被征地農(nóng)民保障新老辦法銜接分析

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一、如皋市的初步實踐

被征地農(nóng)民保障老辦法是指：2013年11月30日以前，執(zhí)行省政府2005年頒發(fā)的26號令，將被征地農(nóng)民納入基本生活保障范圍的一項制度。按基本生活保障老辦法，如皋市被征地農(nóng)民進保人數(shù)有10.5萬人（其中：規(guī)范征地進保3.25萬人，土地流轉(zhuǎn)進保7.25萬人）。被征地農(nóng)民保障新辦法是指：2013年12月1日之后，執(zhí)行省政府2013年頒發(fā)的93號令，將被征地農(nóng)民納入社會保障（企保或居保）范圍的一項制度。按社會保障新辦法,如皋市被征地農(nóng)民進保人數(shù)計5523人。至目前，按新、老辦法全市被征地農(nóng)民共計辦理進保達到11萬人。根據(jù)省人社廳有關(guān)“新人執(zhí)行新辦法，老人執(zhí)行老辦法”，有條件地區(qū)可按省政府93號令進行銜接的精神，如皋市堅持以人為本，積極創(chuàng)造條件，將老辦法養(yǎng)老年齡段被征地農(nóng)民計3.3萬人待遇領(lǐng)取標準，調(diào)整到與新辦法領(lǐng)取標準相一致，目前新、老辦法養(yǎng)老年齡段被征地農(nóng)民待遇領(lǐng)取標準，已統(tǒng)一達到本市農(nóng)村低保標準的1.1倍（即:每月420元*1.1=462元），另可疊加享受每月115元的城鄉(xiāng)居保基礎(chǔ)性養(yǎng)老金，現(xiàn)合計月領(lǐng)取待遇標準為577元，此項新、老辦法對接，本級財政每年雖需多支出4200萬元，但較穩(wěn)妥地解決了如皋市新、老被征地農(nóng)民之間待遇不平衡的問題，得到了基層群眾的普遍擁護。目前，如皋市被征地農(nóng)民保障現(xiàn)年支待遇為3億元，保障資金收支相抵累計結(jié)余19.65億元。

二、遇到的矛盾和困難

1.流轉(zhuǎn)進保欠款特別嚴重。2009年實施沿江大開發(fā)期間，為加快“三化”互動進程，一些市、縣對主功能區(qū)未正式批準征地但實際已全失地的農(nóng)民，大多采取是土地流轉(zhuǎn)進保辦法（又稱：“土地承包經(jīng)營權(quán)換社保”），具體方式是：土地流轉(zhuǎn)參照規(guī)范征地，按基本生活老辦法標準計算，應一次性繳納的被征地農(nóng)民個人賬戶資金，經(jīng)批準分期解繳，社保統(tǒng)籌金緩繳，在今后正式征地時繳納。這一土地流轉(zhuǎn)進保做法，與當前省政府要求：被征地農(nóng)民社會保障資金參照社保基金有關(guān)規(guī)定管理，社保基金不得減、緩、免的規(guī)定有明顯沖突，同時還導致土地流轉(zhuǎn)進保鎮(zhèn)區(qū)，一旦納入被征地農(nóng)民保障發(fā)放“籠子”后，今后就再無按期履約主動還款概念，拖欠保障基金現(xiàn)象十分嚴重。

2.基金缺口越來越大。由于按基本生活老辦法如皋市進保人數(shù)已高達10萬人之多，因老辦法人員辦理進保時個人賬戶很低，而老辦法人員養(yǎng)老補助金待遇現(xiàn)已調(diào)整到與新辦法人員一致，老辦法人員個人賬戶資金將在1至2年內(nèi)會全部支光；且大量的土地流轉(zhuǎn)進保，保障資金分期繳款，還導致老辦法進保的被征地農(nóng)民保障個人帳戶資金都是空賬，目前，如皋市被征地農(nóng)民保障資金每年的“硬支出”為3億元，即使不考慮今后人員待遇增加支出因素，如皋市被征地農(nóng)民保障結(jié)余資金，也會在不到5年的時間內(nèi)全部用光，且今后新發(fā)生征地將越來越少，被征地農(nóng)民保障資金收入源頭嚴重不足，加之，如皋市被征地農(nóng)民保障資金還未實現(xiàn)省級基金統(tǒng)籌，抗風險能力較弱，一旦基金出“險”，必將影響到全市11萬被征地農(nóng)民保障待遇的正常發(fā)放。

3.新辦法補償標準調(diào)幅過大。按老辦法，如皋市被征地農(nóng)民人均個人賬戶（包含了70%農(nóng)用地補償費）僅為2.1萬元；而按新辦法，被征地農(nóng)民個人分賬戶（不包含70%農(nóng)用地補償費）人均水平現(xiàn)已達到7.3萬元，如加上新辦法另可領(lǐng)取70%農(nóng)用地補償費，新、老辦法補償待遇人均水平相差達7萬元以上，造成了新、老被征地農(nóng)民個人賬戶資金上的嚴重失衡，加大新、老辦法個人賬戶資金補差的銜接難度；而且新辦法本身還存在征地時間越早，個人分賬戶資金就越少，征地時間越晚，個人分賬戶資金就越高矛盾，變相鼓勵被征地農(nóng)民拖延交地和拖延辦理社保。

