農村土地信托

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在加快我國農村金融體制改革研究的整體框架中，對土地流轉及其方式的研究處于相當重要的地位。因為農村土地流轉制度是制約農村經濟發展的重要因素。完善的土地流轉機制和發達的農村土地市場有利于拓寬農村的投融資渠道從而促進資源的有效配置，而土地信托正是一種新的、有效的土地流轉方式，在土地流轉過程中發揮著越來越重要的作用。對此，國外學者已經從不同的角度展開了研究。下面擬對國外已有的研究成果加以概括以作為我們的借鑒。

國外關于農村土地信托問題的研究體現在以下幾個方面。

一、關于土地信托的實現基礎

信托形式的運用需要以明晰的產權界定和權利的可轉讓性為基礎，土地信托也不例外。國外在研究土地信托問題時也離不開這樣的基礎。

首先，在土地產權界定方面，一開始，西方經濟學的研究以私有制為前提，認為只有完全的私有產權，才能促使生產要素在市場機制下的合理流轉；只有土地私有制才能實現土地信托。在土地私有條件下，土地市場的建立受其他要素和商品市場變化的影響，農村非農勞動力市場的產生使得農業人力資本要素處于邊際生產狀態的農民放棄土地。當金融市場認可土地的擔保功能時，利用土地信托將成為農業資金要素的重要來源。

但是，西方的土地產權理論演變，經歷了一個從重“所有”到重“利用”的轉變。這種趨勢具體表現為：在經濟關系上，土地所有權表現為“單純的土地所有權”；在立法上，改變了以往把土地歸屬放在首位的做法，開始注重資源的有效利用和土地的開發；土地所有權開始逐步證券化[1]。同時，土地利用要符合宏觀效率的思想逐步興起。一些學者積極倡導社會和團體主義的土地所有權理論，以取代土地所有權絕對性理論。如德國耶林在《法律的目的論》中指出：所有權行使的目的，不應當僅僅為“個人利益”，應同時為“社會利益”。法國學者迪吉則主張“社會連帶說”，認為“土地所有權并非為土地所有人之利益而存在，僅為增進人類之共同需要而賦予保有土地者之社會機能而己”。隨著所謂的“現代土地問題”的產生，“個人和社會協調”的所有權思想開始出現，澳大利亞的麥克爾森(Miehaelson)指出:“所有權只是獨占性的權利，而不是一個不受干涉的個人權利”。也有的學者把所有權概括為“一種排他的權利而不作為一種絕對的權利”。

西方學者還認為：土地產權制度的基本作用就是通過激勵機制誘導農業經濟活動主體的行為決策，并進一步影響農業經濟活動的績效。或者說，有什么樣的土地產權制度，理性人就會做出什么樣的行為反映。諾斯指出：“制度構造了人們在政治、社會或經濟方面發生交換的激勵結構”，“對于不穩定的產權，實施很差的法律，進入壁壘以及壟斷性限制，利潤最大化企業傾向于具有較短時間中較少的固定資本，并將傾向于較小的規模。最為有利可圖的業務可能是在貿易再分配活動或黑市上。這一組合很難導向生產性的效率”[2]。

可見，西方關于土地信托的研究是建立在土地私有的前提下的，這與中國土地所有權歸國家、農戶只有使用權的國情不同，但仍然有一定的借鑒意義。因為土地使用權是土地產權的一部分，明確農戶對土地的使用權仍然可以建立所謂的“有保障的產權制度”，從而作為土地流轉的基礎應用于土地信托。

其次，在土地的可轉讓性方面，國外的研究主要是一些對轉型國家的調研。因為這些國家的土地產權不夠明晰，使用權的轉讓受到諸多限制，土地無法在市場機制下合理流轉，從而給完全市場機制下的土地信托形成障礙。這些研究對指導中國的農地制度改革很有啟發意義。美國的羅伊·普羅斯特曼(1996)[3]通過實地調查，對中國的農村土地使用制度做了認真研究，認為土地使用權權屬不充分，權能不明確。土地使用權屬不充分，使土地使用權流轉無法在更大范圍內進行。而土地使用權和所有權的轉移會使資源配置更有效，并刺激對土地資源開發利用的深度投資，減少農戶的風險規避行為。同時還提出:“一些地方采取行政手段推財經理論與實踐(雙月刊)2007年第2期2007年第2期(總第146期)岳意定，劉志仁等：國外農村土地信托：研究現狀及借鑒行規模經營，除了認識上的原因外，還有一個重要的原因，就是地方政府和集體組織為了便于控制農村土地，便于轉為非農業用地。”

