治安監(jiān)管論文：治安監(jiān)管新構(gòu)想探析
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本文作者：裴佳黛作者單位：鐵道警官高等專科學(xué)校
治安管理社會(huì)化成為社會(huì)治安管理的創(chuàng)新理念
治安問題是復(fù)雜的社會(huì)問題，與社會(huì)發(fā)展息息相關(guān)，社會(huì)深度變革中各種具體利益的碰撞，不同思想、價(jià)值觀的交鋒，新技術(shù)、新現(xiàn)象的不斷涌現(xiàn)，都會(huì)對(duì)社會(huì)治安產(chǎn)生影響，導(dǎo)致治安形勢(shì)變得復(fù)雜。應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的治安形勢(shì)，必須推行治安工作社會(huì)化的發(fā)展，這也是社會(huì)治安管理的創(chuàng)新理念，是社會(huì)管理創(chuàng)新在社會(huì)治安管理領(lǐng)域的體現(xiàn)。
(一)治安工作社會(huì)化解析
治安工作社會(huì)化是指在公安機(jī)關(guān)的組織、指導(dǎo)下，社會(huì)團(tuán)體、組織或個(gè)人通過有償服務(wù)依法從事具體的治安基礎(chǔ)管理工作，依靠社會(huì)力量管理社會(huì)治安，實(shí)現(xiàn)治安管理市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展趨勢(shì)［1］。治安工作社會(huì)化理念是把“治安”視為社會(huì)中與其他社會(huì)單元相關(guān)聯(lián)的亞系統(tǒng)，社會(huì)治安工作社會(huì)化的前提是社會(huì)治安管理主體的多元化。由于治安管理是社會(huì)管理的重要組成部分，社會(huì)生產(chǎn)、生活中的任何問題都可能映射在對(duì)社會(huì)治安環(huán)境的影響上。所以，社會(huì)的治安管理必須整合、調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量和資源參與，這也是解決治安服務(wù)供給不足與需求旺盛矛盾的重要措施。從宏觀上解析，治安工作社會(huì)化是治安管理理念的轉(zhuǎn)變。把治安管理活動(dòng)看成同社會(huì)中其他如經(jīng)濟(jì)、政治、科技、文化等相關(guān)聯(lián)的一個(gè)亞系統(tǒng)，以科學(xué)發(fā)展的理念，建立全新的社會(huì)治安安全保障系統(tǒng)，推動(dòng)社會(huì)治安與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技持續(xù)協(xié)調(diào)而科學(xué)地發(fā)展。治安管理無論是作為一項(xiàng)普通社會(huì)工作，還是作為職能部門的行政管理活動(dòng)，都必須順應(yīng)國家發(fā)展、社會(huì)變化和時(shí)代進(jìn)步。治安管理活動(dòng)也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程，必然與經(jīng)濟(jì)、科技的發(fā)展同步。可以認(rèn)為，治安工作社會(huì)化發(fā)展是社會(huì)治安管理由一個(gè)水平向另一個(gè)更高的層次躍遷的過程［2］。從微觀上解析，治安工作社會(huì)化是對(duì)治安管理主體的重新界定。社會(huì)管理創(chuàng)新理論提出在管理過程中要把被管理對(duì)象當(dāng)成平等主體對(duì)待。治安工作社會(huì)化認(rèn)為每一個(gè)社會(huì)單元既是治安管理的主體，又是社會(huì)對(duì)其開展治安管理的對(duì)象。例如鐵路，在治安工作社會(huì)化的背景下，鐵路企業(yè)由治安保衛(wèi)的對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)橹伟补芾淼闹黧w，治安管理同其行政管理、財(cái)務(wù)管理、運(yùn)輸管理等一樣，也是其日常的管理活動(dòng)之一，有完整可行的行政措施、組織措施和技術(shù)措施等管理內(nèi)容。而公安機(jī)關(guān)的各項(xiàng)治安執(zhí)法活動(dòng)，其功能就是監(jiān)督其正確履行治安管理。社會(huì)中的各個(gè)單元之間，在治安管理方面存在著內(nèi)在的必然聯(lián)系，是個(gè)有機(jī)的整體。治安這一亞系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)的穩(wěn)定和發(fā)展聯(lián)系密切，息息相關(guān)。
(二)治安工作社會(huì)化理念與傳統(tǒng)治安管理的區(qū)別
