農業風險防范分析及對策

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一、問題的提出

農業是一個非常特殊的國民經濟部門。盡管它對國民收入的貢獻率隨著經濟發展水平的提高而日趨減小,但是它在保證人民生活水平,穩定國民經濟等方面所起的基礎性作用卻是不可忽視的。農業生產過程中始終面臨多種風險,有些風險對某些產業造成的負面影響較大,如非典對人工飼養果子貍產業的影響,禽流感對養禽業的影響。有些風險甚至對某一地區帶來毀滅性的打擊,如2007年冬天發生在我國南方的冰雪災害,2008年5月12日發生在四川汶川的8.0級大地震。這些現象令不少農業經營者對農業的經營投資望而卻步,阻礙了我國“農業要發展,農村要小康,農民要富裕”偉大目標的實現。所以,正確認識農業風險,積極吸收和借鑒發達國家防范農業風險的措施,建立符合我國國情的多元化風險防范機制,是我國農業健康發展的一項重要任務,不容忽視。那么當前我國農業面臨的主要風險是什么?其風險防范機制的現狀又是怎樣的呢?與國外發達國家相比我國在風險防范方面又該作何調整?研究并解決這些問題對防范農業風險和制定農村經濟發展策略,具有極為重要的意義。

二、農業面臨的多種風險

農業生產中存在多種風險,目前我國農業主要面臨五種風險。

1·自然風險。農業是農戶收入的主要來源,而農業生產是一個生物學過程,對自然條件具有很強的依賴性,來自自然界的干旱、洪澇、滑坡、泥石流、森林火災、病蟲害等都會影響農業生產活動。我國又是世界上發生自然災害最為頻繁的國家之一,這些自然災害對我國農業生產已構成嚴重影響,從1985年到2007年,平均每年受災耕地面積占到全部耕地的40.5%,成災面積占到全部耕地的22.6%。

2·技術風險。技術風險是指農業技術采用后的實際收益與預期收益發生背離的可能性。在農業科技成果的實際應用中,由于技術本身的難度與復雜性,及農民自身的人力資本投資的不足和外部環境的影響,可能發生實際收益與預期收益的偏離而使農戶蒙受經濟損失。農業生產是一個經濟再生產和自然再生產相互交織的產業部門,具有周期長的特點,而農業技術和農作物品種的應用則具有區域適應性,這些都增加了農業生產的技術風險[1]。

3·市場風險。農戶走向市場,這一趨勢不可逆轉。在市場經濟中,經營決策要受到價值規律和平均利潤率規律的制約,一旦決策失誤,不能實現商品使用價值向商品價值的“驚險跳躍”,摔碎的就不僅是商品,還包括商品背后的生產經營者。尤其是我國農業是在小規模分散經營的條件下進行的,市場信息本來就不靈,即使有市場信息,也因農業生產周期長,季節性強,生產和需求彈性太小,難以對市場需求的變化及時作出反應。這類風險嚴重時可能使農業經營者慘遭破產。

4·政策風險。即因國家農業政策的調整而帶來的風險。如利率、稅率、補貼政策、農產品收購的政策等發生變化,給農戶帶來的風險。假定在國家規定玉米必須按收購價格統一收購以后,由于玉米統一收購價格的常年低迷,某些農戶壓縮了玉米的種植面積,改種其他作物。但伴隨家禽肉類的價格持續上漲,政府又出臺了對作為飼料主要原料的玉米實行優厚的收購價格和鼓勵其銷售的獎勵政策,這樣一來則給減少玉米種植面積的農戶帶來一定的經濟損失,于是便形成了政策風險。

5·制度風險。是指農業制度在改革、變遷和實施過程中,由于制度主體和制度客體對其制度結果的不可預見性,導致制度績效與預期收益發生背離的可能性,進而導致損失的風險。特別在中國加入世界貿易組織的過程中,如果不能適時地在農業制度主體和客體方面進行及時的調整,就有可能產生制度上更大的風險。

