農業保險大災風險分散機制的實踐
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農業既是基礎產業，又是弱質產業，需要一種制度安排來減少農業風險對生產活動造成的不利影響，農業保險則是符合這種要求的有效解決方案。同時，農業保險作為世界貿易組織的“綠箱政策”，是世界各國普遍實行的一種農業保護和支持方式。1962年，歐共體開始推行共同農業政策，其目的在于增加農民收入、提高農業生產效率、促進農業發展。農業保險開始在歐洲各國農業保護政策中扮演越來越重要的角色。2001年，歐洲委員會《歐盟農業的風險管理工具》和2005年第74號通報，強調利用農業保險來替代市場和價格政策的必要性，目的是在不增加歐盟預算的前提下探索不違背世界貿易組織農業協議規定的各種措施。農業保險成為歐盟農業支持政策中一個非常重要的政策工具，為歐盟農業的穩定發展發揮著重要保障作用，有力地支撐了農業生產者收入的穩定增長。當前歐盟農業保險市場已成為全球最主要、最活躍農業保險市場之一。歐盟各國在農業保險方面的發展各有特色，成功的運作模式可以分為兩類：一類是政府主導型，如葡萄牙、塞浦路斯；另一類是政府引導、市場運作型，如西班牙、法國。不論是在政府主導型的國家，還是在政府引導、市場運作型的國家，農業保險取得成功主要取決于幾方面的因素：一是立法保障；二是保費補貼；三是完善的農業保險大災風險分散機制。這其中，農業保險大災風險分散機制的建立對于支持農業保險長期可持續發展的意義重大。然而，由于各國農業發展基礎、保險市場特點及其發展軌跡的不同，農業保險大災風險分散機制有著不同的發展內容和模式。因此，從發展特征、組織形式、運行模式、功能作用等方面，對歐盟主要國家農業保險大災風險分散機制的實踐和經驗進行總結，對于建立適合我國國情的農業保險大災風險分散機制非常必要。
二、歐盟主要國家農業保險大災風險分散機制的實踐和經驗
（一）西班牙農業保險大災風險分散機制介紹
西班牙是歐盟傳統的農業國，糧食產量居歐盟第三位。農業在西班牙社會和經濟方面具有重要的戰略意義。西班牙以較少的農業人口取得如此良好的農業發展成效，與該國完備而高效的農業保險大災風險分散機制密不可分。1978年，為降低農業生產經營風險，西班牙頒布《農業保險法》，鼓勵農民自愿參加保險，對不參加農業保險的農民，若遭受災害，則政府將不給予援助。同時，通過成立西班牙農業保險再保險共同體（以下簡稱“西班牙農共體”），政府為農民提供保費補貼，并為西班牙農共體提供再保險支持，形成完備的農業保險大災風險分散機制，促進了農業保險的快速發展。經過幾十年的改革與發展，西班牙政府不斷加強對西班牙農共體的大災支持力度，農業保險的保障水平不斷提高，覆蓋面不斷擴大，對穩定農業生產、促進農民增收起到了重要作用。2012年數據顯示，當年西班牙農共體保費收入6．75億歐元，提供風險保障達112億歐元。西班牙農共體是以西班牙國家保險賠償聯盟為依托，聯合西班牙國內29家經營農業保險業務的公司組成的共同體組織。西班牙農共體擁有30年以上的運行經驗，覆蓋了從風險分析、整體計劃擬定、保單設計管理到損失查驗、賠款支付的農業保險經營全流程。西班牙農共體中的直保公司主要負責銷售保單，承擔低層風險。國家保險賠償聯盟隸屬于經濟與財政部，實際上是代表西班牙政府為西班牙農共體提供政策性、法定強制性再保險保障的國家再保險公司。國家保險賠償聯盟經營不以營利為目的，盈余積累只用于增加大災保障基金。當損失超出國家保險賠償集團賠付能力時，即啟動緊急預案進行融資，并可向國家銀行申請貸款。
（二）法國農業保險大災風險分散機制介紹
