林間有害生物治理服務體系建構

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本文作者：李青松才玉石孫玉劍作者單位：國家林業局森林病蟲害防治總站

1林業有害生物防治服務體系建設現狀

黨中央、國務院及國家林業局十分重視林業有害生物防治工作，多次召開專題會議安排部署，相關部門也主動適應形勢變化，積極探索推進林業有害生物防治服務體系建設，經過多年實踐探索，目前全國林業有害生物防治社會化服務體系已初步建立，并發揮了積極作用。

1.1防治管理服務體系不斷健全，防治隊伍不斷壯大

據最新調查顯示，全國省、市、縣三級建站2861個，總建站率為89%，縣級建站率87.8%;達到建站標準的1974個，占69%;從業人員達到2萬余人;建有1000個國家級測報點、24861個省級及省級以下測報(監測)點、858個檢疫檢查站、502個國家級無檢疫對象苗圃，初步構建了監測預警、檢疫御災和防治減災三大體系。

1.2法律法規體系初步建立，為依法防治奠定了基礎

《森林法》對林業有害生物防治作出了明確規定;國務院頒布了《森林病蟲害防治條例》、《植物檢疫條例》;國務院辦公廳下發了《關于進一步加強松材線蟲病預防和除治工作的通知》和《關于進一步加強美國白蛾防治工作的通知》;國家林業局制定了《突發林業有害生物事件處置辦法》、《重大外來林業有害生物災害應急預案》等部門規章，了國家(行業)標準。各省(區、市)相應出臺了地方法規、政府規章，制訂了具體實施辦法、技術規程。

1.3基礎設施建設力度加大，防治能力全面提升

近年來，林業有害生物防治投入逐步增加。2000－2010年，國家共投入林業有害生物防治資金34.24億元，帶動了地方各級政府投入的逐年增加，極大地改善了防治基礎設施，有力地提高了防治能力。

1.4管理制度逐步完善，工作機制不斷創新

全面推行各級政府和林業主管部門的“雙線”林業有害生物防治目標責任制，將重大林業有害生物防治責任落實到各級政府肩上。建立了以林業有害生物成災率、無公害防治率、災害測報準確率和種苗產地檢疫率等“四率”指標為主要內容的目標管理考核體系，對主要林業有害生物實行危險等級管理和綜合治理。建立和完善了社會化防治、聯檢聯防聯治機制和有害生物普查、監測預警、風險評估、疫區公告等制度。健全了應急處置機制，明確了相關部門、相關行業的責任，初步形成了法律、行政、經濟、技術手段相結合的防治工作新格局。

1.5社會化防治服務組織形式多樣，并發揮積極作用

多數地方政府和林業主管部門都能適應當前形勢，積極扶持和引導建立多種形式的林業有害生物防治社會化服務組織，在生產實踐中發揮了積極作用。

1.5.1以政府和林業部門為主導的專業化防治組織

江西省奉新縣組建了55人的防蟲防火大隊，實行準軍事化管理，人員多數是年富力強的轉業軍人，工作經費全部由財政承擔，每年按照政府指令，有計劃地開展防火、防蟲和防汛作業。湖南省洞口縣由于財政困難，森林消防隊實行差額撥款，為適應工作需要和生存發展，注冊成立了洞口縣林業有害生物防治公司，采取公司化運作的方式承擔林業部門下達的防治任務，并主動承攬縣內外的防治服務業務，維護了隊伍的相對穩定。江西省宜春市袁州區組建20多人防治專業隊，承擔了本地生態林、園林及林農所屬林地的防治任務。

1.5.2政府引導、群眾自發組建的“三防協會”

江西省宜春市順應林改需要，采取市縣鄉三級補貼形式，引導林農以村為單位組建“群眾自愿自主自治、經費自籌自管自用”的“三防協會”，采取聯村、聯組、聯戶的形式防火、防盜、防病蟲害。

1.5.3科研和生產單位組建的防治服務公司

湖南省林科院成立了湖南省興林有害生物防治服務公司，承攬全省范圍內的天敵繁育、病蟲害防治、技術咨詢、林用藥劑藥械代購代銷和售后服務等業務，發展空間不斷拓寬。

1.5.4林業大戶組建的專業合作組織

江西省上高縣由林業大戶牽頭，2007年組建了上高縣林業經濟合作社，目前已吸納社員417戶，擁有森林面積14萬hm2，占全縣森林面積的21.6%，成為當地集特種苗木繁育、造林開發、“三防服務”于一體的經濟聯合體。