三、農業風險防范機制的現狀及與國外經驗的比較

20世紀80年代初實行土地家庭承包經營制度以后,我國農戶成為自主經營農業的經濟單位,從而成為農業風險獨擔的主體。同發達國家相比,我國在農業風險的防范與管理方面存在著嚴重不足,具體可從以下幾個方面來看:

1·農民利益集團的缺失

利益集團在西方發達國家的政治、經濟、社會生活中發揮著重要作用。在西方政治學中,利益集團又稱壓力集團,通常被定義為“那些就有共同的目標并試圖對公共政策施加影響的個人或有組織的實體”[2]。在美國,農場主利益集團的力量強大,他往往可以左右國會和白宮的決策,切實保護農業經營者的利益。在日本,農民具有較強的利益表達能力,在政治市場上一直處于優勢地位。依托自己的得力團體———“農業協會”,雖然日本農業人口不足全國總人口的5%,卻控制著全國25%的選票,從而迫使政府決策時必須顧及農民的切身利益和要求,大大減小了農業風險帶來的損失。在這些國家,農民利益集團的存在有力地維護了農民的利益,農業風險防范能力根本就不是問題。但在我國,農民顯然沒有自己的利益集團,這一缺失,使得我國農業風險防范能力極為脆弱[3]。

2·防范農業風險研究機構的缺失

在西方發達國家,為防范農業生產經營過程中出現的多種風險,確保農業安全。一般均設有專門從事農業風險防范的科學研究機構。例如,早在1850年開始,美國政府就在每一個州都用聯邦政府無償贈送的3萬英畝土地建一所農業大學,確保其州內每一個縣都有一個農業風險防范研究機構,作為農業大學的教學研究和服務延伸,便于推廣先進的農業科學技術,及時化解各種農業風險。法國也同樣,于1975年開始為防范種種農業風險,在大學和有關部門成立農業風險研究機構,政府投入巨資資助研究[4]。但我國目前還沒有專門從事防范農業風險研究的科研機構。針對我國是世界上農業風險高發的農業大國,這不能不說是一種遺憾。

3·農業保險在風險防范機制中作用甚微

農業保險已經成為發達國家防范農業風險的成熟措施。它在分散風險、減少風險損失、保障農民利益、穩定農村經濟和恢復災后農業再生產方面起著十分重大的作用,是一條重要的保障措施。如美國、加拿大政府都以法律的形式規定必須從人壽保險財產保險的高額利潤中劃出一塊用于開展農業保險,從而使風險較大的農業保險行業在國內得到普遍實行;日本對農業保險按險種不同提供不同的保費補貼,本國政府義務承擔農民共濟聯合會的全部費用和農業共濟組合的部分費用。為農業保險的發展提供很多優惠政策;法國也對農業保險提供高額補貼,農戶只需交20%~50%的農戶保險費[5]。而我國在此方面雖起步較早,但發展緩慢,作用甚微。我國于上世紀80年代有中國人民保險公司開始在全國一些地區推出了農業保險,當時對保障農業風險起到一定的作用。然而由于農業生產條件差異較大,農業內部各業之間以及不同地域之間農業風險各異,農業保險又存在難以控制的道德風險,賠付率高,虧損幾率大的難題。有調查表明近28年來,農業保險累計保費收入僅83億元,其中賠款支出就有74.4億元,賠付率高達89.63%。一般而言,如果賠付率超過70%,保險公司就會出現經營虧損。保險公司有追求利潤的商業動機,面對風險高、理賠繁瑣的農業保險,幾乎不再辦理。致使農業保險的市場份額在本來就很低的基礎上持續下降,從20%降到2001年的1%,2002年的0.61%,2003年降到不足0.5%。這不但遠遠低于西方發達國家水平,也低于一些發展中國家[6]。

