農村土地流轉

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[摘要]土地制度是農村的基礎制度，黨的十七屆三中全會提出了要加強和規范農村土地流轉，對我們推進農村的改革發展具有重要的指導意義。新時期，農村土地流轉有了快速的發展，但是現階段土地流轉仍然存在著不合理的問題，如何解決新問題，就成了現階段農村工作的重申之重。

[關鍵詞]土地流轉；現狀和問題；措施

古典政治經濟學創始人威廉·配第“勞動是財富之母，土地是財富之父”的精辟見解，詮釋了土地與人類的關系，即土地既是人類生存與發展的物質基礎，也是一切財富的源泉。改革開放30年以來，我國農業經濟取得了快速的發展。而農村土地制度的改革與發展是中國農業經濟取得成績的根本原因所在。近幾年來，我國又相繼頒布了一系列的法律法規，繼續調整農村產權關系，為土地流轉注入了新的活力，黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，其中明確指出：要“加強土地承包經營權流轉管理和服務”，更是新時期新階段開展農村土地流轉的一盞明燈，它必定會指引我國新農村建設走向又好又快的發展之路。

一、新形勢下我國農村土地流轉的現狀

改革開放30年來，我國的土地流轉制度經歷了“明令禁止—解禁—規范化”這樣一個發展階段。現階段，農村土地流轉速度有所加快、規模都有所擴大，通過數據以及資料分析，筆者發現我國農村土地流轉呈現出以下明顯的特征：

(一)土地流轉規模有所擴大，但整體規模偏低，呈現出地區差異性

隨著我國農村生產力水平的提高和農村剩余勞動力轉移的加快，我們農村土地流轉的規模不斷擴大。如圖1所示，我國農村土地流轉從1984年的2％發展到2002年的4.8％。如表1所示，廣東、江蘇、湖南、安徽4省的流轉耕地占各自耕地的比例均較低，但不同省份流轉規模又有差異，主要表現為經濟發達地區土地流轉規模要高于經濟落后地區，廣東省耕地流轉比例比安徽高出近10個百分點。究其原因，還是由于經濟發達的地區城市化水平較高，農村的剩余勞動力轉移程度就越高，土地流轉地程度也就越高。

(二)土地流轉的形式多樣，但自發流轉為主，且比例偏低

從表2可以看出，廣東、江蘇、湖南、安徽等4省土地流轉存在著轉包、轉讓、互換、入股、租賃等形式，土地流轉形式趨于多樣化，但是同時也看出4省的土地流轉基本上是在農戶與農戶之間進行的，如湖南省農戶之間的土地流轉的比例達到85％，其他省份的比例也在70％左右。但是，流轉戶占承包戶的比例是很低的，最高的是廣東省，也只有25.3％。這說明我國農村土地流轉發展雖然形式多樣，但是還是在一個較低層次的水平上，農村土地流轉還沒有真正實現市場化、規模化。

(三)土地流轉呈現口頭化、短期化和隨意化的特點

中國人民大學和美國農村發展研究所2005年組織的17省農村土地調查數據顯示：絕大多數農村土地流轉的交易都發生在本村，且半數以上的交易沒有明確的市場價格。在轉出土地中，有87.6％的土地轉包給本村或其他親戚。另一方面，流轉還呈現出短期化的傾向。如表3所示，河北等六省的土地流轉往往都在一年之內進行流轉，超過一年的很少，對6省的抽樣調查表明，總體上有44.1％的農戶流轉期限在1年之內，流轉期限不超過5年的有57.5％，而長期流轉的僅有1.4％。同時表3顯示，流轉的期限隨意化現象很明顯，總體上不確定期限的比例是34.7％，而在安徽、湖南、四川等省流轉期限不確定的比例均超過60％。

二、新形勢下我國農村土地流轉存在的新問題

(一)土地所有主體、使用主體的權力被虛化，造成農民權益受侵害

產權清晰是現代市場經濟正常運作的基本保證，然而，當前農村土地產權關系的權能較為混亂。首先是權屬不明確，造成權屬邊界模糊，現行的土地所有制結構是在1962年實行的“三級所有，隊為基礎”的制度上制定的(“三級”就是鄉(鎮)、村、組)，但是，具體到每一塊土地，這塊土地歸這三級中的哪一級所有就比較模糊。其次是土地所有權主體的界定模糊，我國法律規定農村的土地歸集體組織所有，但是實際上，土地所有權的絕大部分均由國家行使與掌握，農村中的村集體在一定程度上充當的是國家與農民之間的“行政牽制機構”這樣一種尷尬的角色，這樣造成了農村集體土地所有權處于虛化的狀態。最后，農民土地使用權受到集體權力的覆蓋，現行的土地制度規定土地是集體所有、使用受農民支配這樣一種機制。但是由于缺乏農民對鄉(鎮)、村、組等“集體代表”的監督機制，使得基層政權及鄉(鎮)、村干部掌握了絕大部分的土地處置權。這樣，普通農民不僅難以對其進行有效的監督，而且他們自己的土地經營權往往受到侵犯，造成土地流轉過程中農民權益缺乏保障。如一些地方政府的“家長制作風”盛行，行政方式的“拍腦袋”化，還有一些政府更是為其政績工程和自身利益進行權力尋租，官商資本相勾結等侵犯農民利益的情況時有發生。

