縣域金融結構的缺陷與優化
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《信貸管理條例》規定，正規金融機構只能發放抵押貸款和擔保貸款，不能發放信用貸款，而農民的住宅和耕地又不能做貸款抵押資產。多數縣域小微企業，也因沒有抵押資產，而無法獲得企業所需借貸資金。擔保公司又剛剛起步，數量少，實力弱，并且是以盈利為目的，但在實際運作過程中，因為農戶以及小微企業經營具有不穩定性明顯導致利潤空間小，風險大，而相應的監管又空位的問題，致使擔保公司的融資作用受到嚴重制約。同時，在擔保責任法律約束剛性，以及社會信用擔保機構的缺失條件下，其他企業不愿意提供擔保，這大大增加了農村居民和鄉鎮企業獲得貸款的難度。據調查，貸款未滿足的農戶和企業中，分別有68．8%的農戶和62．3%企業認為缺乏擔保抵押是最主要的原因。
從金融體系看，縣域金融機構支持力度與經濟發展的金融需求不對稱縣域居民及企業的借貸需求具有以下特征:借貸額度普遍偏小;借貸主要用于生活和生產，并且隨著人均收入水平的增加，生產性借款呈現遞增趨勢，生活性借款呈現遞減態勢;借貸時希望采用較少或無抵押貸款方式;借貸手續簡便、靈活;融資成本不高。但是在正規金融機構資金供給與居民借貸需求的特征存在著極不相適應的矛盾。［3］(1)商業銀行減少了對縣域經濟的信貸支持，企業資金的旺盛需求受到抑制。受縣域經濟和信用環境的影響，商業銀行在縣級城市的生存土壤惡化，為改善生存條件及謀取更大的利益，歷年來國有商業銀行逐漸減少了在縣級及縣以下設立的金融機構網點，調整經營戰略，主要將信貸資金投放于大城市、大企業和重點項目。而對中小企業、農民貸款施行了更加嚴格的限制條件，在很大程度上已經弱化了對縣域經濟的信貸支持。此外，現行商業銀行信貸審批的程序比較復雜，審批條件苛刻、周期長，與民營企業的信貸資金需求特點不相適應。(2)政策性金融業務范圍狹窄、功能單一，縣域發展性項目的金融需求得不到滿足。政策性金融主要是由政府組織或擔保，配合政府產業政策和區域政策，不以盈利為目標，在農業及農業相關領域從事資金融通，支持、保護農業生產和農民收入穩定增加，促進國民經濟協調發展的一種特殊的金融活動。它的職能是扶持弱質產業、倡導投資方向、輔導產業經營、調控國民經濟。但是，1994年國務院同意組建的中國農業發展銀行當前業務范圍狹窄、功能單一;信貸業務增長受到嚴格制約，信貸資產流動性差;財務狀況比較脆弱，高度依賴財政補貼以及銀行內部管理薄弱。導致需要政策扶持的農業開發、農業技術進步及農村基礎設施建設得不到應有的金融扶持。［1］(3)郵政儲蓄從縣域抽走大量資金，加劇了縣域資金的供求矛盾。來自縣域的存款是縣域經濟發展的重要資金來源。隨著農民收入的增長和鄉鎮企業的穩步發展，縣域存款顯著增加。雖然說近兩年來，金融系統也在不斷追加縣域貸款，國家也通過金融渠道向縣域注入各種信貸資金，但其增長幅度遠低于縣域存款增長幅度，仍然是縣域資金凈流出。而縣域資金的大量流出，則加劇了資金的供求矛盾。縣域資金的外流主要是通過郵政儲蓄進行。除少部分支農貸款外，郵政儲蓄銀行基本只吸收存款而不放貸。然后，郵政儲蓄銀行將所吸收的存款以較高的利息存進人民銀行，使得郵政儲蓄銀行擁有較大的利益驅動力量，結果是存款量大幅增長，從而加劇了縣域資金外流的規模和速度。(4)農村信用社融資能力差，對縣域經濟的支持力度遠低于需求水平。