農業保險的嵌入環境及隱患
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作者：丁少群魏曉盛馬琳琳單位：西南財經大學保險學院
一、引言:難以轉化的有效需求
2007年中央財政扶持的政策性農業保險出臺之前，農業保險一直以商業化模式運營，政府力量介入不足。在這種模式下，出現了農戶不愿參保，保險公司不愿承保，農業保險業務萎縮的現象。其原因在于農業保險高損失率、高費用率和高保費的特點決定了其不適合采取完全的商業化方式運作，而需要政府的財政扶持［7］。2007年開始實施的農業保險中央財政補貼政策，迅速促進了各地農業保險的快速發展，三年后的2009年全國農業保險費收入達到了133．9億元，比補貼政策實施前的2006年8．48億元高出了10多倍。然而，最近兩年農業保險費收入卻再難以快速增長，2010、2011年的農業保險費一直停留在135億元左右。目前來看，財政補貼對農業保險的拉動作用在短期內是明顯的，但其可持續性卻遇到了障礙。一個有趣的現象是，即使政府對保費補貼比例達到80%，依然有部分農戶不愿參保，如洛陽市小麥保險財政補貼試點工作。［6］這一現象凸顯了中國農業保險運行中的尷尬:農戶對農業保險的潛在需求難以轉化為有效需求。理論上，強制參保或在財政補貼保費的前提下，可以將農戶對農業保險的潛在需求轉化為有效需求;實踐中，中國農業保險采取了自愿參保的實施方式，高補貼也難以喚起部分農民的投保意愿。理論與實踐的相悖反映了農業保險所嵌入的制度環境對其發展的不利影響。
二、研究視角:制度嵌入性
嵌入性是經濟社會學的一個核心概念，美國學者格拉維諾特1985年將之具體化，認為經濟活動嵌入于社會關系網絡，并強調具體的個體關系和此種關系的網絡在產生信任上的作用即信任來源于社會網絡，而人類的經濟行為嵌入于社會網絡的信任結構之中。［15］嵌入性分為結構嵌入性、認知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性。結構嵌入性即格拉維諾特論述的嵌入性概念;認知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性分別指行為主體在社會活動中受其固有思維方式等認知方式影響，受其習俗、宗教和價值觀等文化因素制約，受所處政治體制、權力分配等政治因素限制。此后，嵌入性被應用到經濟社會學、社會資本、網絡組織等多個領域的研究之中。20世紀七八十年代興起的新制度主義就是在此背景下產生的，它揭示了制度及其嵌入性在經濟活動中的重要性，認為在研究經濟活動時，不僅要分析規范這一經濟活動的制度，還應分析該制度是如何在更大的制度環境中運行的。新制度主義在發展過程中，逐漸形成了社會學制度主義、歷史制度主義和理性選擇制度主義三個流派。本文主要借鑒社會學制度主義和歷史制度主義的分析方法。社會學制度主義強調制度嵌入的重要性，認為市場經濟中的社會生產體制因嵌入于更大的社會制度、經濟制度、政體和文化中而呈現出差異。［3］其研究的重點是探討制度的運作如何嵌入于更大的制度環境中，在方法論上偏向整體主義，認為制度嵌入的環境是一個多種因素相互交織的、復雜的、整體性的構造。社會學制度主義的研究方法考慮全面，但容易陷入方法論整體性的陷阱。歷史制度主義在制度嵌入方面的研究主要強調制度的關聯性，將制度界定為嵌入政體或政治經濟組織結構中的正式或非正式的程序、規則、規范和慣例。其研究思路偏向變量之間的動態關系，在確定了因變量后，截取一定歷史時期內的制度因素作為自變量，探討制度因素的相互變動如何影響因變量。制度因素在這里被看作是歷史景觀中推動著歷史沿著某一路徑發展的相對穩定和最為核心的因素之一［2］。
