收、農民收入減少的同時，也將農業保險的重要性提升到新的高度。經過多年探索，在中央及各級政府的日漸重視，以及企業的共同努力下，我國農業保險取得了長足發展，但仍然存在諸多問題。
2．1農業保險費收入低。增長速度不穩
從發展過程來看，2006年我國農業保險發展迅速，農業保險費收入達到歷史最好的8．5億元，但僅占總保費的0．15％，如果按全國2．2億農戶分攤，平均每個農戶僅投入農業保險費3．86元。1990年以來，農業保險的增長速度不穩，其變化與政府對農業保險的政策變化相一致。
2．2投保金額少，受災面積大
2006年，我國農業保險金額達到了歷史最高的20．69~_／hm，而農業受災面積卻高達4109萬hIn2，如此低的保險金額對補償或減輕農業所遭受的風險損失作用甚微。1990～2006年，大部分年份的保險金額在l0hm2左右，最少的年份只有5~／hm2；而我國獨特的氣候和地質條件，使每年的受災面積占農田面積的比例非常高。
2．3農業保險的賠付率高
農作物的生命性、周期性、連續性等特征，使農業生產本身表現出極高的“弱質性”，因此，農業生產除了要面對自然風險之外，還同時面臨諸如市場風險、技術風險、地區風險和人為風險等，這樣的高風險使得農業保險的賠付率與給付極高。1990—2006年，年平均賠付與給付率高達84．71％，其中超過100％的有4年，1991年達到最高，為119．10％。由此可見，經營農業保險的公司無錢可賺，如果再加上一定比例的管理費用，甚至虧損。
2．4農業保險占保險業的比例低
我國農業保險的主要承保單位為中國人民財產保險公司，后簡稱人保，鑒于人保的完全商業化運作、農業保險的賠付率較高，我國的農業保險市場開始萎縮。1991～2006年的統計數據顯示，我國農業保險收人占整個保費收人中的比重低，在一定程度上制約了我國農業保險的發展。目前我國農業保險的整體規模較小，發展水平較低，對農業的保障程度較差。要想改變這種狀況，就要加大政府支持力度，完善供需平衡機制，促進農業保險制度的建立和發展。
3我國農業保險業務特征的理論分析
3．1農業保險特殊性的經濟學分析
新制度經濟學認為，由于農業、農村和農民問題是融合了經濟發展、政治穩定和社會繁榮的系統性問題，完全不同于單純的市場商品交易業務，其“市場失靈”和“外部效益”現象值得關注。在純粹沒有外力作用的農業保險市場，農民個人在投保活動中購買農業保險的邊際私人收益勢必小于邊際社會收益，邊際私人成本大于邊際社會成本。私人收益小于社會收益、私人成本大于社會成本的差異就是農業保險的正外部性。在這種外部特征極為明顯的格局下，全社會就演繹成了投保人的“搭便車”者。但是，保險人、投保人都基于其自身制度限制，而無法對由其產生的正向外部效應進行收費，從而導致了農業保險產品的消費量低于社會的理想消費量，需求出現不足，農業保險的供給量也小于社會理想的供給量，供給出現不足。因此，從社會整體效益看，農業保險產品并不是嚴格和完整意義上的“私人產品”，而是介于私人物品和公共物品之間，更多趨向于公共物品的一種準公共物品。在農業保險市場的產品屬性具有極強的正外部性，農民的風險轉移和分攤責任應該是社會性、多元化的固有特征下，沒有政府的“有形之手”，必然會出現“供給有限，需求不足”的“雙冷”局面，導致市場失靈。
3．2農業保險特殊性的保險學分析