根據相關資料，截至2010年5月底，農村信用社貸款額度占農村金融機構貸款總額的34．57%，［4］由此可見，現有農村信用社網點設置面很廣，對于農村經濟，乃至縣域經濟影響力極大。但是當前農村信用社網點非常松散，對地域廣闊、發展又不平衡的農村來說資金成本高，結算渠道不暢、資金總量不足，經營困難。同時，由于縣域居民受教育程度不高，信用意識偏低，加上農村信用社貸款風險識別和篩選機制不健全，貸款管理機制設置不合理，造成農村信用社大量不良貸款，也因此導致農村信用社至今仍受歷史包袱的影響而發展緩慢，對縣域經濟的支持力度遠低于需求水平。
從保險業內部看，縣域保險業供給與需要存在極大矛盾(1)從人身保險看，農民的風險意識在逐漸增強，因而人身保險在縣域具有十分巨大的潛在需求市場。但是，目前保險公司與國家政策性保險提供的保險產品條款復雜、保費不低、報銷程序復雜，這與消息不靈通、收入低下的縣域居民現實情況存在矛盾。由于縣域金融多層次發展并未實現，保險機構為追求利益而不重視縣域保險的發展，使得強大的潛在需求難以轉化成現實的保險購買力。(2)從財產保險看，縣域財產保險供求矛盾明顯主要體現在農業保險上。保險公司在開展政策性農業保險業務過程中，種植業保險利潤低、養殖業保險風險高等問題較為突出，農業保險成了“不賺錢的買賣”，保險公司積極性受挫。目前只有中國人保、中華聯合保險公司、上海安信農業保險股份有限公司等少數保險公司進入農業保險領域。同時由于農業保險險種非常少，受保面有限，絕大多數農民在種植和養殖上面臨的風險必須全部自身承擔，致使農民的種養積極性下降，廣大青壯年勞動力選擇外出打工，致使農村只剩下“留守兒童”、“空巢老人”、“留守婦女”，農村經濟發展面臨著嚴峻挑戰。
成因:縣域金融制度過分抑制與過度市場化并存
筆者認為，導致縣域金融需求結構與供給結構嚴重不對稱的根本原因，是目前縣域金融制度過分抑制與過度市場化并存。一方面，由于縣域金融制度過分抑制，政府管制過嚴，使得金融機構在縣域發展受到嚴重抑制，融資、信貸出現“瓶頸”;另一方面，由于在市場化改革的大背景下，縣域正規金融機構的盈利性動機過強，其某些方面的市場化程度已經超過了縣域經濟能承受的水平，從而導致縣域金融資金長期巨額外流等問題，資金供給與企業和居民的需求嚴重不對稱。
縣域金融制度過分抑制根據金融學家麥金農和愛德華的觀點，發展中國家不同程度地存在著金融抑制現象。［5］［6］正是政府對金融業控制過多，束縛了金融業的手腳，致使縣域金融無法正常發展，最終導致金融供給無法滿足縣域企業和農民的融資需求，在一定程度上阻礙了縣域經濟的發展和縣域居民收入的較快增長。筆者認為，縣域金融制度過分抑制主要表現在以下幾個方面。(1)縣域國有商業銀行分支機構放貸權限過小。國有商業銀行按照法人統一管理的經營模式，上收了縣域基層商業銀行的絕大部分貸款權限，改為實行以集中省分行為主、授信額度管理和比例管理為輔的集權式審批制度。使貸款手續更繁鎖，審批效率降低，不能適應縣域居民與企業對資金需求的迫切環境。(2)對縣域金融機構放貸監管過嚴。由于在縣域放貸存在較大風險，銀行投入積極性不高，對內部員工提供貸款業務，制定了嚴厲的考核問責制度，關系到信貸人員的“飯碗”問題，甚至與“烏紗帽”掛鉤，致使縣域信貸人員普遍存在畏貸現象。(3)縣域非正規金融機構和金融活動不斷受到嚴厲打壓。由于正規金融組織從縣域市場體系不斷收縮和退出，導致縣域金融機構提供的支持滿足不了居民和企業的金融需求，貸款難的矛盾全面加劇。