三、政策性農業保險的嵌入環境及其隱憂分析
(一)政策性農業保險嵌入于追求自身利益的地方政府行為模式
政策性農業保險由中央財政和地方財政共同支持，省市政府組織領導、統一制定辦法，縣鄉政府具體實施推動，商業保險公司負責業務經營。很顯然，地方政府是政策性農業保險的最重要推動者，其支持力度大小是農險能否持續發展的關鍵。新制度主義認為，地方政府也是具有自身利益的行為主體，其行為具有自主性，受制于自身經濟、政治利益的追逐［5］。
1．地方政府推動政策性農業保險的經濟成本與收益分析
分稅制改革后，中央和地方的財政分配關系呈現出財權上繳、事權下沉的特點。財權方面，全國稅種被劃分為中央稅、地方稅和共享稅。其中，稅收規模最大的企業增值稅被劃為共享稅，中央和地方分別占75%和25%，而所有企業的消費稅都被劃分為中央稅［11］。通過這一劃分，在稅收初次分配上中央財政收入遠高于地方財政。另外，分稅制僅規定了中央政府和省政府的財政劃分辦法，而沒有規定省級以下的財政劃分。因此，各省政府可以自主決定本省各級政府的財政劃分，造成了地方政府財權的層層上繳;而與此同時，事權卻沒有相應上移，地方政府依然要承擔各項事務的管理職責，在政府收支上表現為地方收入銳減、支出上漲。
對于地方財政缺口，上級政府通過稅收的再分配予以彌補，最常見的再分配方式是稅收返還和轉移支付制度。這一稅收分配方式使地方政府產生了對中央財政的依賴，特別是在稅費改革后，地方政府的收費權益大大消減，其收入越來越依靠上級政府的轉移支付補助。這種轉移支付包括專項補助、稅收返還補助、其他補助等，地方政府對中央財政的依賴使“跑項目”(即所謂“跑部錢進”)成為地方財政收入一項重要來源［12］?？傮w來看，財權上繳、事權下沉改變了地方政府行為模式，獲取可支配的資金流成為了地方政府執行政策的激勵力量。
然而，地方政府推動政策性農業保險難以獲取可支配的資金流，反而要承擔一定的經濟成本。其一，根據政策性農業保險補貼方案，地方財政應對農業保險進行配套的保費補貼，即地方政府推動政策性農業保險會有一筆直接資金流出。其二，盡管政策性農業保險有中央財政支持，但其具體事宜由地方政府負責，即地方政府需要承擔制度的建設成本和運行費用。如安徽省政府規定，農業保險推廣、宣傳和培訓等方面發生的費用不得在保費補貼資金中列支，縣、鄉(鎮)政府以及財政、農業等部門履行引導支持、組織推動、協作辦理等職責而發生的費用，由同級財政預算安排［1］。最后，政策性農業保險的保費資金實行專項管理，任何部門、單位和個人不得挪用、擠占、轉移，因此農業保險基金也不可能成為地方政府的建設資金來源。特別地，某些地方特色農業(如葡萄種植)的保險費補貼未納入中央財政補貼范圍，這部分的補貼完全由地方財政承擔。上述問題對不容樂觀的地方政府財政能力提出了挑戰。一方面，分稅制改革后，地方財政日益入不敷出，財政自給系數已由2000年的60%降到目前的50%左右(見表1)。盡管一些地方政府可以通過預算外收入(如土地轉讓收入)彌補財政不足，但土地財政不會必然促進地方政府將收入大量用于公共建設和農業保險費補貼，且這種收入方式也是不可持續的。另一方面，據審計署披露，截至2010年底，全國地方政府性債務余額高達10萬億元，全國共有19．9%的市級政府和3．56%的縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%，這給地方財政造成了巨大壓力［10］。因此，依賴財政補貼的政策性農業保險在地方政府的財政支持能力上遲早可能出現問題，這將使制度的長遠發展存在隱憂。