傳統保險理論認為，保險經營以大數法則為基礎，保險基金是“取之于面，用之于點”，保險業務能穩定地實現“風險分散和組織經濟補償”職能的首要條件，就是要求承保的風險必須是“獨立的隨機事件”。然而，農業保險具有強烈的系統性，并不完全符合傳統的“理想可保風險”準則。由于風險單位地域的廣闊性和災害的系統性特點，保險公司難以通過集中大量風險單位來分攤損失，已成為保險賠償能力的最大障礙。從保險運營技術看，經營農業保險存在特殊的技術障礙：第一，保險責任的確定與保險費率的厘定比較困難；第二，定損理賠難度較大，農業保險的標的都是有生命的動植物，對損失程度、未來產量和產品質量以及市場價值的估測都很困難。
4我國農業保險業務徘徊不前的原因
4．1保險市場供需雙重不足
對于供給方的保險公司而言，目前農業保險陷入展業難、收費難、理賠難的“三難”困境，商業化體系下衍生了“大干大賠、小干小賠、不干不賠”的被動境況。高額的農業保險賠付率和有限的農民付費能力，迫使按照商業模式運作的保險公司，理性地選擇了削減甚至放棄此類業務，在追求利潤最大化過程中，自然地減少對農業保險的承保能力，轉而熱衷于其他險種，直到農業保險與其他險種的邊際承保利潤相等時為止。十多年來，在我國利潤豐厚的多險種市場上，保險公司把業務向贏利險種轉移，自然促使農業保險的供給主體出現不足，供給力量漸趨萎縮。對于需求方的農民而言，其在許多方面屬于相對弱勢群體，而農業又深受自然條件限制，在整體抵抗自然災害和意外事故能力較差的情況下，通過保險救助渠道，有利于建立農村災害保障體系。但在單戶分散生產條件下，生產成本較高，農民在可支配收入并不寬余的限制下，對較高費率的農業保險望而卻步，內在的旺盛需求也不能形成現實的消費能力。在農民眼里，與購買生產資料、供養子女上學等更加重要和迫切的開支相比，參加農業保險還屬于一種高消費的奢侈行為，投保支出在其支出排序中一直處于較次位置。盡管農民也想獲得保險救助，但農業保險的市場需求僅僅處于一種潛在狀態，而非現實需求。
4．2農業保險制度嚴重落后于農業生產發展的實際需要
農業保險缺乏完善的立法支持。從1995年10月1日起執行的《中華人民共和國保險法》，主要是規范商業性保險公司的經營行為，對農業保險的規定較籠統，其中的149條規定，“國家支持為農業生產服務的保險事業，農業保險有法律、行政法規另行規定”。而農業保險作為一種農業發展和保護制度，它對相關法律的依賴程度強。農業保險的產生和發展作為一種誘致性的制度變遷，其立法的意義遠超出一般的商業規范性法律制度。農業保險是國家保護和發展農業的重要手段之一，但農業保險既不同于一般商業保險，也不同于救災救濟，而是帶有公益性的經濟活動，需要政府經濟政策的支持。但是，政策性農業保險的啟動經費巨大，啟動難度也較大。這樣，勢必把本該在政府扶持下前行的農業保險推向商業化操作軌道，政府資金的驅動力作用沒有得到合理體現。因此，立法支持的缺失、政府政策的扶持性缺位加重了市場保險者的經濟負擔。發達國家在發展農業保險過程中，始終用法律來保障農業保險產業的發展，而在我國目前尚沒有針對農業保險的專門農業保險法律、法規，甚至連農業保險的組織制度、業務經營和會計核算等都是參照商業保險的相關規范。
4．3農業保險的外部化特征削弱了農業生產者的投保熱情
我國的糧食供應主要依靠國內生產而不是依賴于進口解決，因此，如果農業生產者愿意購買并且保險公司也愿意供給農業保險，必然會引起農產品的市場供給量增加，所有消費者都將從中受益，而在農產品市場的需求缺乏彈性時，農業生產者獲得的實際收入則可能會下降，這時，農業保險的全部收益都轉移給農產品消費者。如果農民不愿意購買或者保險公司不愿意供給農業保險，則可能會導致農產品的供給量減少，而在農產品需求缺乏彈性時，農業生產者獲得的實際收入并不會相應下降，甚至可能上升。這種外部特征在一定程度上注解了為什么農業生產者對投保缺乏足夠的積極性。
