治安處罰論文：治安處罰不當的防治

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本文作者：馮文林作者單位：四川警察學院

治安管理處罰自由裁量權不適當運用現象及原因分析

(一)治安管理處罰自由裁量權不適當運用現象

治安管理執法實踐中，公安機關和公安民警根據個案實際，絕大部分能正確運用治安管理處罰自由裁量權，這不僅在一定程度上彌補了立法缺陷，而且運用過程中根據治安管理處罰相對人的實際困難，以最小損害為原則教育相對人，使僵化的法律控制以靈活手段運用，有效體現了立法精神、實現了個案正義。與此同時，調動了民警執法辦案的自覺性、主動性，使得大量違反治安管理的案件處置迅速、及時，從而將治安問題快速解決，大大降低社會損害及影響，切實推進了公安執法效率，節約了行政成本。但是，治安管理處罰自由裁量權，如同一把“雙刃劍”，運用得當可以實現個案正義;反之則會極大地損害相對人的合法權益。當前治安管理處罰自由裁量權不適當運用現象在公安機關和公安民警中仍然時有發生，主要表現在以下幾個方面:1．治安管理處罰自由裁量權運用目的不適當。即指具體裁量決定所追求的目的不是法律授權的目的，即便是從權限上看，完全有權作出一定行政行為，但也并不意味著這種權利的行使目的是沒有問題的。如“上海釣魚執法事件”，2009年9月8日中午1點多，私家車主張軍因搭載自稱胃疼要去醫院的路人(路人系警察假扮)，被上海市閔行區交通執法大隊認定為“非法營運”，罰款1萬元。該案中上海市閔行區交通執法大隊以查處非法營運維護社會治安秩序的目的，在巨大數額的罰款面前顯得蒼白無力。［2］2．處罰時不考慮相關因素。即考慮不相關因素和不考慮相關因素。《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第五十四條第二款第五項中規定“對于濫用職權的，可以判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為”。該條款是針對行使行政處罰自由裁量權時應考慮相關因素而規定的，民警在辦理治安案件中，考慮不相關因素和不考慮相關因素也歸屬自由裁量權不適當運用的一種表現形式。3．違反“過罰相當”原則，顯失公正。從《行政訴訟法》第五十四條第四款及《治安管理處罰法》第五條規定的公開、公正尺度來看，治安管理處罰自由裁量幅度的明顯不公是“量”上的畸輕畸重;相同的違法責任卻處罰懸殊;或處罰時相對人違法責任不同卻受相同處罰。如案例:2003年3月25日下午姜玉英找村長及村支書處理鄰里兩家因栽樹產生的糾紛時，村長及村支書作出“誰都別在行政村沒有規定的空閑地上栽樹的決定”。第三人康佳俠不執行村長及村支書的決定，執意栽樹在姜玉英家屋后行政村沒有規定的空閑地上，導致姜玉英將康佳俠栽種的4顆樹砍斷。但第二天康佳俠又把砍斷的樹樁栽上，從而引發雙方進一步的糾紛。2003年4月16日渦陽縣公安局以故意損害公私財物給予姜玉英行政拘留。該案中，渦陽縣公安局沒有考慮康佳俠存在的過錯責任，處罰顯失公正。經姜玉英提請訴訟，被法院判決不予維護行政處罰決定。［3］4．治安管理處罰自由裁量權的不適當拘束。即指公安民警在辦理治安案件時因特定情境或特定因素對治安管理處罰自由裁量權的適當運用產生了不應該的阻卻作用———可以是行政不作為，也可以表現為積極作為。比如有時對上級俯首帖耳、照搬行政政策，缺乏獨立判斷能力。此外，治安管理處罰自由裁量權不適當運用的情形還表現在，拖延履行行政法定職責和對彈性法律用語任意擴大或縮小解釋等。