當然，地方政府推動政策性農業保險的發展也能獲取一定的經濟社會收益，主要體現在獲取中央補貼資金、節省救災資金和實現農業保險的正外部性。盡管相關政策規定中央補貼資金是專項資金，任何單位不得挪用，但在實踐中，仍有一些地方政府會采取非正規手段套取中央補貼資金，并挪作他用，以解決地方財政資金的不足。節省救災資金，是指參保農戶在發生風險事故時會得到保險賠付，這減輕了地方政府救災資金的支出。農業保險的正外部性，是指農業保險的發展會帶來農產品產量供給的增加和市場價格的穩定，從而給整個社會帶來了福利增長［1］。
2．地方政府推動政策性農業保險的政治收益分析
在現行的組織人事管理體系中，中央和上級分別掌握著地方和下級部門的人事考核及任免權。因此，服從上級安排、完成上級任務是下級官員獲得晉升的保證。而上級對下級的政績考核方式通常是將任務或指標層層分解，根據完成情況進行獎懲，這種考核的體系比較復雜，考核指標繁多，且權重不同。［6］一般來說，指標可以分為關鍵指標、優先指標、硬指標和軟指標等。關鍵指標實行一票否決制，如地方政府出現民眾越級上訪事件則其考核失敗，優先指標包括維護社會秩序等，硬指標通常指經濟方面的任務，軟指標通常與社會事業相關。其中，優先指標和硬指標往往成為地方政府關注的焦點。如根據周飛舟對福建及重慶一些縣鄉的調研，招商引資和財政收入是諸指標中最重要的部分。［12］這一政績考核機制使地方政府官員專注于完成上級任務及硬指標以獲得政績，一旦上級對某項政策不再關注或上級所指派的事務在考核體系中不重要，地方政府執行這些政策的動力就會不足，政策實施就會打折扣?？傊?，地方政府及其官員是具有自身利益的行為主體，其在執行政策時會考慮能帶來的政治收益，包括政治晉升和表彰的機會等。當前，部分地方政府將政策性農業保險納入了政績考核體系，但其在整個考核體系中所占權重并不高。
以安徽省為例，根據《安徽省2011年度民生工程考核辦法》，政策性農業保險占績效考核的比重為3%，省政府對于工作成績突出的市、縣(區)給予表彰，并適當獎勵工作經費。①在安徽省的一些基層政府，地方官員推動政策性農業保險的政治收益通常也只是類似的表彰及一些工作經費獎勵，如潛山縣對政策性農業保險推廣先進單位的獎勵為通報表彰及1000～3000元的工作經費獎勵。②總體來看，地方政府推動政策性農業保險的政治收益多為精神獎勵(通報表彰等)，政治晉升和實際物質獎勵較少，即相關的政治收益有限。在地方管理的壓力型體制下，地方政府可能會在短期內推動政策性農業保險，但從長遠看，一旦上級政府施加的壓力消失，推動農業保險發展的外在動力就會減弱，從而政策性農業保險的可持續性得不到保證。此外，上級政府的壓力可能會使地方政府在執行農業保險發展政策時采取非正規手段完成上級指派的指標，如地方政府為保證農險覆蓋面和承保率，可能會強制農戶參?；蛱孓r戶代為投保(在發生災害時也代為索賠、領取賠款，如此可能出現截留賠款的現象)。因此，從長遠來看，地方政府是缺乏執行政策性農業保險的政治基礎和內在激勵機制的。
(二)政策性農業保險嵌入于生產方式不斷變遷的農村經濟結構