因此，各種所謂“地下錢莊”等非正規金融組織和“非法集資”“違法違規”的非正規金融機構在市場上涌現是必然的。但是因為少部分非正規金融機構信用不高，存在利用企業對資金急切需求心理抬高利率和手續費的行為。在市場貸款壓力急需緩和的情況下，政府并未采取嚴格監管措施改善不良違規違法行為，而是直接輕視非正規金融機構存在的必要性和其作用，嚴厲打壓縣域非正規金融機構和金融活動。使其無法得到合法的經營地位，從而不能充分發揮支持經濟發展提供貸款的作用，也使縣域正規金融機構處于壟斷地位，無法形成符合市場經濟要求的寬緊有度的金融制度環境和多主體有序競爭的金融秩序。(4)農村信用產權主體過于“國有化”。農村信用社在縣域中起到至關重要的作用，然而，信用社的產權主體名義上是入股的社員，事實上的產權主體卻變異成國家，這造成了信用社的產權虛置，真正的產權主體被架空，社員對信用社所應擁有的權利被嚴重削弱，致使農村信用社內部社員缺乏積極性。
縣域金融制度過度市場化(1)商業化改革使金融機構過度注重利益。1995年《商業銀行法》出臺后，各家正規金融機構不斷強化“商業化”經營動機，隨著金融監管的日益嚴格，使包括農業銀行在內的縣域金融機構越來越“愛富嫌貧”，為追求自身利益最大化而選擇性貸款。導致一般居民獲得貸款的可能性不斷下降，為縣域居民提供金融服務的覆蓋面越來越有限。(2)縣域金融機構存貸款利率過度市場化。進入2012年，中國的利率市場化改革突然再次提速———6月7日與7月5日，中國人民銀行在不到一個月的時間內接連推出利率市場化改革舉措。隨著改革的不斷深入，銀行間競爭與日劇增，一方面縣域小型中小銀行在競爭中不占優勢，甚至因此被淘汰出局，使縣域金融多元化難以實現;另一方面，對縣域金融機構(如農村信用社)的利率政策過度自由化，一旦與利率和市場準入相對較低的市場化交織在一起，通常會引發農村信用社面向農戶的貸款出現惜貸的情況，并且歷年來信用社利率遠高于給定的基準利率，使需要資金的居民和企業難以負擔貸款的利息，從而導致縣域金融資金對縣域內供給不足，縣域資金通過金融渠道長期大量外流等問題。
后果:制約了縣域經濟和縣域金融發展
1．制約了縣域經濟發展，并導致縣域經濟發展嚴重不平衡縣域經濟的發展必須依靠縣域金融的大力支持。但由于縣域金融制度過分抑制與過度市場化并存，使得縣域經濟發展對金融的支持得不到滿足，縣域金融需求結構與供給結構矛盾加劇，同時導致各縣域間經濟發展存在嚴重不平衡。［7］一方面，各省縣域間經濟發展嚴重不平衡，我國東、中、西部地區經濟發展的差距及趨勢日益明顯，中西部貧困地區金融機構少、產品單一、服務覆蓋面窄，導致金融發展滯后于東部地區;另一方面，同省各縣域間經濟發展出現嚴重的不協調現象，以四川為例，2010年，四川經濟發達縣(市、區)GDP總量超過300億元的達6個，分別是雙流縣、龍泉驛區、涪城區、翠屏區、新都區、郫縣，而GDP總量不到10億元的縣(市、區)多達25個，其中不到5億元的有13個，最少的僅有2．92億元。［8］