治安工作社會(huì)化是治安工作的管理創(chuàng)新形式，與傳統(tǒng)的治安管理形式有著本質(zhì)的區(qū)別。傳統(tǒng)的治安管理是指“國家公安機(jī)關(guān)為了維護(hù)社會(huì)治安秩序，保障社會(huì)生產(chǎn)生活正常進(jìn)行而依法公開實(shí)施的行政管理活動(dòng)”［3］。這一傳統(tǒng)概念強(qiáng)調(diào)治安管理主體的特定性和唯一性，將治安管理限定在國家職能部門手中，其管理模式屬于社會(huì)管理體制中典型的“政府主導(dǎo)型”。而治安工作社會(huì)化的內(nèi)涵卻表現(xiàn)出治安管理主體多元化特征，其管理取向定位在政府與社會(huì)互助的模式上。政府社會(huì)互助是社會(huì)管理創(chuàng)新的形式，在社會(huì)治安管理過程中，政府和社會(huì)分擔(dān)各自相應(yīng)的角色，處于均衡的穩(wěn)定的狀態(tài)。治安工作社會(huì)化理念與傳統(tǒng)治安管理思想相比有了質(zhì)的飛躍，甚至可以看做是一種顛覆性的改變。首先，在治安管理的主體認(rèn)定上，傳統(tǒng)的治安管理強(qiáng)調(diào)管理主體的唯一性，這就將治安管理機(jī)構(gòu)和人員與普通社會(huì)活動(dòng)參與者置于管理與被管理的位置上，容易形成對(duì)立態(tài)勢(shì);而治安工作社會(huì)化強(qiáng)調(diào)對(duì)于社會(huì)公共安全與秩序的維護(hù)，警察與其他社會(huì)參與者的目標(biāo)是完全一致的，在統(tǒng)一的目標(biāo)之下，形成維護(hù)公共安全與秩序的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)［4］。這是一種和諧的統(tǒng)一狀態(tài)，有利于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。其次，傳統(tǒng)的治安管理在治安管理主體特定性的禁錮下，強(qiáng)調(diào)警察在社會(huì)治安秩序管理中的重要地位，“四必承諾”更是成為家喻戶曉、婦孺皆知的安全手冊(cè)。這種角色的渲染，使廣大警員工作量劇增，每天疲于奔命，應(yīng)接不暇，工作效率低下。而治安工作社會(huì)化強(qiáng)調(diào)警察不是唯一的維護(hù)公共安全與秩序的主體，盡管警察在維護(hù)公共安全與秩序中扮演著極其重要的角色，但不應(yīng)當(dāng)排除警察之外的市場(chǎng)機(jī)制與其他的社會(huì)組織，甚至各種自治組織和力量都可以成為警務(wù)的主體，只要其活動(dòng)得到社會(huì)的認(rèn)可［5］。再次，傳統(tǒng)的治安管理表現(xiàn)出對(duì)于維護(hù)社會(huì)秩序、確保公共安全等要求警員一定要將其視為己任，是一種全能、統(tǒng)制型政府包攬治理范式，工作中體現(xiàn)“包打天下”的責(zé)任。而治安工作社會(huì)化則是推動(dòng)警務(wù)改革，將警察工作中有關(guān)預(yù)防和控制的基礎(chǔ)性工作部分職責(zé)回歸社會(huì)，特別是回歸社區(qū)。通過社區(qū)警察的組織、發(fā)動(dòng)與指導(dǎo)，充分開發(fā)、依靠與運(yùn)用社區(qū)資源維護(hù)社區(qū)公共安全與秩序的活動(dòng)。當(dāng)前，社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略已在我國城鄉(xiāng)普遍開展，就其實(shí)質(zhì)來講，社區(qū)警務(wù)的實(shí)施過程，實(shí)際上就是治安社會(huì)化的推廣［6］。
(三)創(chuàng)新的治安工作社會(huì)化優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)
治安工作社會(huì)化是治安管理工作模式的根本改變，是社會(huì)管理創(chuàng)新在治安管理工作中的體現(xiàn)，其優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)為:1．社會(huì)治安力量規(guī)范化。傳統(tǒng)的治安管理活動(dòng)中也有群眾性表現(xiàn)，如20世紀(jì)80年代普遍存在的治安聯(lián)防隊(duì)。但是，由于缺乏統(tǒng)一的組織和監(jiān)管，這些社會(huì)群體出于自身利益的考慮，在介入社會(huì)治安管理領(lǐng)域時(shí)，操作隨意，活動(dòng)區(qū)域有限，受益面窄。由于利益的誘惑，還經(jīng)常出現(xiàn)違規(guī)違法，甚至滋生邪惡勢(shì)力。