我國土地制度改革思路
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一、土地制度的重要性
在現代化過程中,農業勞動力轉移是一個必然趨勢,改革開放以來我國農業勞動力轉移有加速的跡象。我國農業勞動力的比重從1952年的83•5%②下降到1978年的70•5%,至1998年這一指標下降為47•5%。農業勞動力轉移是經濟發展的重要標志,也是我國經濟政策的重要目標。根據剛剛制定的經濟發展第十個五年計劃,從2001年到2005年的5年中,中國將有4000萬農業勞動力轉移到現代部門。這個數字超過以往任何時期。同時,從這個五年計劃開始,中國將實施城鎮化戰略,提高城鎮化水平,轉移農村人口,并逐步建立市場經濟體制下的城鄉關系(朱基,2001)③。而要達到這些目標,農村和城鎮相配套的制度改革是不可避免的。農業勞動力轉移意味著農村人口大規模地轉變為城市人口。從現實情形考慮,單單農村或單單城市的制度改革都不足以適應這一大規模的人口轉變。農村和城市必須同時做出相應并且相互配套的制度改革。為了建立一個適應農業勞動力和農業人口轉移,適應城市化的制度體系,我們不但需要改革現行的城市戶口制度、企業制度和勞動制度④,而且需要對現行的農村制度進行相應改革。在農村經濟和社會制度內,土地制度起著基本作用。在20世紀70年代末、80年代初的中國農業改革中,土地制度最先發生變化,從集體使用改變為家庭使用,其他制度很快出現了相應變化。由于土地制度的重要性,本文將僅僅討論農業土地制度為適應農業勞動力轉移所需要的改革。
二、現行農業人口轉移與土地制度的關系
根據我國現實情況,農業勞動力轉移可分為三種途徑,即正式途徑、非正式途徑和非法途徑。所謂的農業勞動力轉移的正式途徑是指公開的、正式的,符合國家和政府有關政策和條件并通過嚴格審批手續的途徑。該途徑的主要形式是參軍、進入高等院校、土地征用、特殊行業招聘以及隨親屬遷移等。這種途徑的主要特點是:(1)轉移速度慢,我國每年不足百萬人⑤;(2)不適用于大量普通農民;(3)依賴行政,不符合市場經濟規則。所謂非正式途徑是指沒有得到政府正式承認的,即上述正式途徑以外,但又不違反國家現行法律法規的途徑,包括農民就地轉移,如進入鄉鎮企業或其他非農就業以及進入城市打工。通過這種途徑實現的農業勞動力轉移,雖然事實上已由農業勞動力變為非農業勞動力但名義上仍然是農民。由于沒有得到國家正式承認,他們通常不能享有與正式途徑轉移所擁有同樣的社會和經濟地位,通常在就業、醫療、市政設施利用、子女入學等多方面受到不公正待遇。這種途徑的特點:(1)速度快,每年達2~4千萬人,中國僅在1998年就轉移了約3700萬農業勞動力,其中鄉鎮企業新增就業3104萬人⑥,進入城市就業約579萬人⑦;二是適用于普通農民;三是符合市場經濟的規則,參加這種途徑進行轉移的勞動者根據利益導向和競爭原則。由于正式途徑狹隘,非正式途徑無法改變農民身份,因此,社會上廣泛存在著利用非法途徑轉移農業勞動力的動機,例如私下買賣農轉非指標等。
比較上述三種途徑后,可以說,適合中國大規模地轉移農業勞動力的方式是拓寬正式途徑,即承認目前的非正式途徑為正式途徑,這樣才可能徹底地杜絕非法途徑,實現農業勞動力的有序轉移。要實現這一點,現行農村的土地關系必須做出相應調整。中國農村自從實行了土地集體所有制以后,人口轉移和土地制度的關系在實踐中表現為:1•通過正式途徑轉移的情形:(1)農業人口轉變為非農業人口,轉出人口自動失去了對農業土地的所有權,并且得不到任何補償。(2)他們同時自動地、無代價地獲得了享受政府為非農業人口建立的勞動制度和社會保障制度資格。2•通過非正式途徑的情形:(1)農業人口轉移到城市,但還沒有正式轉變為非農業人口。這種雖然轉移但尚未轉出的人口仍然保有對農業土地的所有權,一般情況下也仍然保有其使用權。(2)他們不能利用政府為非農業人口建立的勞動制度和社會保障制度。