農村城市化管理
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摘要：農村城市化已經成為社會進步與發展的一個重要標志，各國的經驗證明，城市化的迅速發展對于市場容量的擴大、人民生活水平的提高、資源的有效利用、經濟的可持續發展及人類文明的進步等方面都發揮著積極的促進作用，但我國從建國起至今，城市化發展一直處于嚴重滯后狀態。導致滯后的原因是現行戶籍制度而不是其他因素，城市化的滯后阻礙了我國經濟的發展和社會的進步，因此改革戶籍制度刻不容緩。
關鍵詞：城市化；二元戶籍制度
1我國現行戶籍制度的演變
建國初期，我國人口在城鄉之間是自由流動的，國家于1951年公布了《城市戶口管理暫行條例》，這是新中國第一部有關戶籍管理的法律法規。1955年國務院了《關于建立經常戶口登記制度的指示》，1956年至1957年，國務院曾先后三次指示或通知，要求防止農村人口盲目外流。這一時期，戶籍管理逐步制度化。但總體來說，國家對公民的遷徙限制不多，城鄉之間互動頻繁。農村還向城市輸入了大量的勞動力來完成國家的工業建設。當時的戶籍制度基本上體現了中國第一部憲法的精神：“公民有居住和遷徙的自由”。
隨著我國社會經濟的發展，特別是改革開放后，大量的農村剩余勞動力在城市利益的驅動下涌入城市，二元戶籍制度開始動搖，1984年，國務院頒布了《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，允許長期在城鎮務工、經商、辦企業的農民，在居有住所的前提下，自理口糧到集鎮落戶。這是我國戶口遷移政策的一個重大改革。但在1989－1991年治理整頓期間，農業戶口的人們又被趕回農村。1992年隨著鄧小平同志南巡講話的發表以及黨的十四大、十四界三中全會的相繼召開，市場經濟體制的建立使得大批的農民又涌入城市，從而形成了聲勢浩大的“民工潮”。政府試圖用戶籍制度限制農村人口流動的方法越來越難以奏效。相反，由于以戶籍管理制度為核心的十四項具體制度的限制，許多農民進城后無法溶入到原有的社會經濟組織之內，只能在體制外生存而成為流動人口，大大延緩了我國城市化的進程。
2現行戶籍制度在城市化進程中的影響
2.1公共設施的投入方面
城市中的教育和基礎設施，幾乎完全由國家財政投入。而農村中的教育和基礎設施，國家的投入則相當有限，有相當一部分要有農民自己來負擔。在改革前，農村中小學的相當一部分開支要由或生產大隊來負擔。民辦教師的報酬，也要由農民來承擔。改革以來，這種情況不僅沒有好轉，而且進一步強化了。目前，國家每年近千億元的教育經費幾乎全部用在城市，城市學校的一切開支經費由國家財政撥款。1985年以前，國家財政每年還有對農村每個中學生31.5元、小學生22.5元的教育撥款。1985年國家取消了這筆財政撥款，改由農民自籌經費辦教育，鄉村兩級教育經費由農民上交教育附加費提供，農村學校改擴建也是由農民集資進行的。僅農民每年負擔的教育經費就達300億～500億元。公共設施就更是如此。國家每年上千億元的財政開支用于城市基礎設施，而農村享受到的極少，農村的基礎設施建設、公益設施建設不得不從農村企業、農民頭上攤派、集資、收費、甚至罰款來解決。現在，一些工程本應改由國家財政出資的，但卻采用“釣魚”法，上級撥一點為“誘餌”，地方財政再擠一點，剩下大部分由鄉村自行解決，結果只能是向農民集資攤派。農民自己搞公共建設還有一個更重的負擔，就是政府規定的10～20個勞動積累工，5～10個義務工，而絕大多數農村都取了最高數，即農民每年要出30個無償義務工，有時出工，多數鄉村喜歡叫農民出錢，每個工出10～20元，僅此一項全國農民每年負擔高達1000億～2000億元。但是，這一負擔是不列入國家規定的5％范圍的，也就是說在中央的政策里，這不是農民的負擔。
2.2就業制度方面
國家只負責城市非農業人口在城市的就業安置，不允許農村人口進入城市尋找職業，1957年12月國務院《關于各單位從農村招用臨時工的暫行規定》甚至規定城市“各單位一律不得私自從農村中招工和私自錄用盲目流入城市的農民。農業社和農村中的機關、團體也不得私自介紹農民到城市和工礦區找工作。”甚至規定“招用臨時工必須盡量在當地城市中招用，不足的時候，才可以從農村中招用。”改革開放后，開始允許農民進入城市經商或打工，但農村居民仍然沒有在城市定居的權利，而是實行暫住證制度。而且，城市對進城農民從事的行業、職業、工種，甚至對企業使用農民工的比例等作出種種限制性規定，有的即使沒有成文的政策限制，但事實上存在著明顯的就業歧視性行為。如對農民進城就業規定的種種條件，必須辦理的各種證卡，額外收取的多種費用等，是人為地設置了農民進城就業的門檻，提高了進城就業的成本，阻礙他們進入城市勞動力市場。由于存在這些歧視性行為，進城農民一般很難真正穩定進入城市正規產業，相當比例的農民聚集在城市市民不愿進的最臟、最累、最苦的行業和部門。就業機會的不均致使越來越多的剩余勞動力滯留于農村，從而大大延緩了我國農村的城市化進程。