推廣治安工作社會(huì)化，通過政府部門組織引導(dǎo)，提高群眾治安意識(shí)，規(guī)范群眾治安活動(dòng)，壯大群眾治安力量，提升群眾治安效率，把社會(huì)治安管理資源有序地組織起來，形成組織嚴(yán)密、規(guī)范高效的社會(huì)化治安管理體系，最大限度地發(fā)揮出社會(huì)力量在治安管理工作中的作用。2．治安服務(wù)主體多元化。衡量城市現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)尺是公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化、社會(huì)化程度。治安工作是全社會(huì)共同的事業(yè)，它具有很強(qiáng)的社會(huì)性，需要依靠社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域、每一個(gè)社會(huì)主體的自覺和努力。如果不依靠群眾和社會(huì)，僅僅依靠專門機(jī)關(guān)單打獨(dú)斗，治安工作就永遠(yuǎn)無法走出被動(dòng)的困境。治安工作社會(huì)化的理論基礎(chǔ)是治安管理主體多元化，也是其核心的支撐理論。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，治安管理是統(tǒng)治階級(jí)維護(hù)其統(tǒng)治秩序的重要手段，是國家政治權(quán)威在維護(hù)社會(huì)秩序工作中的體現(xiàn)，政府警察機(jī)構(gòu)是承擔(dān)這一職能的主體。但是在西方國家，自20世紀(jì)70年代開始，治安管理主體就呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢(shì)。私人保安等社會(huì)治安組織越來越多地在維護(hù)公共治安方面發(fā)揮著重要作用。社會(huì)單位及其治安組織與政府警察機(jī)構(gòu)合作、互動(dòng)，共同維護(hù)社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧［7］。治安工作社會(huì)化體系在治安服務(wù)過程中，就是政府通過在治安管理領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量，實(shí)行多元化管理，這也是政府向社會(huì)的“權(quán)力返還”，體現(xiàn)著社會(huì)民主的發(fā)展進(jìn)程。3．治安義務(wù)的全民化。社會(huì)的發(fā)展需要穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境可使民眾安居樂業(yè)。但是，社會(huì)民眾普遍認(rèn)為治安管理工作只是公安工作的一部分，是公安機(jī)關(guān)治安管理部門的事情，就管理工作而言，與社會(huì)其他組織、行業(yè)、成員沒有關(guān)系，他們只是要求公安機(jī)關(guān)為社會(huì)提供一個(gè)穩(wěn)定的工作、生活環(huán)境，而沒有將創(chuàng)造這一穩(wěn)定和諧的社會(huì)環(huán)境視為自己的義務(wù)。在我國，警力頗顯匱乏，而這種“部門治安”認(rèn)識(shí)上的局限性不僅造成用警時(shí)難免捉襟見肘和疲于奔命的尷尬局面，更是束縛了我國治安管理的科學(xué)發(fā)展。推行治安工作社會(huì)化，就是將民眾社會(huì)活動(dòng)中的權(quán)利和義務(wù)統(tǒng)一起來。社會(huì)民眾作為治安管理的最終受益者，自然就具有義不容辭的治安防范的義務(wù)和責(zé)任。如若全社會(huì)民眾發(fā)動(dòng)起來，參與社會(huì)治安防范，就會(huì)將違法犯罪置于千百萬雙雪亮的眼睛之下，就能最大限度地減少治安隱患。這就把原本應(yīng)該屬于民眾的治安防范義務(wù)交給民眾擔(dān)當(dāng)，使治安行政力量從無限的責(zé)任中解脫出來，既有利于政府降低行政成本，又便于政府集中力量辦大事、解難事，同時(shí)這也是治安工作社會(huì)化的重要體現(xiàn)。
治安工作社會(huì)化的推廣實(shí)施
1．社會(huì)成員作為治安防范主體，承擔(dān)治安工作職責(zé)。發(fā)展治安工作社會(huì)化，首先，要打破公安機(jī)關(guān)獨(dú)擔(dān)社會(huì)治安責(zé)任的固有模式，確立所有社會(huì)成員的治安防范主體地位，明確其治安防范職責(zé)。社會(huì)各機(jī)關(guān)、單位、廠礦、學(xué)校作為社會(huì)治安防范工作的參與者職責(zé)必須明確;切實(shí)落實(shí)“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的工作責(zé)任制，各社會(huì)團(tuán)體、組織、單位的第一行政領(lǐng)導(dǎo)人，即是單位第一治安防范責(zé)任人。