比較一下兩種轉移途徑的區別,從農民的角度觀察,可以發現正式途徑轉移的人口雖然放棄了農村的土地,但在城市獲得了利用相應的勞動制度和社會保障制度的資格。不過,由政府負責的勞動制度經過改革,已經有了實質性變化。政府實際上不再保障城市勞動力就業。因此,這方面意義已經不大。意義很大的是社會保障制度。作為城市人,他在生活沒有任何其他著落的情況下,可以從政府獲得補貼,這一保障今后仍然會維持,甚至會強化。中國現行農村的土地制度,正好也保障了每個農民的生活著落。這種狀況,隨著農村土地使用權的變革,尤其是包產到戶的推行更為明顯。然而,當農民轉出為非農民,由于他從土地上獲得的保障收入在大多數情況下沒有國家提供的保障高,況且前者風險亦大,所以他們愿意放棄其土地所有權而獲得政府提供的社會保障。但事實上,現行的制度下,那些通過非正式途徑事實上已經實現轉移的農民,因不能得到政府的正式承認而仍然保持其在農村土地的所有權并依賴土地作為其最基本的生活保障。
近10年來,中國大多數從事非農產業的農民是屬于非正式途徑轉移的。這種情況對于農村經濟的發展,尤其是土地規模經營極為不利,因此有必要改革這種情況。一種是最直接的方式就是正式承認他們非農勞動力的身份。正式承認他們非農業勞動力的主要困難是如何將他們納入社會保障體系。因此,我們考察農業土地制度和社會保障體系的關系。對此,我們先分析以下兩個案例:案例一:在上海郊區,一些農民集體組織把土地租給城市企業、倉庫等,取得租金。這些農民則在自己的企業或鄉鎮企業上班。他們也種田(利用業余時間等),他們的收入主要來源于非農業。由于(1)他們經濟上完全有能力支付社會保障費用;(2)如果他們不支付社會保障費用,他們在市場上的競爭地位就明顯優越于近在咫尺的城市人,這就違反了市場的平等原則。如果把他們算為城市人,納入城市的社會保障體系,他們實際上便有了雙重保障:土地的和政府的。由于他們有企業,納入正式社會保障系統既是必要的,也是可能的,而且也符合未來發展方向。由此可見,他們的土地保障就是一種需要改革的保障了。案例二:在現行的農村土地制度下,如果一個只有30戶120個人口的集體經濟組織中,一戶通過正式途徑轉移為城市人,該戶的土地將無償地成為目前只有29戶的集體所有。我們思考這一邏輯:如果現在的非正式途徑被承認為正式途徑,如果農民大規模地轉移為城市人,如果在20年或者30年以后,集體經濟組織僅僅剩下3戶農業人口了,這3戶人將是原先30戶集體所有的土地的所有者。那時候,這3戶人組成的組織能夠算是集體組織嗎?假如又有一戶甚至兩戶轉變成非農業人口,那么,剩下的兩戶或者一戶還能夠稱為集體嗎?那時的所有制能夠稱為集體所有制嗎?這兩個例子表明,在農民大規模轉移的背景下,現行的農村土地集體所有制必須重新思考。這兩個例子同時也表明,現行用于正式轉移途徑的無償放棄農村土地所有權以交換城市戶口和社會保障制度的做法必須重新考察。所以,在農業勞動力轉移過程中,農村制度和城市制度一樣都需要改革。
三、改變農村土地所有制的一些設想
根據以上討論,農村土地制度發展有以下幾種可能性:
1•合并農村集體單位,逐步擴大集體所有制單位的規模
從長期來看,隨著農業勞動力的不斷轉移,農業人口將會不斷減少,原有規模的集體單位將會逐步萎縮甚至消失,正如案例二所描述的那樣。為了維護土地的集體所有制,當農業人口轉移到一定階段,就要求重新進行集體化,即合并原有的集體單位,擴大集體所有制單位的規模。目前在一些地區開展的“撤組并村”就有這樣的含義,盡管其目的是為了減少農民維持村、組干部的經濟負擔,適應農村費改稅的改革。由于農村土地的所有者集體不是組就是村,撤組并村實際上是在擴大集體所有制的規模。比如說兩個各有30戶農民的組合并成一個大組。這種做法雖然能維護土地的集體所有制,在一定程度上適應農業勞動力轉移,但存在著許多難以克服的局限。首先,集體規模的擴大是有限的,很難想象能夠擴大到一個鄉、一個縣是一個集體,那就成為這個鄉、這個縣的全民所有制了;其次,任何一個所有制單位都擁有自身的生產資料,通過任何方式迫使兩個所有制單位合并,都將是對其所有權的侵犯。但如果讓農民自愿合并,則由于各集體的人均占地比例不一致,這種合并將難以出現;其三,經過一定階段就重新進行一次集體化,不論對社會,還是對農民個體都帶來巨大的交易成本。