4．4農業生產的“低、小、散”特征影響了保險參與者的運營效率
“低”指農民收入相對于保險費率而言，處于低層次；“小”是指農村生產活動相對于保險運營而言，屬于小作坊；“散”是指農業生產活動相對于規模經營而言，呈現散狀化。由于收入的局限，農業生產者在購買保險商品時，將會考慮保險標的出險率和出險損失兩因素，只有當保險標的在其財產結構或收入來源中占據比重較大，且出險率也較高時，才會為它投保。而目前我國農民收入格局明顯變異，由于農產品價格持續下跌，來自于農業生產的收入占據農民家庭收入的比重明顯減少，大批農民棄農打工，農業甚至有演變為農民“副業”的趨勢，農民普遍認為自費農業保險無特別必要。同時，從保險公司來看，由于農業生產為野外進行，受系統性、災害性天氣及疫情影響較大，在家庭化勞作情況下，部分投保者可能在信息不對稱下，存在僥幸心理和逆向選擇，通過隱蔽信息和隱蔽行為來索取保險賠償，由此也加大了保險公司的經營成本與風險系數，保險費率不可能大幅下降。
5農業保險發展模式的國際經驗及啟示
5．1政府主導模式
美國、加拿大等國，以國家設立的專門保險機構為主經營政策性農業保險，并提供部分基金以及大量的管理費用。1980年以后，美國鼓勵私營、聯合股份保險公司承保農作物一切原保險和再保險，對他們承擔的這部分業務也同樣補貼保險費。
5．2政府支持型合作互助模式
日本等國的農業保險，由基層民間不以盈利為目的的保險相互會社承擔，中央政府通過農林省進行監督和指導，并由官方和非官方機構為農業共濟保險組合聯合會提供再保險，通過大藏省一般會計給農業保險保費補貼和管理費補貼。
5．3民辦公助模式
西歐國家的農業保險，主要由私營公司、部分保險相互會社或保險合作社經營，但他們一般只經營雹災、火災和其他特定災害保險。國家也支持私營公司經營農作物保險，同時為了減輕參加農作物保險的農民的保費負擔，也給予一定的保費補貼。
5．4重點選擇性扶持模式
亞洲部分國家的農業保險，主要由政府專門農業保險機構或國家綜合保險公司提供，主要承保國內主產糧食作物，如水稻、小麥、棉花，目的就是確保糧棉生產的穩定，此類保險都是強制的，并與農業貸款相聯系。由此可以看到，各個國家的農業保險都離不開政府的支持或扶持，只有在政府的強力引導下，帶有準公共產品性質的農業保險才能打開市場。因此，在農業亟待發展的我國，農業保險市場的開發和完善更離不開政府的支持¨。
6政策與建議
6．1加強農業保險立法
為使我國農業保險走上正規化、法制化的道路，必須制定一部專門的《農業保險法》，確定其基本法律依據，使農業保險有法可依，依法推進其持續穩定地發展。首先，在農業保險法律法規中應明確農業保險的地位和作用。一是有利于規范保險市場。區別不同性質的保險活動并加以分業管理，是市場經濟管理的一條原則。二是有利于農業保險的開展。根據農業保險非商品性、政策性的性質，對其制定專門的法律和法規，對逐步建立農業保險補償體制，加強對農業的支持，加強農村市場經濟的基礎建設，進而促進國民經濟的持續、快速、健康發展，都將有重要意義。其次，要通過法律的權威性、規范性、強制性等特點，對農業保險的組織形式、資金運作、保險費率厘定等農業保險體制都起到規范完善的作用，保證農業保險體系的順利建立。同時，還要通過法律規定國家支持農業保險發展的各種優惠政策和措施，為政策性農業保險的發展提供法律保障。最后，要以農業保險法律法規的形式，明確政府在開展農業保險中所應發揮的職能和作用。避免政府支持農業保險的隨意性，或因財政困難而忽視對農業保險的支持，并以此提高農民的保險意識。