20世紀90年代以來，農村經濟結構處于不斷變遷中。城鎮化的推進和農村勞動力的輸出，使依托于家庭聯產承包責任制的農業生產方式不斷發生變化。外出務工相對于農業生產的收入優勢，形成了對農村勞動力放棄農業生產的激勵，不可逆轉的城鎮化進程沖擊著原有的土地經營制度，而入世帶來的全球化競爭使小農生產更加難以適應。農村就業結構和生產方式的變遷，帶來了農業保險需求的變化。部分外出務工農民放棄了農業生產，其對農業保險并無需求;一些僅在部分時間從事農業生產的兼業農民，對農業保險的需求并不迫切。［8］由于小農生產的低效及農業收入在農戶家庭收入中的比重不斷下降，農戶參保的積極性并不高。庹國柱等在廣東、上海等農村經濟比較發達、農民收入比較高的地區的調查顯示，農業收益在農戶收入中的比重不斷下降，農戶收入增長中的大部分來自鄉鎮企業所得，即使發生災害，農戶的農業生產經營和家庭生活也不會遭受嚴重困難［7］。很顯然，這些人很難成為政策性農業保險的可持續的保障對象。與此同時，工業化城市化的發展及農村勞動力的轉移，使農村土地經營權流轉和產業化經營在農村中興起，并得到各級政府的認可。2008年底，全國各類農業產業化組織總數達20．15萬個，專業村達45650個。農業產業化經營組織帶動農民9808萬戶(當年鄉村總戶數為2．57億戶)，2000年～2008年間農民參與產業化經營增收幅度達年均10%左右，農業產業化經營成為農業經營性收入增長的重要渠道。①相比于分散、低效的小農經營，產業化組織在農業保險的投保意愿與繳費能力上都更勝一籌。安徽等地的調查顯示，在一些遭過災和產業化程度較高的地方，農戶投保積極性更高。即使在財政補貼試點尚未啟動的2005年，安徽省農業產業化龍頭企業參保率即達69．14%，并帶動了農戶投保。②可喜的是，近年來，越來越多的省市開始重視農村產業結構的調整和農業產業化的發展，由此可能帶來農業保險潛在市場的擴大及投保方式的變革，如吉林省對糧食基地縣的玉米、水稻和大豆實行統保，湖南省的大型農場和龍頭企業發揮帶動作用，組織農戶集體投保。③總之，政策性農業保險嵌入于產業化和專業化經營興起(同時小農生產又普遍存在)、農村勞動力外出務工及城鎮化不斷推進的農村經濟結構之中，其有效需求呈現出巨大差異性。農村經濟社會結構的不斷變遷及地區間變遷的不一致性，容易導致各地政策性農業保險呈現出極具差異性的需求特征和發展模式，這會導致不同地區農險制度發展的波動和不穩定。
3．政策性農業保險嵌入于信任缺失的農村治理結構
中國人的信任多是以血緣姻親關系和情感兩個因素為基礎的。［4］在社會轉型過程中，人與人之間的情感溝通減少，同時受“金錢至上”及西方自由化思想的影響，中國傳統文化中兩個影響信任的重要因素都在逐漸被稀釋。因此，當前中國社會普遍出現了信任缺失危機，群體性事件的急劇增多在一定程度上反映了這一問題的嚴重性。1993年～2005年間，中國群體性事件由每年8700件增長到83600件［14］。在農村地區的信任關系缺失問題上，社會轉型仍然是一個不可忽視的社會背景。改革開放后，中國農村逐漸由傳統社會轉向現代社會。隨著城市化不斷推進，傳統的農村邊界被不斷調整;而計劃生育政策及人口流動使農村的家庭模式日益縮小。在這些因素的驅動下，農村中關系網絡的密度日益薄弱，人們違反道德的成本不斷下降，農村傳統的道德觀、宗族觀等價值認同體系逐漸瓦解。即在社會轉型背景下，農村中過去被廣泛接受的認同體系逐漸失效，而新的認同體系并未隨著社會轉型而建立，如村干部不再具有傳統農村中的威望和地位，其在更大程度上被視為下派官員。一些地方政府及官員與民爭利的行為經常發生，這使得一些農村基層政府逐漸失去了農民的信任;而部分農村基層政府在執行計劃生育、土地征收及干部選舉等政策時的不當行為，更加劇了信任治理危機。農業保險嵌入于信任缺失的農村治理結構時，其運行的社會基礎便十分脆弱，其實施方式只能采取自愿性，政府沒有也不能夠在財政補貼保費的基礎上強制農戶參保。事實上，即使在官民信任關系良好的建國初期，強制性的農業保險也引發了諸多農民的不滿與業務混亂，農業保險還因此被停辦一年［9］。農村中社會信任體系的缺失，不僅表現在農戶對基層政府不信任，還表現在對保險公司的不信任。如在安徽省水稻干旱和高溫熱害指數保險的試點地區，僅有不到20%的被調查對象信任銷售農業保險的公司，信任的缺失導致大量農戶不愿購買農業保險，害怕上當受騙［13］。