(二)治安管理處罰自由裁量權不適當運用的原因分析

法律授予公安機關治安管理處罰自由裁量權，其根本目的是要求公安機關根據具體情況和具體對象，在不逾越法律的前提下，合理、迅速的作出處置選擇與判斷。但治安管理處罰自由裁量權空間寬泛，民警在行使該項權力時又有一定的個人判斷自由度存在，從而使得治安管理處罰自由裁量權難以有效控制，不適當運用情況時有發生，其原因如下:1．立法控制的有限性。“目前，我國濫用行政自由裁量權得不到有效控制的根本原因在于作為國家權力體系中心的立法權沒有能很好地承擔起用立法規則行政權力的職責。”［4］首先，立法控制的內在意義在于通過立法來明確或者限制公安機關在治安管理處罰中的自由裁量權，但所有立法的預見具有不完整性、滯后性，客觀上就限制了治安管理處罰自由裁量權的立法控制。其次，現行《治安管理處罰法》、《公安機關辦理行政案件程序規定》、《行政法》、《行政訴訟法》等相關法律、法規，涉及治安管理處罰的法律條文規定過于原則，自由裁量空間寬泛，有些條文彈性大、司法解釋空缺，公安執法缺乏可操作性，甚至對具體相關案件的裁量權控制無法律依據，立法規范有流于形式之嫌。《治安管理處罰法》第六十六條規定:“、的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款;情節較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。”此條規定公安機關對、行為人可以就其人身、財產進行選擇性處罰，且人身自由裁量處罰拘留幅度在十日至十五日之間，自由裁量罰款可以高達五千元，裁量空間彈性之大，難以有效控制。再次，當前我國正從計劃經濟向市場經濟邁進，經濟層面上的市場化程度越來越高，但新的政治制度建設還沒有跟上，行政機關總體上處于政治核心地位，公安機關作為行政機關，實質上擁有大量的裁量性立法權，因此，裁量性立法權就有可能更多地體現部門利益和社會強勢階層的利益，而忽視了相對人合法權益的保護。2．司法審查的局限性。首先，司法審查標準模糊，缺乏對治安管理處罰自由裁量權運用的合理性審查。我國《行政訴訟法》第五十四條作出了人民法院對公安機關濫用職權、違反法定程序和顯失公正進行司法審查的明確規定，但對于濫用職權、不適當運用治安管理處罰自由裁量權的司法審查無明確立法解釋和司法解釋，使得審查標準模糊，加之《行政訴訟法》第五條規定:“人民法院審理行政案件，對其具體行政行為是否合法進行審查”，明確了法院對公安機關的具體行政行為只進行合法性審查，不進行合理性審查，但在現實的公安執法工作中，對不適當運用治安管理處罰自由裁量權控制的客觀需求又決定了合理性審查存在的必要性。由此可見，人民法院對于公安機關治安管理處罰自由裁量權的合理性審查嚴重缺位。其次，現有司法審查范圍過窄。《行政訴訟法》第五十四條第二款規定:“具體行政行為有濫用職權的可以判決撤銷或者部分撤銷;行政處罰顯失公正的，可以判決變更。”審查依據主要界定于濫用職權與顯失公正，涉及不適當運用及其他因素的治安管理處罰自由裁量權濫用問題沒有得到合理的審查控制。再次，司法機關受行政化結構的影響。我國法院對政府有較強的依附關系。一方面，法院內部組織運轉行政化，法官的任免直接受政府的主導影響，弱化法官作為特殊專業的專業性;另一方面，法院缺乏獨立性，其辦公經費和工資、福利均為政府所控制，就直接導致法院基于政府壓力，行政案件審理易受外界因素影響，因而對行政處罰自由裁量權的不適當運用制止不力。3．治安管理處罰自由裁量權運用時內部監督不力。其一，行政復議監察不力，表現在:一是《中華人民共和國行政復議法》等相關法條規定，治安管理處罰相對人對公安機關的治安管理處罰決定不服，可以向上一級公安機關申請行政復議，上一級公安機關對該具體案件，進行合法性、合理性審查，對于不合理情形給予迅速糾正，是一種執法者對執法者的監督，公安機關既是裁判員又是運動員，官官相護使得公民對行政復議失去信心，直接導致了治安管理處罰行政案件的復議率低;二是行政復議范圍狹窄，只限于申請的具體行政行為，當行政復議不能滿足人民群眾對行政救濟的要求時，治安處罰行政復議就大大失去了其功效性;三是我國行政復議主要是通過書面形式進行審查，審查缺乏有效性。其二，公安機關法制部門監察不力，表現在:一是法制部門承擔的監察對象主要是嚴重違規違紀的民警，很少涉及治安管理處罰自由裁量權濫用的情況;二是法制部門的監察工作主要是事后監察，而對立法不實方面的事前監察則很少過問;三是在法制部門的監察工作中，對于發現的民警違法違紀行為更多的是書面檢討，缺乏較為嚴厲的懲罰，讓少數民警膽大妄為。4．民警素質偏低、操作不當。我國民警隊伍當中，相當數量的人至今沒有接受過專業的法律知識教育和職業道德教育，直接導致在治安管理中，往往錯誤的把治安管理處罰自由裁量權看作是任意裁量權，認為似乎法律賦予了選擇的權力就可以任意選擇，只要沒有超出法定范圍就一律合法化，在罰與不罰間權利尋租，甚至在利益的驅動下，違背職業操守，侵害相對人的合法權益，一度采取罰款就高不就低，以罰款養執法、以罰款解決獎金、福利、待遇，嚴重損害了人民警察的形象。5．績效考核制度不合理。治安管理工作主要實行績效管理考核，“重數量輕質量”的考核標準直接導致具有執法權的民警只注重治安管理處罰結果，把處罰案件數量放在工作首位，而忽略相對人的合法權益維護及社會評價，因此，往往民警在辦案時一味的圖快捷、圖省事，沒有深入細致的勘查清楚案情細節，也不結合法律法規的立法精神，很隨意的就做出處罰決定，辦案質量以及處罰的準確性必然受到影響。