2•土地的私有制
由于在農業勞動力轉移的過程中,一個集體的土地最后將實際上演變成一、兩戶農民個人的土地,所以,如果不對現行農村土地制度加以改革,從長期來看,中國農村可能會走向實際上的土地私有制。仔細考察這種過程,不難發現這種演進方式可能帶來明顯的局限性。其一,轉移出去的農民將不愿意放棄土地權利。他們在主要從事非農產業的同時將盡可能保持自己的土地,并不會對土地進行必要投資,這對提高中國農業產量不利。其二,由于上述原因,將造成耕地規模不經濟,有可能出現日本那種小規模經營,農業生產率不高現象。其三,盡管上述情形在短期內不會出現,但從長期考慮,土地將出現集中趨勢,并出現大地主階層,到未來一定時候,中國可能還會出現大土地制度變革。
3•土地的國有制
解決農村制度問題的最根本、最徹底方式是土地國有制。這可以通過人大決議、修改憲法等方式,直接宣布農業土地實行國有制。從中國的現實情況和長期發展來看,農村土地實行國有制具有必要性和可行性。首先,實行農村土地國有制后,一個或一戶農民離開農村、進入社會保障時,他或他們所使用的土地就交給國家。然后由國家轉包給其他農民。這樣產權關系清晰,操作簡單,同時國家還可以根據各個不同時期的經濟狀況進行靈活調節。其次,當明確國家為土地所有者后,對所有耕種和使用土地的個人或單位收取租金,通過租金來調節土地的供求關系,符合市場經濟的操作規范,同時,租金將成為十分有效的調節工具。再次,根據目前的中國現實,實行土地國有制,農民已具備應有的心理基礎。據一項調查表明,一半以上的農戶認為土地是國家所有的,只有13%的農戶認為土地是集體所有⑧。這說明國家宣布實行土地的國有制,不會有很大的阻力。事實上,中國多年來實行的農村土地集體所有制,其管理和操作方式均類似于國有制和全民所有制。同時,前面的分析表明,現行的農村土地集體所有制,從長期來看,隨著農業勞動力的不斷轉移,若不進行相應的集體化,最終有可能走向土地的私有制。由此可見,現行的土地集體所有制,從長期來看是一種不穩定的所有制。與其說,經過一段時期就進行一次集體化,不如一次性地、徹底地實行國有化。這樣可避免一次次集體化所帶來的社會成本,更有利于我國的長期經濟發展和穩定。
四、對現行農村土地集體所有制的進一步考察
為適應農業勞動力轉移和城鎮化的需要,許多現行的農村制度必須加以改革。然而改革首要條件是對現行的農村制度有全面和徹底的認識。在農村制度體系內,起決定性作用的是土地制度。按照法律規定,中國農村現行土地制度為集體所有制,即農村土地屬于由組成為村或生產組的農民集體所有。從實踐上看,中國農村土地制度的主要性質可以大體描述如下:
1•土地在地理學上被分割為一個一個的社區單位,由生活在其上的農民所有。我們從21世紀的起點上開始考察,土地的社區分割是歷史決定的,并且相對固定。社區農民基于人口學理由(婚嫁等)可以在不同社區間流動,但土地所有權不能在社區間流動。因此,中國農村的土地所有制更象某種社區所有制。
2•一個社區內的農民組成行政性的社區組織,對土地行使公共所有權。這就是法律上認定的擁有土地所有權的農村的村或組。
3•由于歷史原因(現行的行政組織是由先前的行政和經濟合一的演化而來,演化過程中并沒有分開這兩種關系),現行的行政組織還大量承擔著純粹經濟性事務,所以現行行政組織又同時保持著農村經濟組織的職能。因此,雖然法律上和政府基本政策上已經不再有政社合一的說法,但農村基層組織仍然保持著政社合一的基本性質,并且往往首先被視為一種經濟組織。