在日常工作中，依照治安法律法規(guī)、安全生產(chǎn)規(guī)程、規(guī)范，加強(qiáng)安全管理。只有這樣，才能在指導(dǎo)思想、管理體制、規(guī)章制度和工作方法上體現(xiàn)出社會(huì)治安工作的力度。其次，推行治安工作社會(huì)化，應(yīng)該將治安防范工作融入到社會(huì)單位的行政管理之中，要從機(jī)構(gòu)上、制度上、人員配置上給予充分重視。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深入發(fā)展，社會(huì)單位、企業(yè)團(tuán)體的自主權(quán)有效擴(kuò)大，其治安防范的責(zé)任就更需突出。社會(huì)單元必須在治安管理法律法規(guī)的約束下、在公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督指導(dǎo)下，主動(dòng)地、認(rèn)真地開展治安防范工作。每一個(gè)社會(huì)團(tuán)體組織，都必須按規(guī)定在單位內(nèi)部設(shè)置單位安保機(jī)構(gòu)、配置安保人員、制定安保制度、明確崗位責(zé)任、開展安全檢查、消除治安隱患。同時(shí)，還要負(fù)責(zé)單位內(nèi)部的定期崗位安全培訓(xùn)，人員安全教育，設(shè)施設(shè)備的安全檢查，制定單位內(nèi)部的應(yīng)急預(yù)案，并負(fù)責(zé)組織定期的模擬培訓(xùn)演練。公安機(jī)關(guān)要在人員培訓(xùn)、專業(yè)器材使用、治安防范策略及治安防范技術(shù)等方面提供指導(dǎo)。社會(huì)單位不再作為治安管理的對(duì)象被動(dòng)地、甚至是應(yīng)付式地按公安機(jī)關(guān)的要求開展治安防范活動(dòng)、接受公安機(jī)關(guān)的檢查，而是作為社會(huì)治安管理活動(dòng)的主體，將治安防范作為自己的應(yīng)有責(zé)任，主動(dòng)地開展治安防范工作，像追求單位的經(jīng)濟(jì)利益一樣追求單位的安全保障。治安工作社會(huì)化就是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)單位成為治安管理的法律責(zé)任、行政責(zé)任和治安風(fēng)險(xiǎn)的獨(dú)立承擔(dān)者。
2．公安機(jī)關(guān)必須堅(jiān)定其在社會(huì)治安管理體系中的核心地位。黨的十七大報(bào)告提出要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局。在這一社會(huì)管理格局中，黨委領(lǐng)導(dǎo)是根本，政府負(fù)責(zé)是前提，社會(huì)協(xié)同是依托，公眾參與是基礎(chǔ)。必須明確，由于我國社會(huì)管理的多元主體發(fā)展還不成熟，尤其是社會(huì)組織提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力尚不完善。對(duì)于一些涉及社會(huì)公平、民生以及社會(huì)安全與穩(wěn)定的領(lǐng)域，比如公共安全、公共環(huán)境和社會(huì)保障等方面，政府不但不能退出，還要加強(qiáng)投入與管理，否則會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的不滿和政府公信力的降低。在社會(huì)治安的管理和控制方面，公安機(jī)關(guān)仍然是社會(huì)治安工作的核心力量。作為社會(huì)治安管理的職能部門，公安機(jī)關(guān)不僅僅是社會(huì)治安管理體系中的普通單元，更是國家行政權(quán)力的行使者和運(yùn)用者。公安機(jī)關(guān)不僅僅運(yùn)用行政手段組織重大治安管理活動(dòng)、針對(duì)典型問題開展治安整頓、專項(xiàng)治理等重要工作，還要成為社會(huì)治安管理網(wǎng)中的核心環(huán)節(jié)，具有牽一發(fā)而動(dòng)全局的作用。治安工作社會(huì)化的實(shí)質(zhì)，是在政府的統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行治安防范責(zé)任制，把治安防范工作融于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的各個(gè)方面。而公安機(jī)關(guān)則應(yīng)該明確監(jiān)督職能，完善公安機(jī)關(guān)治安監(jiān)督機(jī)制，特別是對(duì)治安防范的審核，對(duì)特定工種人員資格的認(rèn)可，對(duì)安全經(jīng)營的認(rèn)可等內(nèi)容，盡快納入治安監(jiān)督范疇中，形成新的更加完善的治安監(jiān)督工作體制。