1.5.5群眾自發成立的防治專業隊

遼寧省遼中縣劉氏兄弟改裝8臺噴藥車組建了20人的防治隊伍，承包周邊鄉鎮和林農的美國白蛾防治任務，年均防治面積3300hm2左右。

1.6社會化防治服務網絡平臺逐步構建，服務觸角不斷延伸

1.6.1創辦了網絡森林醫院

為適應當前形勢，國家林業局森防總站從2008年著手籌建“國家網絡森林醫院”，2009年3月開通后，半數以上省份已建設了省級網院，網絡訪問量超過35萬人次，近80%用戶提出的問題得到解決，初步構建我國林業有害生物防治查詢、咨詢診斷系統，為公眾提供一個綜合服務與知識傳播平臺。

1.6.2組織開展村級森防員培訓

為解決基層森防隊伍薄弱問題，2008年開始在全國組織開展村級森防員培訓，全國27個省(區、市)共舉辦4041期培訓班，培訓人員392451人。1.6.3開展試點，服務基層在遼寧、江西、重慶和新疆等地開展社會化防治服務試點工作，推進資質管理和承包制、監理制等機制創新。

1.6.4編寫服務基層科技圖書

近年來，森防總站在完成《中國林業生物災害防治戰略研究》的基礎上，組織力量先后編著了《雨雪冰凍災害引發的林業有害生物防治40問》、《特大干旱地區林業有害生物防治手冊》、《楊樹爛皮病發生與防治》、《油茶病蟲害防治指南》、《林用藥劑藥械使用手冊》、《林業有害生物防治手冊》、《中國林業有害生物概況》、《林業有害生物防治歷》、《林業有害生物防治標準化》等兼具知識性和實用性的專業技術資料，免費下發基層，提供技術指導和服務。

2林業有害生物防治服務體系建設存在的問題

2.1服務機構“頭重腳輕”，服務組織管理體系亟需加強和完善

林業有害生物防治的“主戰場”在基層林場和農村，但基層防治管理和服務機構還很薄弱。

2.1.1管理機構尚未健全

全國還有353個縣級行政區沒有設立防治機構，已建機構中仍有11.7%為差額撥款和自籌自支單位，自身生存困難，更談不上組織開展社會化服務。

2.1.2人員編制少

全國還有近3%的機構無編制，有的縣級森防站只有1～2人，“有機構少編制”、“有人占編無人干活”等問題十分突出，無法承擔縣域范圍內繁重的林業有害生物監測、檢疫和防治工作任務，容易造成測報數據不準確、產地檢疫漏檢和不檢、應急防治無對策等現象。

2.1.3機構改革進程不均衡、人心不穩

目前，全國已批參公管理機構為17.4%，其中60%為省級機構;由站改局機構僅為2%;按照1999年確定的建站標準近40%的機構未達標。

2.1.4專業技術隊伍老化現象嚴重

有的縣級森防機構沒有本專業人才，高級專業技術人才留不住，加之林業高校取消了森保專業，導致森防專業技術人才匱乏。

2.1.5服務能力弱

由于很多森防管理機構甚至市級管理機構經費不足，無專項工作經費、無交通工具、無專業設備，導致服務基層的手段、措施滯后，服務廣大林農“有心無力”或“力不從心”。

2.2服務政策“重官辦輕民辦”，缺乏公平合理的發展環境

由于受計劃經濟影響，各級政府和林業主管部門目前關注更多還是自身設立的防治服務組織，對社會化的防治服務組織大多還只是一般性引導，或有少量補貼。加之受地方財政狀況和體制影響，政府資金重點投向了“官辦服務組織”，對民辦服務組織的支持有所欠缺。而且，目前依據的《植物檢疫條例》和《森林病蟲害防治條例》很多條款及“誰經營、誰防治”的責任制度已經不能適應當前需要;檢疫執法和限期除治制度難落實，與公路、鐵路、通訊、電力等部門的協調還不夠順暢，“政府主導、林業牽頭、多部門配合、全社會齊抓共管”的局面尚未形成。

2.3服務內容“重除治輕預防”，防治服務市場發育還不完善

現在的防治服務組織多數都是以應急救災和限期除治為主，森林健康理念普遍缺乏，容易造成不按照規定的技術方案開展服務，過量使用化學農藥、甚至是禁止使用的劇毒農藥等現象時有發生。同時，由于專業化防治后災情明顯減輕，導致防治服務組織“業務量”減少，生存困難，更談不上長遠發展。在一些對林業依存度不高的地區，公眾和社會組織對林業生物災害關注度也不高，服務和被服務雙方需求不一致、利益不一致，導致有需求無市場、有市場無資金，供需雙方良性互動的市場環境尚未形成。