而俄羅斯的農業用地立法研究(1998)[4]更具體地討論了農業用地可轉讓性的幾個方面的問題和分歧：對潛在土地所有者的技術要求，對非居民土地所有權的限制，在信貸違約的情況下向抵押權人轉讓土地的限制，個人土地所有權的上限，土地股份及其轉讓的方式。該研究提出應在俄羅斯實行這樣的轉變：土地股份可通過購買或租賃的方式轉讓，而后者更為適用。一份土地股份就是一種選擇權，可以被出售、購買、繼承等。股份的所有者對分配土地有絕對權利。這種機制使得法人實體希望獲得大面積的農業用地以累積所需數目的股份然后用于分配。研究還指出，租賃是農村地區的一種特別補充機制，所有者更偏好于租賃土地股份而非實物土地。

世界銀行在發展中國家的農村土地管理改革方面也做出了很多努力，提出了“市場導向的耕地改革”（MLAR）計劃以及自愿土地流轉機制，并要求實行土地書名與登記制度，明確土地的所有權。但國外的一些學者的實證研究表明這些措施雖有一定作用，但并不一定能保證農村土地流轉的順利進行：首先，這種土地書名與登記制度雖然大量減少了無主土地并促進了帶有可轉讓財產權的土地的供給，但這無法保證土地產權市場的發展。因為對于追求利潤的貸款者來說，所有權證明并非獲得貸款的充分條件，穩定的土地收入水平才是更重要的決定因素。更有甚者，農戶可能不愿意用其土地所有權作為抵押品。從而得出結論，土地所有權并不是獲得使用權保障的唯一方法，應參照不同的背景和地方偏好，建立更加靈活的體系（DwnizBaharaglu,2002）[5]。此外最近還有學者（SaturninoM.BorrasJR，2005）[6]以菲律賓為例，用實證方法檢驗了與市場導向的耕地改革以及自愿土地流轉機制有關的變量，得出一個預測結果：MLAR模型用于菲律賓不僅無法促進分配改革，而且會破壞潛在的國家主導的政策。這也映證了DwnizBaharaglu的結論。

從國外的這些研究可以看出，要實現真正意義上的土地信托，實現土地的有效流轉，土地使用權必須實現可轉讓，當然，在中國的特殊背景下，這種轉讓性的實現形式還需要進一步探索。

二、關于土地信托的目的和作用

由于西方國家土地的私有制和自由流轉性，為了追求更高的經濟利益，農村土地的使用方式正在發生轉變，不斷從農業用地轉變成非農用地。為了保護土地資源，國外很多學者對于農村土地用途的控制進行了研究，如DonaldM.Mcleod等(1999)[7]就根據美國西部農村的實際提出了土地使用控制的三種方式：分區制、購買發展權、集群式發展，并建立了土地使用控制方式的選擇模型。土地信托方式就是出于保護土地資源和公眾利益的目的用于實踐的。

在美國和英國，無論是局部性的、地域性的還是全國性的土地信托都是一種很有影響的非盈利組織，它和私有土地主們一同來保護他們的土地以達到保護和利用土地或者其他公眾利益的目的。它們保護土地的工作對于他們所從事或者協助土地交易的社區和地域非常重要。這些交易包括土地的獲取、保護、管理協定，或者其他的能夠從土地上獲取的實際資產的一些利益。此后，西方學者們就對這種土地流轉形式進行了實證研究，并且建立了各種決策模型：其中PhilipJ.Bacon等（2002）[8]基于信息經濟學的貝葉斯網絡理論建立了一個BN模型，該模型主要是為了保證農村土地使用的可持續性。這個模型主要由四個部分組成：人員的觀點、土地類型、土地使用的選擇、成本和利益的標準。這個BN模型不是最優化模型，而是幫助專家分析有關土地的數據。該模型的使用包括兩個階段：第一個階段是關于土地類型的標準和土地使用的選擇，這個階段是為了評估對現在的土地使用的滿意度；第二個階段是關于改變土地使用的成本，改變成本需要考慮風險和銀行利息、管理、財產的讓渡等因素，這可用一個模型來評價土地管理者改變土地使用后的滿意度，即：