作為歐盟最大的農業生產國，法國的農業產業十分發達。2011年，法國農業總產值達到694億歐元，農業總產量占到了歐盟農業總產量的20％。同時，法國的自然災害頻發，冰雹、干旱等都會對農業生產造成嚴重的影響。為抵御自然風險、降低農民損失，法國自1840年就開始探索發展農業保險制度。歷經170多年的發展完善，法國農業保險制度已成為世界上成熟的農業保險制度之一，為法國農業的發展穩定發揮了重要作用。1840年，為降低農業生產經營風險，法國Isere省的部分農民發起成立了地方相互保險組織。隨后，這種做法在全國迅速推廣開來。1900年7月，法國政府頒布農業互助保險法，確定了農村相互保險組織的法律地位。農民相互保險社是法國農業保險的最基層經營單位，直接面向農民提供各類保險服務。自20世紀40年代開始，為了進一步規劃促進農業保險的發展，法國政府開始對相互保險機構進行了合并，形成分地區的相互保險機構，向農業相互保險合作社提供再保險保障。1946年，法國政府成立了中央再保險公司（CCR）作為國有再保險公司，代政府為法國農業保險提供再保險保障。此外，考慮到農業保險的特殊風險性，法國政府于1964年設立國家農業巨災基金，主要針對一些不可保自然災害而設立，例如嚴重的洪澇、干旱等，并委托中央再保險公司負責管理，對法國農業及農業保險的穩定發展發揮了重要作用。2013年法國農險總保費約15億歐元。1980年至2014年間，農業巨災基金共支付賠款約40億歐元，其中用于干旱22．33億歐元，凍害8．95億歐元，洪水6．57億歐元。
（三）經驗借鑒
鑒于農業保險面臨風險大、影響廣、災害重的特點，為更好地應對農業大災對農業保險的沖擊，提高農業保險制度的穩定性和持續性，世界上許多國家通過多年的不斷發展完善，均建立了較為完備的農業保險大災風險分散機制。通過對西班牙和法國農業保險大災風險分散機制的研究，筆者總結了下述要點，對建立適合我國國情的農業保險大災風險分散機制有著重要的參考價值。一是建立國家層面的、風險分層分散的專項機制?？紤]到農業風險具有波動性強及巨災性的特征，農業又是國家經濟安全及社會穩定的重要基礎，在世界范圍內，無論是美國、加拿大、歐盟等發達國家與地區，還是巴西、印度等發展中國家，一般都是在國家層面建立專門的農業大災風險分散機制，以保證農業保險的穩定和持續運行，進而為國家農業及農村的發展提供持續穩定保障。二是采取分層結構的保障模式。農業大災往往導致巨大的經濟損失，任何單一主體均無法獨立承擔，所有國家均采用風險分層分擔模式。從法國和西班牙的經驗來看，包括直接保險、再保險、大災準備金和緊急預案在內的分層保障是比較成熟的方案，不同層級之間各司其職、相互銜接、相互補充，通過一套有效的運行機制實現風險從低到高的逐級分散。分層保障的模式下，直接保險主要承擔常規風險，同時銷售農業保險產品，為農戶提供承保、理賠、防災防損等服務；再保險主要承擔中高層風險，為農業保險提供穩定的再保險支持和風險管理服務，并與農業保險大災準備金實現有效對接；大災準備金則是通過逐年滾存進行長期積累，增強保險業整體應對農業巨災的能力；緊急預案主要是對極端情況下，超出保險保障限額以及大災準備金之后所做的應急準備。三是建立和完善國家農業再保險體系。農業再保險體系是農業保險大災風險分散機制中承上啟下的重要環節，是農業保險穩定運行的基礎。從各國實踐來看，農業再保險體系都是作為農業大災風險管理的重要手段，如西班牙農共體和法國的中央再保險公司。與一般的商業保險不同，農業保險具有明顯的政策屬性，為了確保農業保險的長期穩定運行，避免海外再保險市場波動帶來的不利影響，即使是保險市場高度發達的國家也沒有采用單純的商業化方式開展，而是在政府的引導下，建立適合自身情況的農業再保險體系，并提供必要的政策支持。國家農業再保險體系主要有三種方式：一是依托國家再保險公司（或專門經營農業再保險的公司）提供農業再保險保障，如美國、法國等；二是成立農業保險再保險共同體提供農業再保險保障，如西班牙、意大利等；三是直接由政府提供農業再保險保障，如日本、加拿大。