2.4服務機制“重指令輕市場”，與林業生產需要結合不緊

政府或林業部門組建的防治服務組織，主要是執行上級指令和完成分配任務，自身競爭意識差，適應市場能力弱，計劃經濟和“大鍋飯”色彩較濃，很難也不可能根據隨時變化的生產需要來制定服務計劃，所提供的服務很難滿足林業生產需求。同時，目前林業有害生物防治服務管理體制機制還不完善，服務機構的資質管理、市場準入制度、監理制度、收費和驗收標準等還處于研究探索階段，服務行為還不夠規范。

2.5服務效果“重眼前輕長遠”，忽視社會服務綜合效益的結合

目前，各級地方政府和林業主管部門對林業有害生物防治社會化服務機構缺乏統一的組織和協調，大部分民辦服務組織還處于起步階段，開展服務工作也是各自為政，絕大多數追求短期利益，只重視對單項的、現存的需要開展服務，都是簽訂當年合同或臨時合同，服務內容多數是防治救災，服務效果只注重當年效果，沒有制訂系統的、長遠的發展規劃，很難把眼前利益與長遠利益、局部利益與全局利益、經濟效益與社會效益、生態效益緊密結合起來，不利于培育健康森林。

3加強林業有害生物防治服務體系建設對策措施

總體思路:堅持政府主導、市場主體、社會參與的原則，按照公益性服務和經營性服務相結合、專項服務和綜合服務相協調、自我服務和社會化服務相配套的要求，著力構建以公共服務管理機構為支撐，社會防治服務組織為主體，其他社會力量為補充的現代林業有害生物防治服務體系。

3.1進一步深化體制改革，在健全組織體系上下功夫

林業有害生物防治管理機構具有法律法規賦予的行業執法職能，承擔著公共事務管理任務。

3.1.1健全組織機構

積極推進全國353個尚未建立林業有害生物防治管理機構的縣盡快建立獨立機構，保證專職人員在3人以上;充分發揮基層林業站和護林員作用，延伸災情監測、應急除治的觸角;整合社會各方面力量，大力推進社會化服務。

3.1.2強化行業管理

以事業單位機構改革為契機，積極推進林業有害生物防治管理機構納入參公管理單位，或公益類全額撥款事業單位，將機構名稱由“森林病蟲害防治”更改為“林業有害生物防治”或“林業生物災害防控”，強化行業管理職能，為全面組織開展社會化服務奠定基礎。

3.1.3切實轉變職能

按照“強化公益性、放活經營性”的原則，各級林業有害生物防治管理機構要切實做好疫情普查、監測預報、服務平臺建設等基礎性、公益性工作，強化政策制定、規劃編制和檢疫執法等宏觀調控職能，把具體的技術指導、災害除治等微觀服務職能剝離出去，逐步推向社會、推向市場。

3.2進一步搞好分類指導，在扶持和發展多種形式的社會化防治服務組織上下功夫

對生態區位重要、生態脆弱和生態公益林比例大及危險性有害生物嚴重發生的地區，要充分發揮各級政府的主導作用，扶持、引導和建立專業化程度高、市場化運作、管理規范的防治專業組織，滿足生態林及危險性有害生物應急防控需要。對用材林、經濟林有害生物防治，要充分發揮林場、林業企業、林業大戶和林地所有者、經營者的作用，扶持、引導和建立自主經營、自主管理、自負盈虧的防治專業隊伍，在滿足自身防治任務需要的前提下，承擔周邊地區的林業有害生物防治任務。在廣大林改地區，要充分發揮村民自治組織和林農的作用，扶持、引導和建立“家庭合作林場”、“三防”協會等防治服務組織，切實發揮廣大林農防治林業有害生物的積極性，保護林改成果。

3.3進一步完善配套政策，在推進服務組織健康發展上下功夫

林業有害生物防治社會化服務組織還處于起步和探索階段，各級政府和工商、稅務、銀行等職能部門，要在林地流轉、登記注冊、稅費減免、融資貸款、產權轉讓上給予優惠。國家林業項目資金要逐步向社會化防治服務組織傾斜，設立試點示范項目，扶強扶壯，促其健康成長。對民辦防治服務組織的技術咨詢和勞務收入免征所得稅，技術轉讓免征營業稅，享受與國家農業技術推廣機構同等的稅費優惠待遇。把林業有害生物防治社會化服務組織作為經濟組織和法人單位對待，允許申請立項和貸款，確保健康發展。

3.4進一步堅持市場取向，在完善運行機制上下功夫

3.4.1健全多元投入機制

防治服務組織所需要的資金，主要通過開展服務逐步擴大自身積累來解決。此外，還要采取爭扶持、引外資、搞股份、促流轉等形式開辟新的資金來源。財政部門應根據實際需要和可能，盡量擠出一部分資金支持集體服務組織的設施建設。對服務組織所需的部分流動資金，信貸部門要積極支持和幫助，并在利息上給予一定的優惠。