防止治安管理處罰自由裁量權不適當運用的對策

治安管理處罰自由裁量權的不適當運用直接危害公民的合法權益，同時，嚴重影響法律的權威性與嚴肅性，延緩公安法制規范化進程。因此，結合國情、社情，加強對治安管理處罰自由裁量權的有效控制迫在眉睫。

(一)完善治安管理處罰自由裁量權的立法控制

1．細化《治安管理處罰法》條文細則。立法的現實意義在于直接控制行政權，因此，針對公安機關治安管理處罰自由裁量權控制，還需要進一步細化《治安管理處罰法》中條文的裁量空間，減少法律關于治安管理處罰自由裁量權運用方面的漏洞。《治安管理處罰法》第六十六條規定“、的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款”，這里的“五千元以下罰款”空間寬泛，建議可以具體將五千元罰款劃分為幾個區間，公安機關在作出具體治安管理處罰時依具體情節輕重依法進行處罰。2．適當縮小公安機關的自由裁量權。通過法律將原來由公安機關的自由裁量權交由其他法律機制來解決，從而減少公安機關在治安管理處罰中對治安管理處罰自由裁量權不適當運用的可能。針對公安機關對民事糾紛的調解，可以轉而求助于當事人私下協商和解或者民事訴訟等其他法律機制來解決。3．借鑒發達國家先進的立法經驗。社會發展日新月異，公安機關在社會事務管理工作中隨時都會遇到新問題、新情況，對于涉及到的新領域管理中的法律漏洞，應借鑒其他國家的先進經驗及時修訂和完善立法，并進一步完善治安管理執法的司法解釋，以增強治安管理效力，充分體現法律法規的時代性、適應性，保持與國際發展接軌，從而更好地運用治安管理處罰自由裁量權以解決新情況。

(二)加強治安管理處罰自由裁量權的司法控制

1．加強辦案程序控制。行政程序的設置是為了防止公安機關拖延或者規避法定職責，避免主觀臆斷而采取不必要的方式加重對相對人合法權益的損害，是行政執法公正的前提。加強公安機關辦案程序控制，以程序正義推動自由裁量權的公正行使，概括起來需要從以下幾個方面著手:一是治安管理處罰公開，即治安管理處罰相對人對處罰有權了解相關信息;二是告之并說明理由，即要求公安機關對處罰相對人作出治安管理處罰時要告之其處罰決定內容及說明違法事實及法律適用等;三是決策聽證，即在考慮行政成本的基礎上適當擴大聽證范圍，使聽證結論對行政決策產生積極的法律意義，不流于形式。2．擴大法院對行政訴訟案件的受案范圍。適當地把治安管理處罰自由裁量的抽象行政行為納入司法審查范圍，確立靈活的司法審查標準，具體來說，就是強調不能用司法權代替行政權，以司法權控制行政權的前提下，結合具體情況，一是審查公安機關采取的具體治安管理處罰手段、方式能否達到維護社會治安秩序、保障公共安全和保護公民的合法權益的目的;二是審查公安機關為達到管理目的而采取的具體治安管理處罰手段之中，是否采取的是對當事人造成最小侵害的手段;三是審查公安機關具體治安管理處罰所實現的目的較之是否小于對相對人的損害等。3．保障法院司法審查的獨立性。司法審查充分體現了行政救濟，在我國人民法院接受本級地方政府的領導，對于上級法院實行的是監督，法院的內部組織管理具有行政結構。因此，只有真正的將法院去行政化結構，才能夠真正實現司法獨立，充分發揮公正職能以實現司法權威。