4·農業信息服務體系尚未形成

當前我國農業信息服務體系存在的突出問題是:一,農業信息過于分散,互聯互通程度低,服務網絡的覆蓋面不寬;二,信息標準不規范,信息資源整合開發程度差距大,共享程度低;三,廣播、電視、電信、報刊等常規媒體傳播農業信息的作用尚未得到充分發揮。此外,我國農業信息渠道單一,信息傳播到基層特別是在鄉級以下的廣大農村容易中斷,并不能真正為廣大農民防范農業風險服務。而早在1980年,美國就使農業信息服務體系發展為一種新型的農業產業,現在提供網絡化農業信息服務的竟有800多家服務站,農場主可以充分利用這些資源,再結合高新技術信息工具如全球定位系統、空中衛星攝影以及其他信息傳遞工具來收集大量農業數據。包括氣象預報、環保法規、病蟲害預報等信息,從而提早做好減災防險準備。

5·農村人力資本投資不足,農技推廣體系難見成效

隨著市場競爭的加劇,農業對科技的需求有增無減。然而由于我國長期的農村人力資本投資不足,使廣大農民的基本素質和農業科技知識無法達到推廣農業新技術的水準要求。更多的農技推廣活動仍以行政命令形式進行,帶有一定程度的強制性,根本沒有從實際考慮農民的農技接受水平。所以一旦技術盲目推廣,便已種下風險的種子,甚至還會擴大。技術風險便由此產生。在此方面做得較好的是英國政府,每年都拿出專款對農民培訓和更新農業科學技術,最新農業科技成果都是免費發給農民,并派出專業農業科技人員深入農村為農民講解。切實提高農村人力資本的投資水平,為農技推廣鋪平道路。

6·期貨市場未能真正發揮作用

期貨市場具有發現真實價格和風險轉移能力。發展規范化的期貨市場,是加拿大、美國等農業發達國家采取農業風險防范的有效措施[7]。世界銀行一直都極力提倡發展中國家利用期貨市場來防范農業市場風險。但現在我國期貨市場很不規則,農產品期貨市場主體發育不充分,市場規模又小,風險監管力度不夠,參與主體缺位,套期交易與投機交易不平衡,難以起到轉移農業風險的應有功能。

四、結論與政策性建議

從以上分析可以看出,當前我國農業風險防范能力十分脆弱,其體系很不完善,種種事實說明我國農業風險防范機制嚴重缺失,這已是不容爭論的事實。而伴隨我國經濟體制與經濟結構的雙重轉型和WTO規則的束縛,必然使農業風險問題放大。因此,通過研究和分析國內外經驗教訓,僅僅依靠現有的防范機制是遠遠不夠的,多元化的農業風險應對機制在我國亟待建立。筆者建議:

1·建立多元化農業風險防范機制需政府的政策支撐

長期以來,我國政府應對農業風險的主要政策是采用災害后補償,而此政策已不能適應WTO新規則。政府應當重視對農業風險防范機制的建設,其正確選擇只有利用WTO規則中“黃箱政策”和“綠箱政策”,結合中央解決“三農”問題及構建和諧社會的背景,參考十七大提出的加快推進以改善民生為重點的社會建設的相關內容,借鑒國外政府相關理論及經驗,按照可持續性發展的理念,提出積極的政策措施支撐風險防范。[8]

(1)加強農民利益集團組織建設。在激烈的市場競爭中,我國農民是最易受傷的一族,盡管人數最多,但卻沒有形成能維護自身利益的集團,所以農民的利益根本無法像美、日等國家那樣得到應有較為理想的維護。這也與中央政府提倡的“人民利益高于一切”的宗旨相違背。因此應從政府重視的角度,給出具體的農民利益保護政策,才能降低農業風險帶來的損失。

(2)投入巨資興建農業風險防范科研機構。此領域是一種公益性很強、投資巨大的部門,只有政府部門積極的參與,才能保證資金鏈的延續,才能充分調動全國農業大學在此領域的教學研究,才能把水利工程、農田基礎設施、農業生態保護以及防治病蟲害等納入農業風險防范科研機構,才能做好農業風險防范建設。