3.4.2健全內部管理機制

選好服務組織的負責人，可通過招標選聘、民主選舉等方式，選擇政治素質好、業務能力強的人擔任。加強防治服務組織成員的生態意識教育和業務培訓，不斷提高服務人員的思想素質和業務素質。

3.4.3健全利益連接機制

正確處理好服務組織利益最大化和林農收益最大化的矛盾，正確處理好積累、擴大再生產和會員利益分配的關系，保證各類服務組織的快速健康發展。

3.4.4健全市場競爭機制

采取公開招投標、以獎代補等形式，全面引入市場競爭機制，創造公平合理的競爭環境。鼓勵組織體系健全、服務功能齊備、經營效益突出的服務組織千方百計開發市場、搶占市場、拓展市場。

3.5進一步提升發展層次，在增強服務效能上下功夫

3.5.1要壯大發展規模

鼓勵和引導各龍頭林業有害生物防治服務公司和林業專業合作組織不斷擴大資金投入，加快發展步伐，做大組織規模，增強輻射和帶動能力。

3.5.2要增強綜合實力

按照“圍繞服務辦實體，辦好實體促服務”的原則，堅持走實體化、企業化的路子，加強勞動、技術和資本等生產要素的聯合，大力發展集團型、法人型、緊密型的林業有害生物社會化服務組織，積極創辦科普示范基地、種苗繁育基地、天敵繁育基地等生產流通實體，爭創名牌，打響品牌，加快由低級階段向高級形態的轉變，不斷壯大服務組織的經濟實力。

3.5.3要延伸服務領域

根據廣大林農群眾的需求，不斷延伸服務領域，做大服務規模，提升服務檔次。引導各類社會化服務打破行業和區域限制，大力發展區域性甚至跨境發展的林業社會化服務組織，不僅承擔林業有害生物預防和防治任務，還可以拓展種苗培育、造林開發、產品營銷、售后服務等業務，不斷擴大網絡覆蓋面和社會影響力。

3.6進一步繁榮和發展行業文化，在全面提升行業隊伍整體素質上下功夫

3.6.1倡導行業文化

認真總結和吸納全行業在機關文化建設方面經驗，廣泛發動，集思廣益，大力推進以行業標識、行業歌曲、行業制服、行業旗幟、行業口號為主要內容的行業文化建設，提升行業凝聚力。大力弘揚“啄木鳥”精神，教育和引導林業有害生物防治行業管理和服務組織成員愛崗敬業、創先爭優。

3.6.2組建行業協會

在現有藥劑藥械協作網、京津冀遼美國白蛾聯防聯治協作網、云貴川渝藏五省(區、市)林業植物檢疫執法行動等區域性協作組織基礎上，探索建立全國林業有害生物防治行業協會和各級分會，以維護公共利益和行業整體利益為原則，吸納各級防治服務組織自愿參加，協商解決法律法規和技術層面暫時無法解決的矛盾和問題，并通過召開年會形式總結經驗、規范管理。

3.6.3加大宣傳力度

充分利用網絡、電視、報刊等多種載體，向各級領導和全社會宣傳林業有害生物發生危害和對生態環境破壞、制約經濟發展的嚴重性，以及防治工作的長期性和艱巨性，喚起各級政府和全社會對林業有害生物防治工作的重視、關注和支持。要通過大會表彰、電視宣傳等形式，大張旗鼓地宣傳表現突出的林業有害生物防治社會化服務組織和先進個人，形成鮮明的社會輿論導向，充分調動社會各界支持、參與防治服務體系建設的積極性，在營造全社會齊抓共管良好氛圍上下功夫。

3.7進一步健全和完善法律法規、技術規程，在規范社會化服務體系運行上下功夫

3.7.1加快推進《植物檢疫法》立法進程

積極與農業部門合作，搞好立法調研和草案修訂，積極爭取《植物檢疫法》納入全國人大立法計劃，加快建立以國家法律法規為基礎、地方法規相配套、技術標準為支撐的法規體系。

3.7.2強化檢疫執法

要在做好產地檢疫、調運檢疫和復檢工作的基礎上，有計劃、有重點地組織開展全國性的檢疫執法專項行動，加大查案辦案力度。建立健全投訴舉報、評議考核、過錯責任追究、罰繳分離等執法責任制度，杜絕有法不依、執法不嚴和執法不公等現象。

3.7.3加快林業有害生物防治標準化進程

各級科研和管理部門要緊密結合生產，推出更多更好符合生態建設要求和基層需要的先進實用技術，促進防治服務組織技術規程和管理規范化、標準化。

3.7.4完善配套管理制度

要在試點示范基礎上，著力做好林業有害生物防治市場準入、防治組織資質認定、承包防治招投標、防治作業監理等辦法、規定的制定工作。