4•中國農村土地的社區所有制表現在農民首先是作為社區成員,才成為經濟組織成員,而不是作為勞動力或其他生產要素的所有者,通過提供這些要素而成為集體組織成員的。同時,由于所有農民人口包括老人和孩子都是社區成員,所以他們都擁有對社區土地的一份所有權。至于他們是不是或者在何種意義上是不是集體組織的成員,法律上和理論上似乎都還沒有澄清。
5•農民不但因為自己由生俱來的社區成員資格而可以成為與該社區在社會地理上同一集體組織的成員,而且必須成為集體組織成員。這種“必須”在時期來自于中國的人口管理制度和社會保障制度。國家用這種形式保障了農民從某個生產組織內獲得基本生活資料的可能性。在制度解體后的農村中,這種“必須”則根源于集體經濟性組織和社區行政性組織的同一性。
6•根據前面的邏輯,一個農民脫離社區便意味著他喪失了土地所有權。由于土地權利在社區間的不可轉移性,他既無權帶走他在這個社區的土地所有權,也無權要求該社區給予其他經濟補償。這是社區所有制和集體所有制的一個重大區別。在后一種制度下,至少補償在理論上是成立的。
7•作為行政和經濟組織同一的村或生產組把土地分配給個別農民耕種。分配方式與市場機制不同。農民雖然要為使用土地向“集體組織”繳納一定費用,但這些費用不能視為地租。從這個意義上說,農民無償地獲得了土地的使用權。中國農村土地集體所有制的這樣一些性質,顯示出個別農民和直接掌握土地所有權的組織之間的關系,類似于個別公民和國家的關系。國家是由生活在一定地理范圍內的一個個公民組成。國家擁有的全部生產資料屬于這些公民集體,而不屬于任何一個個別公民。個別公民沒有權利因為自己離開這個國家或被這個國家剝奪了公民權而要求獲得國家擁有的生產資料中屬于自己的那一份,也沒有權利要求獲得其他形式的補償。
所以,國家擁有的生產資料是屬于所有公民“公有的”,而不是他們“共有的”。國家作為一個對內對外的財產所有者,其財產不是每個公民一份一份財產的集中,而是所有公民以平等的權利共同擁有的財產的統一。因此國家的財產對非本國公民不具有可分性,其中很大一部分如土地和自然資源對本國公民亦不具有可分性。公民不能因為自己在國內即將死亡或自己前往外國而要求使用或把自己也有一份的國家財產轉入到個人名下。比較一下農民的情形,顯然,“在中國農村,所謂的集體,不是個體的總和,而是另一個更高層次上的總體。土地屬于集體所有,而不是全部個別成員所有的總和。簡單地說,土地是屬于集體“公有的”,而不是集體成員“共有的””(胡景北,1998)⑨。在實踐中,農民不管是因為死亡,還是因為獲得非農業人口的身份而離開了社區都沒有權利要求帶走或轉讓自己的所擁有的那一部分土地的所有權。當然,獲得非農業人口身份但沒有離開社區的人也必須放棄自己的土地權利。這里的原因在于前面指出的:一個人在獲得非農業戶口的同時也被納入國家對非農業人口的特殊社會保障系統,從而不再需要并且也不再能夠享受以土地權利為基礎的農業人口社會保障系統。
以上分析表明,現行的農村土地制度實行的是一種規模較小社區所有制,其性質是公有制,并非以生產資料為基礎的共有制或合作制。現行的土地集體所有實質上是小范圍的土地公有制。然而作為公有制,它必然帶有公有制與生俱來的產權問題。因而也同樣面臨著與產權相聯系的制度改革問題。而這種改革正如前面的分析所言,土地的國有制將是一個可行和現實的方案。以上的分析同時還表明,農業勞動力轉移以后,不論是按照現行農村的土地制度,還是根據與農業勞動力轉移相應的農村制度改革的需要,已經離開農業的農民都不應該再以土地作為其生活的最后保障資料。因而,我們提出當農民離開農業而進入非勞動力行列后,即使他們是通過非正式途徑進行轉移的,政府必須將其納入與其他非農業勞動力同等的社會保障體系。只有這樣才能真正解除農業勞動力轉移過程中的后顧之憂,有利于農業勞動力大規模地轉移。同時,消除目前大量已經轉移的農民仍不能放棄土地并使土地不能有效利用的現象,促進農業的進一步發展。