2.3社會福利制度方面
早在1951年2月，國務院就了《勞動保險條例》，1953年又進行了修改。該條例詳細規定了城市國有企業職工所享有的各項勞保待遇，主要包括職工病傷后的公費醫療待遇、公費修養與療養待遇，職工退休后的養老金待遇，女職工的產假及獨生子女保健待遇，職工傷殘后的救濟待遇以及職工死后的喪葬、撫恤待遇等。城市集體企業大都參照國有企業的辦法實施勞保。除上述在業人員享有勞保待遇外，20世紀50年代形成的城市社會福利制度還保證了城市人口可享有名目繁多的補貼，在業人口可享有單位近乎無償提供的住房等。即使是在改革已經進行了20多年的今天，基本的狀況仍然沒有改變。目前國家每年為城鎮居民提供上千億元的各類社會保障，而農民生老病死傷殘幾乎沒有任何保障，農民還要上交鄉村統籌為五保戶、烈士軍屬提供補助救濟。農民沒有社會保障，土地就成了農民唯一可作生存保障的資源，于是國家又出臺了一個農村土地延長30年不變的土地承包政策。然而這一政策與農業規模經營和農村現代化是背道而馳的，不可避免的阻礙中國農村的現代化進程。
2.4子女受教育制度方面
城農民子女受教育的權利受到種種歧視。相當部分農民工子女只能集中城郊結合部，在不合格的或非法的打工子弟學校就讀，并且收費高昂，學校對農民工子女上學一般均有額外收費，如借讀費，贊助費以及用種種借口增加的各項收費。種目繁多的收費是低收入農民工子女就學的一道門檻，有的家長不得不把子女送進收費低廉的打工子弟學校，有的家庭甚至讓孩子輟學。即使有的農民工子女進入了市區公立學校，仍享受不到市民子女的待遇。這種現實進城農民感到無法接受，對其子女所帶來的負面影響就更大。農民工子女大多在城市出生而又在城市生活了多年，如不能和城市兒童平等入學、平等選擇自己的學校、平等交費，會在兒童心靈上會滋長對社會不滿情緒和對抗情緒，成為社會不穩定的潛在力量。
3改革戶籍制度，推進我國農村城市化進程
農村城市化，是社會發展的一個重要標志。改革開放20余年來，國家在解決特定對象的農轉非及進城落戶問題上，制定了一系列政策，尤其是1984年和1992年出臺的辦理自理口糧戶口、“藍印戶口”政策，對緩解矛盾起了積極的作用。特別是1998年7月22日，國務院發出批轉公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》。文件對當前戶口管理作出了“四項改革”：
(1)實行嬰兒落戶隨父隨母自愿的政策。對以往出生并要求在城市隨父落戶的未成年人，可以逐步解決其在城市落戶的問題，學齡前兒童應當優先予以解決；
(2)放寬解決夫妻分居問題的戶口政策。對已在投靠的配偶所在城市居住一定年限的公民，應當根據自愿的原則準予在該城市落戶；
(3)男性超過60周歲、女性超過55周歲，身邊無子女需到城市投靠子女的公民，可以在其子女所在城市落戶
(4)在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住所、合法穩定的職業或者生活來源，已居住一定年限并符合當地政府有關規定的，可準予在該城市落戶。
這些政策無論在解決對象的選擇上，還是在適用的范圍上，都有了重大的突破，為下一步全面的戶籍制度改革創造了條件。但是，中國目前的戶籍制度改革只是停留在小孩申報戶口、夫妻兩地分局、老年人投靠、購房入戶等問題上，并未真正做到“人戶一致”的要求。農村城市化進程速度還有待加快。所以，應本著“人戶一致”的要求，全面推進戶籍制度改革：
（1）應按照國際慣例，取消二元戶籍制度，建立統一的一元戶籍制度。盡快放松原有的戶籍管理，減少甚至取消落戶費用，允許在城市有合法固定住所、穩定職業和生活來源的農民轉為市民。即任何人只要在城市有穩定的收入來源，就可注冊戶口。
（2）逐漸淡化城市偏向，使戶籍與享受社會福利待遇分離、脫鉤，逐步取消城市戶口背后的利益。進城農民特別是較長時期工作生活在城市的農民，應該享有與城市市民平等的最基本的福利待遇。
（3）實現無差別的就業政策，重點取消對農村人口就業的歧視性規定，必須貫徹《做好農民進城務工就業管理和服務工作》文件，取消對農民進城務工就業的不合理限制，鼓勵農民與城市市民平等競爭。
（4）加大力度改革現行的城鎮教育制度，對進城農民子女教育實行與城市市民同等待遇政策，即所謂“國民待遇”，不應有歧視、排外、加收額外費用等現象和政策，以解決進城農民子女的教育問題。
（5）加強戶籍法制建設，明確規定中國戶籍改革的步驟和程序，第一步先放開縣級市，第二步放開地極市及中等城市，第三步放開省會城市，最后在條件成熟后放開中央直轄市，同時，以法律形式保障戶口的自由遷移。
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