(3)建立農業風險專項基金制度。農業穩定的收益并不只是農民,也包括農業生產者、農產品經營者、農產品消費者和全體政府部門在內的整個社會。農業受災的損失也不能只局限于農民,也會波及到整個社會。因此,根據享受利益與負擔支出相一致的原則,由政府牽頭,成立農業風險專項基金委員會,負責基金的使用和管理。風險基金可根據國家、社會和農民按照一定比例共同出資組建。主要用于農民購買農業保險的補貼,平抑農產品價格的過度波動和解決農民的災后補償。這一制度在西方農業發達國家已經運行多年,效果很好,值得借鑒和學習。

2·響應WTO“綠箱政策”充分發揮農業保險作用

對于農業風險,通過農業保險來進行會聚并集中承保是防范農業風險中十分重要的政策之一。國外多年來開展農業保險的先進經驗已經證明這一點,且它又是世界貿易組織允許并支持農業發展的“綠箱政策”之一,具有促進農業產業化,穩定農業收入,提高農業貸款的預期收益和經濟業績。我國在發展農業保險方面,既要積極借鑒國外開發農業保險的成功經驗,更要結合我國國情,發展適合我國農業和農村的保險。

(1)建立健全的農業保險法律法規。目前我國的《保險法》對農業保險未作具體規定,法律在農業保險方面幾乎空白。為此,國家應加快農業保險的立法,盡早出臺《農業保險法》,對農業保險的地位、經營原則、實施方式、各級政府的職能角色等作出明確規定。使農業保險參與主體的行為有法可依,為農業風險保險提供法律保障。

(2)成立專業農業保險公司。在國外,日本、美國、菲律賓等早已成立專門的農業保險公司,在本國農業風險的轉移和補償上已形成成熟機制,值得一提的是,我國現有眾多的保險公司爭奪市場,但無一家在從事專門的農業保險。我國已加入世貿組織,這一問題的研究和解決尤顯迫切。

3·加強農業信息化建設和運用

只有加快農業信息化建設,提高農業信息化水平,構筑對稱的信息交流平臺,才能保證農業經營者獲取防范農業風險信息渠道的暢通;才能增強對自然災害、市場變化等信息的預測、預報能力,提高農民決策水平,減少風險損失。為此根據我國現在的國情,應盡快制定出全國各地各行各業農業信息體系總體網絡實施計劃,以縣鄉供求信息網為基礎,步形成覆蓋全國乃至國際農業市場的信息網絡。及時準確的農業市場預測、預警信息,盡可能的把風險化解在萌芽狀態。

4·推廣高科技農業,加大農村人力資本投資,化解農業技術風險

高科技農業在化解農業風險上的作用是顯而易見的,不僅是解決農業耕地資源稀缺的根本出路,也是解決農業可持續發展的有效途徑。在我國要發揮高科技農業化解農業風險的作用,就必須改革現行農業技術推廣體系,終止以往多為政府行政命令的推廣辦法。在進行農業技術推廣中,應以農戶為中心,農戶是技術的最終需求者。考慮到我國農民的實際素質和農業科技知識水平,充分吸收英國、日本等農業發達國家在農業科技推廣中的成熟經驗。只有加大農村人力資本投資,組織農民進行農業科技知識培訓,提高農民綜合素質,才能使農民認識到新科技農業的潛在利潤。農民才會變被動為主動的去接受高科技農業,成為推廣應用的主體。

5·發揮期貨市場的作用

要發揮期貨市場轉移農業風險的作用,建立健全的農業期貨市場法規是必不可少的條件。只有建立了期貨市場法規,才能規范市場交易行為,依法打擊違規行為。幫助農民通過農民利益集團參與到期貨市場中來,引導他們通過組織了解市場信息和市場變化,使其正確認識它的作用,做到理性地參與交易活動。促進我國農產品期貨市場健康穩定有序地發展,真正成為分散和轉嫁農業風險的有效機制。