2．制約了縣域金融本身的發展，促使縣域金融體系不完善在金融制度過分抑制與過度市場化的狀況下，導致各地競爭不充分，發展不平衡，使部分金融機構功能逐漸萎縮。［9］雖然現行縣域金融體系一直強調深化改革，但目前仍然無法適應市場經濟發展的需要，存在以下問題:縣域金融市場結構失衡，縣域金融機構主要是背負沉重歷史包袱的農村信用社和所謂縣域最大“充血筒”的郵政儲蓄，商業銀行占比很小，租賃、期貨、證券業與保險業、基本空白，這與城市金融結構存在很大差距;已存在的縣域金融機構內部融資工具單一，可供選擇的金融產品缺乏多樣性，滿足不了居民與企業的需求，大量外流的資金用不到地方經濟建設上，縣域經濟處于嚴重“失血”狀態。嚴重影響縣域經濟的發展，企業盈利和居民收入難以提升，使縣域金融能從其身上獲得的存款減少，使自身發展受到限制。
(一)加快縣域金融制度改革:克服過分抑制與過度市場化
歷年來國家一直重視金融制度改革，出臺了一系列政策，但是不少政策只是“字面功夫”，并未完全落實。筆者認為，進一步深化縣域金融制度改革需要從以下兩個角度著手。從政府角度看，首先應該建立以財政出資為主體，商業性擔保機構和企業互助擔保機構為補充的多樣化的擔保機構，同時必須加強社會信用體系，規范和調整社會的市場經濟行為，嚴厲打擊逃廢金融債務，以改善縣域中小企業貸款難問題;其次必須規范和引導非正規金融機構的發展，以彌補縣域金融缺口;最后為了逐步適應利率市場化，對各商業銀行的貸款浮動權也要逐步擴大，增強其貸款過程中的靈活性。總之，一切圍繞克服縣域金融過度抑制與過度市場化，改善縣域金融供求關系，充實縣域經濟發展資金需求著手，加快改革縣域金融制度。從金融本身看，首先必須完善縣域金融服務保障機制，鼓勵縣支行主動開展信貸營銷，積極發放貸款，充實縣域資金;其次金融機構加強內部管理措施，提高信用體系，建立風險評估系統，制定鼓勵放貸政策。
(二)優化縣域金融體系，滿足縣域多元化金融需求
1．優化縣域金融體系的基本原則
(1)立足縣域經濟社會發展原則。縣域經濟的發展不僅是整個國民經濟發展的重要基礎，同時也是國家政權組織得以穩固的基石。為使我國經濟較快發展，無疑從縣域經濟發展著手是可持續發展的戰略。在優化縣域金融體系、改善市場過度自由化和抑制化現象、弱化縣域金融供求不平衡中，必須堅持立足縣域經濟發展原則。
(2)適應多樣化金融需求原則。當前縣域金融機構單一，商業銀行撤資外移，證券業、租賃與期貨基本空白，保險基本依賴政府政策，發展綠色金融，填補金融空缺，成了縣域金融支持經濟發展必要的路徑。因此，必須建立在適應多樣化金融需求的原則上優化金融體系。
(3)縣域金融內部結構協調原則。中國縣域普遍存在銀行業占比遠高于其他金融機構，其他金融機構數量少、實力弱，發展相對滯后。當前縣域金融體系表現出結構單一且不平衡，金融市場融資能力差、金融體系建設落后的現象。只有注重金融內部結構改善，促進縣域金融內部機構協調，加快證券業和保險業的發展，建立多層次資本市場體系，完善資本市場結構，豐富資本市場產品，加快發展和做大做強保險業，使金融業真正均衡協調發展，才能夠實現真正意義上的多元化金融市場。
2．優化縣域金融體系的基本目標
繼續深化縣域金融改革，以完善縣域金融服務體系為優化起點，以實現金融需求多元化發展為優化總原則，以實現縣域資金供求平衡為最終目標。不斷重視縣域金融體系改革，在解決“三農”問題全面建設小康社會方面提供更加有力的金融支持。
3．優化縣域金融體系的具體措施建議