在成本支付期內改變的滿意度=長期預期的滿意度－總的改變成本/成本支付期

而JulieAnnGustanski(1999)[9]基于倫理經濟學建立了一個土地信托保護決策支持模型（ILCOS），他認為土地的使用方式是深層次的政治、經濟和文化結構的反映。盡管土地信托有一個共同的目的保護土地資源，但是每一個土地信托機構都有自己的設置和地域。所以，他對倫理經濟學政策模式在土地信托保護方面的整個過程給出了一個總體的概念，從而總結出土地信托的決策支持的環境模型。這個模型由5個大塊組成：土地的使用和環境、社會經濟、計劃與獲取的評估、決策制定的方法、積極的決策制定。該模型主要提出和檢驗了美國和英國的土地信托與保護私有土地因果關系上的模式，以開發一種可行的決策支持工具。此外，RogerCoupal和AnySeidl（2003）[10]還研究了在稅收基礎上的土地使用選擇的影響，分析了發展農業用地和農村居住用地的相關成本及其對財政結構的影響。

可見，國外關于土地信托的研究主要是為了探討其在促進土地資源和公眾利益保護中的作用和具體操作，真正將其納入農村金融體制研究范圍的并不多，只有對轉型國家的一些研究中提到了要鼓勵信托的發展來提高農村土地商業化水平。其中ZviLerman(2004)[11]就通過大量的調查證明：農民收入的提高、農田的增大需要土地市場起作用。農村金融應該強調利益性、節省性，鼓勵各種不同種類的信托，而不是設計大量的項目來完全進行改頭換面或全面發展農村貸款系統。三、關于土地信托中的公私關系

基于西方土地產權理論從重“所有”到重“利用”的轉變以及“個人和社會協調”的所有權思想的出現，很多研究成果揭示了私人土地信托與政府的土地保護行為之間的關系。根據實證研究結論，存在三種觀點：一種可稱為“替代論”，即作為土地使用權和土地保護行為的兩種類型的供給者，私人土地信托與政府土地政策之間是相互擠出的關系，一方的行為會擠出另一方的供給。DominicP.Parker和WalterN.Thurman（2004）[12]的研究就體現這一觀點，他分析了美國聯邦土地計劃對土地信托行為的影響，以土地信托需求建模，指出政府的土地計劃會減少私人土地信托對相同設施的提供，即：

其中，DLT為土地信托需求，S*為土地保護效應，G代表政府保護政策。但在某種程度上，私人土地信托會比政府行為更有效，并以各郡縣的數據檢驗了模型。而MahendraReddy和PadmaLal（2002）[13]研究了斐濟的國家土地流轉，認為其政府將土地轉讓給信托機構NLTB會造成政府信譽維持危機，也不利于提高公民生活水平。第二種可稱為“互補論”，即私人土地信托與政府政策之間是相互補充的關系，主要是認為土地信托可以彌補傳統的政府模式的不足。如JulieAnnGustanski(1999)[14]指出傳統的模式結構是執行政府的政策、規劃和發展控制、農業政策和稅收結構，極大地對土地的使用方式負責保護或者其他管理。由于許多的原因，傳統的政府方式是試圖迫使人們保護土地，但得到的結果卻與政府的計劃目標相去甚遠。而土地信托作為一種市場機制可以通過建立決策模型考慮到各種經濟因素，從而有效地在促進土地流轉的同時保護土地資源。第三種可稱為“兩重論”，即私人土地信托與政府政策之間既有替代關系又有互補關系。在這一方面，美國的HeidiJ.Albers和AmyW.Ando(2001)[15]就構造了一個實證模型以識別土地信托運作中最佳人的數量，也即對土地信托機構的需求。在模型中，信托組織的最優數量表現為土地保護的最優數量及其基本產出的最優數量。該模型說明了最佳受托人的數量是由兩方面的競爭力量決定的，這兩方面競爭力量就體現了私人土地信托與政府政策之間的雙重關系：一方面政府保護利益的外部性使得受托人越少效率越高；另一方面，由于政府高昂的組織成本以及信托機構集資專門化的優勢，使得受托人越多效率越高。

可見，西方國家關于土地信托中的私人與政府的關系分析也多是基于土地資源保護和社區建設需要的，較少有以農村金融體制為研究方向的需求分析。但是其實證方法值得我們借鑒。

四、關于土地信托的組織形式和運作模式

綜觀國外對土地信托的研究，其組織形式和運作模式大致有以下幾種分類方法：

1．按照土地信托組織設置的目的，可以分為兩種類型：（1）以保護生態資源為目的的土地信托組織，其焦點是土地；（2）社區信托組織（CLTs），需要土地和對土地的改善來建設住房或公共資源，其焦點是使用土地的人。兩者如果能在信任和長期穩固關系的基礎上很好地合作則有以下優點：（1）可以將各自擁有的不同的金融工具和技術資源互補；（2）在不同的土地購買和所有權機制上可以互補；（3）合作的最終產品要優于各自單獨創造的最終產品。土地信托聯盟就是一個促進兩者合作的組織（Campbell,MarciaCaton，Salus，DanielleA，2002）[16]。