6．2重建我國農業保險的主渠道
在我國，保險公司的商業化與農業保險的政策性矛盾日益突出，目前的國有保險公司已無力承擔我國農業保險發展的重任。因此，組建一個為國家政策服務、不以營利為目的的新的政策性機構來經營農業保險勢在必行。參照國際經驗，并結合我國的實際，我國的政策性農業保險公司的基本職能應是：在國家政策和資金的支持下，貫徹國家農業保護政策，經營國家農業保險，在全社會范圍內籌集農業保險基金，實施農業災害的預防和救助，并承擔起全國性的或區域性的大災巨損的評估和理賠，為農業信貸機構提供保險保障，接受其他農業保險機構的分保，充當最后保險人的角色。
6．3建立多元化的農業保險經營模式
我國農村各地的自然條件、生產力水平不同，農村各業遭受的災害量多面廣，現階段單一的農業保險經營模式已不能滿足農業保障的要求，因此在發揮政策性保險主渠道作用的同時，還要開展多樣化的農業保險經營模式，最大限度地挖掘農村社會資金，發展股份合作制保險，構筑起覆蓋農村各業和居民的保險經營網絡。從我國農村社會資本積累的程度看，組織農民在自愿基礎上投入資本或其他生產要素興辦股份合作保險組織基本具備條件。這種由農民的勞動聯合和資本(設備、場地)聯合共同組成的互助保險企業是農村合作經濟組織的一種形式，與信用合作社、供銷合作社、合作醫療等組織一樣是公有制經濟的組成部分。
6．4強化保險監管，促進農業保險的健康發展
在現階段要堅持市場行為監管與償付能力監管并重。在監管保險企業市場行為中，要特別注重對高級管理人員政治和業務素質的審查，推動高級管理人員專業化、職業化進程。在那些農村保險業務量大、市場主體和從業人員多的縣(市)，應設置國家保險監管機關的派出機構，以解決管得著、看不見的問題。要重視發揮保險行業協會在維護農村保險市場同業競爭秩序中的作用，進一步辦好中國保險業協會，完善和發展地方性保險行業協會。在農村保險業比較發達的地區，還可在地方保險行業協會中組建農業保險專業委員會。
6．5發展財政支持型的農業保險
世界貿易組織有關協議中明確規定，政府可在財政上參與農業保險以支持本國農業，這些規定非常有利于我國對農業的保護。根據我國國情，借鑒國際經驗，我國應盡快建立財政支持型農業保險體系。財政支持型實質上是國家支持型，包括利用財政、稅收、金融、再保險等經濟手段以及其他技術支持發展農業保險。由于我國財政實力有限，不可能無限制補貼農業保險的虧損。應堅持量力而行的原則，主要采取對經營主體的經營虧損建立農業保險的再保險機制，經營農業保險的主體必須建立同中國再保險公司的業務關系，中國再保險公司通過再保險方式代行國家支持農業保險的職能。中國再保險公司在經營農業保險的過程中，為體現財政支持的作用，可考慮不向農業保險經營主體收取再保險管理手續費，如出現因經營農業保險所造成的虧損，應在政策上允許其申請一定額度的銀行無息或低息貸款，用于賠款之需。此外，國家財政應對農業保險經營主體實行稅收方面的支持。除減免農業保險的營業稅以外，其他方面的稅收也應予以減免。如對農業保險經營的主體的盈余，可在一定期間內適當減稅，以利于經營主體增加準備金積累，降低保險費率，提高農民保險費的支付能力。
7結語
農業在整個國民經濟的發展中，具有重要的戰略作用，但是由于歷史的原因以及農業中高風險的存在，農業發展面臨著嚴峻挑戰，而農業保險對農業風險損失的經濟補償功能是其他方式所無法完全替代的。通過對我國農業保險發展中存在的問題及原因分析，可以看出，單靠任何一方的參與都難以促進農業保險的發展，政府的扶持(法律保障、資金支持等)起著至關重要的作用。