(三)加強治安管理處罰自由裁量權的內部控制

1．完善行政復議救濟制度。我國行政復議制度是一種行政權力的監督制度，與行政訴訟監督相比范圍更廣，監督程序更簡便，且上級機關對其所管理行政事務比較熟悉，可以迅速、全面審查、糾正下級公安機關在治安管理處罰自由裁量權合法性、合理性方面運用的不適當之處，并可以直接進行變更決定。因此，完善復議制度對公安機關治安管理處罰自由裁量權的控制以保障治安管理處罰相對人行政救濟權利，具有不可替代的作用。完善行政復議制度可以從以下幾個方面著手:一是復議機關要擴大對具體治安管理處罰復議案件的范圍，即不僅對申請復議的具體治安管理處罰行為進行審查，還要擴大對相關因素進行審查，如同一案件中，對于治安管理處罰相對人沒有對其他合法權益受侵害而申請復議的進行合理的審查、糾正;二是復議機關要嚴格管理，確保復議的公正性，即對于具體治安管理處罰案件在復議過程中，出現的偏私情況，一經發現要嚴格處理，確保公正執法;三是，加大復議救濟的宣傳力度，增強公民法制意識，積極運用行政復議來保護自身合法權益，即可以通過新聞、媒體積極宣傳，告知公民在受到公安機關的不當處罰時要敢于維護自身的合法權益等。2．強化公安機關內部監察。一方面，公安機關法制監察部門對治安管理處罰自由裁量權濫用從事后監督到事前監督，變被動為主動。要建立健全日常監督制度及定期檢查分析，積極營造監察氛圍，讓廣大民警在良好的執法環境中執法，并嚴格監督民警相互推諉、拖延案件處理等消極執法行為;另一方面，完善行政問責制，對于治安管理處罰自由裁量權不適當運用的情況一經發現要及時給予批評教育和紀律處分，營造違法違紀必糾的正面影響。

(四)加強行政執法隊伍建設，提高民警素質

加強對公安機關治安管理處罰自由裁量權的控制，采用立法、司法、內部監督控制固然重要，但民警作為治安管理處罰的直接執行者，提高民警的綜合素質是確保公正執法的根本，體現正本清源的作用。1．嚴格考核民警執法水平。建立健全科學的執法考核機制，加強對民警的執法資格、執法質量、執法水平進行考核;將內部監督與民主監督結合，逐步建立社會評警機制;建議建立動態人事管理制度，通過引入競爭機制，強化公安民警責任感。對于民警在執法工作中出現的違法違紀行為一經發現，實行嚴格的行政問責制，嚴格將考核結果直接與獎懲、升降利益掛鉤，對于構成犯罪的，依法追究刑事責任，保障公安隊伍的純潔性，讓權力在陽光下運行。2．定期對民警進行培訓。定期對執法民警組織開展公安法紀培訓工作。深入學習國家的政策、路線、方針和法律知識、業務知識，牢固樹立以人為本思想，強調執法為民、尊重和保障人權、法律面前人人平等的觀念，努力轉變執法理念，強化證據意識、程序意識、權限意識、自覺接受監督的意識。同時，注重對執法民警進行職業道德素質培養，以良好的職業道德素質抗拒腐朽思想的侵蝕，從源頭上控制治安管理自由裁量權的專斷、任意行使。3．完善工作績效考核機制。好的工作績效考核制度是對民警工作的正確衡量和積極引導。因此，制定科學合理的績效考核制度有助于提高民警執法的主動性、有效性。但重數量不重質量的考核方式，削弱了公安執法的有效性，存在損害人民合法權益的情況。因此，公安機關工作績效考核機制亟需改善，建議將人民群眾對于公安工作的滿意程度及社會治安穩定情況納入治安管理工作績效考核的常態機制，從根本上扭轉民警的執法方式，實現質與量的飛躍。