2．按照安全程度和信托權利的不同，可分為三種形式：社區土地信托(Communitylandtrust)、給予被分配人在閑置的公共土地上暫時開發權的臨時性執照（Temporaryoccupationlicences）、土地購買公司（Land-buyingcompanies）。其中信托權利包括改善權、開發權、耕種權、轉租權等。其中CLTs安全程度最高，其次是LBCs，最后是TOLs。從所擁有的權利來看，CLTs對低收入者來說是一種創新的形式以確保他們的使用權，并在很大程度上為其成員提供了一系列權利，但各種權利的擁有仍有一些限制條件；另外，雖然一些權利對于作為聯合持有人的已婚婦女有某些限制，但總的來說，對于男性和女性來說還是平等的。在LBCs下的各種權利對于男性、女性及聯合持有人都是一致的，但一些權利如開發和改善權是臨時的。在TOLs下各種權利的實現會受到其有限的組織能力的限制，參與者不得不履行與這些權利相關的責任和義務（WendyE.Taylor，2003）[17]。并有學者指出CLTs是最經濟且最有價值的模型（UniversityofSalford,2005）[18]。但該模型雖然在英國等發達國家能有效運用，卻并不一定適用于發展中國家，如Bassett和EllenM（2005）[19]。就以使用社區信托模式（CLTs）的肯尼亞為例，評價了6年來肯尼亞的實踐表現，認為該模式在肯尼亞表現不佳的原因有：法律的復雜性，缺乏政府對該模型持續的支持，在解決剩余土地的分配問題上有不同的觀點。因此，CLT并不是此時適合肯尼亞國情的模式。政策制定者需要從非正式的或者傳統的機構方面考慮如何增強使用權的安全性和更好地管理農業土地。

3．對于土地信托的具體執行機構，可以有兩種類型：一類是利用已有的實體組織，如住房協會、遺產信托機構、發展信托機構、教區組織等，設立永久性的基金以支持社區發展（UniversityofSalford,2005）[18]，這種類型主要是英美國家采用；另一類是建立土地信托銀行或允許銀行選擇或參與土地信托業務，采用這種類型的主要是以日本為代表的東亞國家。對于第二種類型，還有學者指出應通過建立一個信托銀行的附屬公司來參與更為廣泛的信托業務。信托銀行子公司的活動范圍包括土地信托和貸款信托，但是不包括基金信托（Smithson,Simon，1991）[20]。

國外對于土地信托的組織形式和運作模式的研究都是針對具體的國家和地區進行的個案研究，而各國以及不同的地區具有不同的農村經濟環境，因此沒有公認的所謂固定模式。

五、結束語

綜上所述，國外關于農村土地信托模式中土地產權的研究主要以土地所有權私有化為前提，但其關于土地產權從重“所有”到重“利用”的轉變逐步模糊了所有制的界限，將土地信托的基礎——土地產權研究的重點從所有權轉移到使用權和控制權，對我國的研究具有借鑒意義，為信托標的物問題的解決開辟了道路。另一方面，國外關于土地信托的研究往往把重點集中在和土地資源保護方面，而沒有將其列入農村金融體制的建立和完善的范疇，他們研究的利用土地信托促進農業發展的機制多是通過這樣的途徑，即通過對土地使用的控制和對農民將其用于生產性用途的激勵以促進農業的發展以保障農民利益；而對通過將土地使用權作為信托資產來保證農村土地流轉和土地交易市場的建立的途徑來達到解決“三農”問題目的的研究不多。這與西方國家的土地與其他商品一樣可以自由流轉的現狀有關。所以，國外尚沒有關于農村土地信托風險及控制、定價機制、利益再分配機制等方面的系統研究。因此，國內的研究除了結合我國國情借鑒國外的理論和方法外，還應致力于填補這些方面的空白。

參考文獻：

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[3]羅伊·普羅斯特曼(美)等.中國農業的規模經營:政策適當嗎?[J].中國農村觀察.1996，(6)：17－29，63