(1)適量引進商業銀行進駐，并對現有商業銀行實行適度監管。在不讓縣域資本外流，且能夠維護縣域金融市場有效競爭的條件下，縣域商業銀行的存在是必要的。是否鼓勵大量商業銀行進駐縣域地區，就有助于實現縣域多元化、多層次的金融服務機構。筆者認為，適量金融主體存在可以有效防止部分金融機構利用壟斷地位謀取利益，但是過度的引進金融機構，不但不適應縣域經濟發展，還會造成金融市場不良性競爭，使得金融機構在同一縣域無利可圖而最終選擇其它不利于縣域經濟發展的路徑。因此，在網點進駐前，政府必須由專家進行風險識別和篩選，批準適量的商業銀行進駐。并且在現有與引進的商業銀行貸款方面實行政策監管，如要求商業銀行適當擴大下放貸款審批權限，以縮短貸款審批時間，內部建立貸款激勵機制。［10］
(2)加大財政對農村信用合作社的支持，強化其主力軍作用。政府部門必須消化農村信用社的歷史包袱，使其能夠更快更好投入到縣域經濟發展當中，建議國家加大財政對農村信用合作社的支持，強化其主力軍作用，盡快在稅收政策和財政政策上給農村信用合作社提供良好的寬松環境，對于發放農戶貸款低于存款成本利率的部分，政府本應當及時給予補貼，將資金支持政策落實到位。同時地方政府部門要主動為信用社提供政策支持，為信用社化解信貸風險、清收不良貸款、對農信社籌資要給予更多的支持，幫助其壯大資金實力，為農信社發展提供堅強有力的支持，從而更有力地調動農信社支持縣域經濟發展的積極性和創造性。
(3)擴展農業發展銀行的業務項目，提高資本運營水平。作為國家政策性銀行之一，農村發展銀行的主要目的是實現政府金融機構的職能，在糧食收購中充分發揮政策性金融作用，保護農民利益，穩定糧食生產。但是由于政府補貼的資本量少、業務項目狹隘，嚴重制約了它的政策導向作用。因此，充實資本、擴展業務，成為充分發揮農業發展銀行職能的重中之重。所以，“十二五”期間要進一步強化農業發展銀行對農業中長期發展項目的支持力度，強化政策性金融服務的堅實后盾，繼續支持現有農產品生產，加大對農產品生產規模擴大、品種改良等方面的資金投入，為縣域經濟長期發展和繁榮提供強有力的信貸資金支持。
(4)大幅度提高郵政儲蓄返還縣域貸款比例，減少縣域資金外流。郵政儲蓄點面廣，攬儲能力強，在整個金融體系中影響很大，是造成縣域巨額資金流失最主要的機構。一方面，銀監會必須嚴格控制郵政儲蓄網點在縣域范圍內的準入政策，降低其與其他金融機構爭搶存款資源的能力;另一方面，最重要的是政府必須嚴格規定郵政儲蓄返還縣域貸款比例，強制要求郵政儲蓄提高用于支農再貸款的額度，以減少縣域資金外流，緩解縣域經濟資金供求緊張的矛盾。
(5)加快建立政府主導的、依法規范的農業保險體系。世界上大多數國家都已經建立了農業保險制度，筆者以美國為例說明。號稱“農業世界冠軍”的美國政府很早前就重視農業保險體系發展，不斷向縣域農業保險提供財政補貼和稅收支持，從而逐步形成了當前以私營或民營為主的單軌保險制度，美國聯邦保險公司轉而經營對私營或民營保險機構的再保險業務。近年來，美國的農產品出口額不斷增加，2008年農產品出口額達1010億美元，2011年達到了1130億美元。［11］而我國農業保險方面的法律法規尚未建立，農村種植業與畜牧業收入得不到穩定保障。因此，有必要加快《農業風險保障法》立法，對農業保險的性質定位、政府在農業保險中的責任、國家對農業保險的支持原則、政策扶持的投放力度等問題作出明確的法律界定，并規定對逐步農業保險的某些項目實行強制性保險試點，以促進農業保險體系的規范化發展。［12］同時，可以通過在縣域成立政策性農業保險公司，國家和省兩級政府建立農業保險基金，鼓勵商業性農業保險公司進駐縣域，使農業保障除了有財政補貼做后盾，還能得到保險公司再保險的補貼。
作者：付劉紅謝元態單位：江西農業大學經濟管理學院