農業再保險的分保形式主要采取成數分保，或者是成數分保和超賠分保相結合的形式。四是大災準備金（大災基金）制度作為重要保障。為確保農業保險制度的穩定運行，在政府主導之下建立大災準備金制度，對超出農業再保險體系之上的損失進行保障。大災準備金制度的關鍵是要實現全國統籌、逐年滾存以及集中管理和使用。大災準備金的資金來源主要包括：財政撥款、農業保險部分保費或部分利潤累積、以上兩種方式相結合。準備金管理也主要有三種方式：一是由國家再保險公司（或專門經營農業再保險的公司）進行管理；二是由實際履行國家農業再保險職能的機構進行管理；三是由政府直接進行管理。
三、關于建立我國農業保險大災風險分散機制的建議
我國是農業大國，農業保險發展關系著國家現代農業發展、糧食安全、財政支農資金和農戶權益等重大問題。因此，需要建立專項的農業保險風險分散機制，保障農業保險穩定運行。隨著農險規模的不斷擴大，農業保險大災風險問題也日益突出，成為制約我國農業保險發展的重要問題。2007年至今，連續多個中央一號文件都對建立農業保險風險分散機制提出要求。中國保監會在《關于做好2012年農業保險工作的通知》中明確提出，鼓勵以國有再保險公司為依托，探索建立各保險公司積極參與的農業再保險共同體，增大再保險供給的能力。保險行業經過多年探索與實踐，并借鑒國際經驗，探索出建立適合中國國情的大災風險分散機制初步思路。中國農共體作為其中的關鍵一環，是我國農業保險制度的一項重要創新和探索，這也標志著農業保險發展進入了新的階段。如何發揮中國農共體的職能作用、完善農業保險大災風險分散機制，成為下一階段需要解決的問題。從各國的經驗來看，農業保險和大災風險分散機制都與所在國的農業和保險業發展的歷史有關，具有各自鮮明的特點，同時也積累了較為成熟的經驗，對建立我國農業保險大災風險分散機制有很好的借鑒意義。
一是要從國家層面整體推進機制的建立和落實。按照中央文件精神以及《農業保險條例》的要求，農業保險大災風險分散機制應由政府引導、財政支持、監管規范、保險行業積極配合，利用政府和市場兩方面的資源，發揮不同保險主體的專業優勢，從國家層面整體推進農業保險大災風險分散機制的建立和落實。
二是建立分層結構的農業保險大災風險分散機制。借鑒其他國家的成熟模式，結合我國的實際情況，建立分層結構的農業保險大災風險分散機制，明確各層保障的職責分工和協作機制，實現農業大災風險由低到高的逐級分散。同時，不斷提高風險管理水平，降低經營成本，支持農業保險“提標、擴面、增品”，開展產品和服務創新，以適應農業改革和現代化建設中不斷提升的農業風險管理需求。
三是健全以農共體為基礎的農業再保險專項制度。在監管制度層面對中國農共體的性質、職能以及運行機制等予以明確，為進一步規范中國農共體長期穩健運行提供有效的制度保障。特別是對涉及財政補貼的農業保險業務，引導保險公司通過中國農共體來建立穩健的農業再保險和大災風險安排，對農業再保險保障范圍、分保形式和運營模式進行統一規范。積極發揮中國農共體在分層保障結構中承上啟下的重要作用，實現國家財政支持政策與行業保險保障的有效銜接。
四是探索建立國家層面的大災基金制度和財政緊急預案。目前，雖然各家農業保險經營主體可以計提一定比例的農業保險大災準備金，但主要還是保障自身的財務穩定，而農業風險跨區域、跨經營主體的特征非常明顯。國家層面的農險大災基金通過全國統籌、逐年滾存、多渠道籌集和集中管理使用，可以實現對全國范圍和全行業不同經營主體的保障，有利于增強保險行業整體應對農業大災的能力，提高資金使用效率。此外，從建立財政支持的農險大災風險分散機制的角度來看，對于極端情況下可能出現的巨額損失，可以借鑒一些國家的做法，制定并提供財政緊急預案。通過財政補償、擔?；蛱峁ｍ椯J款的方式，保障整個機制的穩定運行。
作者：李立松 付磊 單位：中國家共保險