4.與企保無對接激勵優(yōu)惠政策。如皋市按老辦法已進保的10萬被征地農(nóng)民，因南通市和相鄰海安早在2011年有優(yōu)惠政策已與企保對接，故如皋市被征地農(nóng)民要求參照南通、海安兄弟市、縣辦法對接企保、疊加享受待遇呼聲較高。而按新辦法規(guī)定，選擇享受被征地農(nóng)民養(yǎng)老補助金人員，不可疊加享受企保和城鄉(xiāng)居保個人繳費性養(yǎng)老待遇，被征地農(nóng)民因無任何與企保和城鄉(xiāng)居保銜接激勵優(yōu)惠措施，新辦法勞動年齡段被征地農(nóng)民若參加了城鄉(xiāng)居保，幫其代扣代繳城鄉(xiāng)居保費，因省城鄉(xiāng)居保個人繳費性養(yǎng)老金無正常調(diào)整機制，今后將會出現(xiàn)這類被征地農(nóng)民領(lǐng)取待遇達不到農(nóng)村低保標準1.1倍的現(xiàn)象，新辦法制度上出現(xiàn)自身矛盾，導致新、老征地即使保障資金到位，不少被征地農(nóng)民仍然不愿意辦社保，全市新、老辦法均有保障資金到位但未能落實到人進保現(xiàn)象，未能實現(xiàn)真正意義上“即征即保”。

5.頂層設計有待改進。新辦法重新將被征地農(nóng)民劃分了三個年齡段，在制訂被征地農(nóng)民女性領(lǐng)取養(yǎng)老補助金年齡時，是按新農(nóng)保領(lǐng)取60周歲年齡來確定的；在制訂被征地農(nóng)民養(yǎng)老補助金標準時，是按不低于農(nóng)村低保標準1.1倍享受的；在制訂的被征地農(nóng)民社保資金提取標準時，也是按當?shù)剞r(nóng)村低保標準的1.1倍乘以139來確定的；被征地農(nóng)民全失地后人員身份理應由農(nóng)民變?yōu)槭忻瘢罗k法仍以農(nóng)村低保為基數(shù)，其身份導向仍然是農(nóng)民，勞動年齡段被征地農(nóng)民，在新辦法中既無可享受城鎮(zhèn)下崗職工或城鎮(zhèn)自由職業(yè)者方面明確的優(yōu)惠政策，又無幫助繳納醫(yī)療、失業(yè)保險等方面的專項資金安排；新辦法將養(yǎng)老年齡段被征地農(nóng)民單獨管理，既不屬企業(yè)退休人員，又不屬城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金領(lǐng)取人員，其養(yǎng)老補助金是失保資金中單獨核算發(fā)放管理的，由于頂層政策設計，對人員管理歸類不清，不利于征地保障工作整體落地及今后人員的社會化管理。

三、結(jié)語

1.做實個人賬戶。新辦法是實賬管理，而老辦法仍維系的是空賬管理。老辦法要與新辦法銜接，最大的瓶頸則是資金補差，做實個人賬戶。建議一方面今后不辦理土地流轉(zhuǎn)進保，對拖欠保障資金特別長久，數(shù)額特別巨大的需加大資金清欠，責令限期繳納。另一方面建議專門出臺補充老辦法人員個人賬戶資金辦法，由市、鎮(zhèn)兩級財政共同承擔，每年劃出資金專門用于老辦法人員逐步做實個人賬戶，同時強化留村30%土地補償金使用管理，共同出資化解歷史遺留問題。

2.改進補償方法。對農(nóng)民承包土地被征為國有，支持城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設，已經(jīng)全失地的被征地農(nóng)民這一特殊群體，其人員身份上級政策導向應等同城鎮(zhèn)下崗職工或城鎮(zhèn)自由職業(yè)者，并在就業(yè)創(chuàng)業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療保險等方面要出臺優(yōu)惠政策，直接引導他們轉(zhuǎn)入?yún)⒓悠蟊８鼮橥桩敚ㄗh國土部門改進征地補償辦法，征地補償若要與社保掛鉤，則建議取消新辦法規(guī)定按人頭提取人員安置費和將70%土地補償費發(fā)給被征地農(nóng)民做法，統(tǒng)一改進按城鎮(zhèn)自由職業(yè)者最低繳滿15年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費標準來安排，將被征地農(nóng)民直接納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保險，從根本上解決被征地農(nóng)民長遠生計問題。

3.注重基金保值。因新、老辦法被征地農(nóng)民個人賬戶資金（約按10年左右農(nóng)民平均年收入）是一次性繳納的，計息方法是按企保個人賬戶記賬利率和結(jié)息辦法執(zhí)行的，故被征地農(nóng)民保障龐大的結(jié)余資金保值、增值工作顯得尤為迫切和重要，建議上級專門出臺保障資金保值、增值管理辦法，可在安全無風險前提下，通過購買國債等形式，抓好資金保值、增值工作，加快實行被征地農(nóng)民保障資金省級統(tǒng)籌，進一步增強保障基金抵抗風險的能力。

作者：郭躍明 單位：如皋市被征地農(nóng)民保障資金管理中心