四、制度環境重塑:政策性農業保險可持續發展的建議
(一)優化財政補貼制度，建立長效扶持機制
當前財政補貼政策有效促進了農業保險的發展，但依然有幾個問題值得注意。其一，中央財政應加大投入，以減輕地方政府特別是不發達地區地方政府的財政負擔。同時，財政部門應加強對資金流向的監管，確保補貼專項資金不被挪用、占用。其二，根據作物種類、種植規模、農業風險高低等因素，實施差異化補貼政策。從提高農業保險覆蓋面角度出發，財政補貼的重點應偏向專業化種植、規?；洜I、高風險地區的農戶。其三，增加對保險人承擔巨災風險能力的財政支持力度。保險人承保農業保險會面臨巨額賠付的風險，從長遠看，分散或降低保險人巨額賠付的風險對于農業保險穩定發展是必要的。當前急需健全農業再保險體系，建立財政支持的巨災風險分散機制。
(二)重構地方政府激勵機制，改進政績考核體系
如上文所述，獲取政治收益是地方政府推動政策實施的重要激勵因素。而在當前的政績考核體系下，地方政府往往關注招商引資、工業園區建設及財政收入等經濟指標，而忽視農業發展、城鄉和諧社會建設等其他指標，這不利于政策性農業保險的長遠發展。因此，上級政府應改進考核體系，加大體現社會經濟發展公平性和平衡性的指標在考核體系中的權重，如農民收入的增長、農業生產的穩定和城鄉收入差距的縮小等，并將之長期化、制度化。鑒于農業保險對農民收入和農業發展的積極作用，改進政績考核體系有利于從內在機制上激勵地方政府持續推動政策性農業保險的發展。
(三)提升農業產業化程度，發揮專業化組織、龍頭企業參保帶動效應
農業產業化組織經營規模大(大量保險標的聚集意味著經營風險的集中)，經營效率高，繳費能力強，容易形成對農業保險的有效需求。但中國大部分地區的土地經營規模小，種養農戶分布零散，生產效率低下，對農業保險的有效需求不足。各級政府應根據市場需求，引導農民調整種養結構，鼓勵承包土地的流動和集中，在產業化條件成熟的地區，通過技術扶持、優惠信貸等政策的調節作用不斷提升農業產業化程度。同時，以農協等專業化組織、農業龍頭企業等為依托，吸引農戶參保，發揮帶動作用。
(四)培育農村社會的信任體系，重構農業保險發展的社會基礎
單純的財政補貼政策并不一定能將農戶對農業保險的潛在需求轉化為有效需求。在信任關系缺失的農村治理結構中，農戶對基層政權和保險公司的不信任，是造成其對農業保險持觀望態度的重要原因。因此，除財政補貼外，培養信任關系對于農業保險的推廣有著重要意義。根據格拉維諾特的理論，信任來源于社會網絡，持續的交換關系會產生共同的期望，即雙方參與社會網絡的密度越大，其為共同目標而合作的可能性及違約成本也越大。此外，對制度的信任是一種依賴于動態的人際互動的過程信任，不同于以靜態的人際關系為依據的人際信任［4］。因此，要提升政府、保險公司與農戶之間的信任關系，應增加三者之間的交往密度，使政府、保險公司和農戶間產生共同期望和互惠規范。具體措施包括:改善基層政府的民主管理，增強鄉村事務的透明度和農民參與程度;政府對農業保險進行互動式宣傳，保險公司應主動加強與投保人之間的溝通;完善農業保險經辦機制，確保承保到戶、定損到戶、理賠到戶，并保持制度的穩定性等。