(二)土地流轉缺乏規范的操作程序，造成流轉不暢

1缺乏有效規范的法律法規來保障土地流轉的順利進行。雖然我國不少法律政策都對農村土地流轉作了一些規定，但是對農村土地承包經營權和使用權，在流轉手續、流轉程序等方面規定得過于原則和籠統，因而造成了不少農戶用“口頭協議”、私下自發流轉的局面，這樣一種流轉交易沒有規定流轉雙方的權利與義務，因而在現實中造成了不少的糾紛。

2缺乏有序運行的土地流轉中介組織。這主要體現在三個方面：(1)缺乏土地承包經營權交易的組織機構；(2)缺乏相應的土地評價機構；(3)土地流轉市場的缺乏”。在廣大農村，散戶之間的土地自發性流轉無法實現土地大規模、高效率的聚集，需要尋求“散戶一大戶”的土地流轉途徑。但是在現實上，由于散戶和大戶在經營方式、經營理念等方面存在這巨大的差異，因此，很容易造成“有賣找不到買，有買找不到賣”的信息不對稱局面，而缺乏有序運行的土地流轉中介組織，這種情況還將在一定程度上繼續存在。(三)缺乏完善的社會保障體系，影響土地流轉主體的積極性

由于歷史和現實原因，我國社會保障體系還未能覆蓋農村所有地區，因此無法為那些將土地流轉出去的農戶提供充分的社會保障。當前，由于我國大部分農民的文化程度不是很高，因而他們也沒有一技之長，除了土地之外他們沒有其他的謀生手段，因此，土地在一定程度上就是他們的“錢袋子”和“命根子”。當土地流轉所得的費用低于農戶的預期時，深受“土地是養老保障”這一傳統觀念影響的農戶，尤其是普通的小規模的經營散戶，就很有可能放棄土地流轉的計劃。調查結果顯示，農戶繼續保留土地承包權的主要原因已經不是可以從中獲取較好的生活保障，有33.895的人認為放棄了土地也沒有什么好處或得不到其他保障；而有高達47.8％的農戶認為如果政府能夠為他們提供適當的養老保障，就愿意放棄承包地。另外，一部分已流轉土地的農民涌入城市之后，如果沒有合理全面的社會保障體系的關懷，由于其自身原因和現實條件的限制而失業后，對城市治安等方面有一定程度的影響。

三、以民為本，構建農村和諧的土地流轉關系

(一)創新土地產權制度，賦予農民穩定而完整的土地承包權

土地是不可再生資源，其供給的無彈性決定了建立清晰土地產權制度是現階段土地流轉的核心，同時建立土地流轉機制也是家庭聯產承包經營制度的應有之義。在促進土地流轉的過程中，要進一步完善農戶的承包權，賦予農民完整的土地產權，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中指出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并保持長期不變。”完整的土地產權有利于激勵產權主體千方百計地降低成本，實現投資最小化、收益最大化，從而有利于進一步提高勞動生產率；完整的土地產權有利于約束產權主體的行為，保護農地質量，提高農業生產能力，土地承包的完善關鍵要有條件地賦予農民土地的處分權，而這就需要政府部門“有所為，有所不為”，所有權與流轉權分離、所有權不干預流轉權。只有這樣，才能排除一切權力對流轉權的干擾和制約，真正“尊重農民意愿”；才能真正將土地流轉起來，從資源轉化為資本，取得規模效應、集約效應和市場效應。

(二)加強和完善法律法規制度建設，加強土地流轉的立法規范力度

首先要加強和完善相關的法規制度建設。這主要包括完善和強化國家土地立法，進一步明確集體土地所有權主體、承包經營權主體、經營管理者以及他們之間的關系，并對集體土地受讓主體、權利義務以及用途方向等加以嚴格規定和限制。其次要加強土地流轉中介組織的建設。由于在土地流轉過程中的信息不對稱狀況和雙邊壟斷現象，流轉雙方獲取市場信息的難度加大、成本提高。因此，需要進一步完善中介服務組織，形成“土地流出—中介服務組織—土地流入”的土地流轉機制，實現土地流轉從“散戶—散戶”的分散性自發流轉向“散戶—中介服務組織—大戶”的有序化、市場化、組織化流轉的轉變，為土地的規模經營提供快速、高效的土地流轉與聚集機制。

(三)建立多層次的農村社會保障體系，為土地流轉創造良好的外部條件

土地是農民謀生和福利的最重要的來源之一，如果不能解決好包括就業、醫療、養老在內的農村社會保障等問題，開展長期、廣泛、有效的土地流轉就是一句空話。因此，沒有健全的社會保障制度，就不可能從根本上增強農民離開土地的安全感和適應市場風險的能力，那么農村土地市場的發育進程也將嚴重受阻。因而，必須貫徹“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續原則，加快健全農村社會保障體系”，包括農村社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助以及發展和完善農村合作醫療制度等。同時，建立健全其他一些配套設施，如城鄉戶籍制度的改革、做好進城務工人員的培訓等工作，真正解決土地轉出者的后顧之憂。

(四)加快農村剩余勞動力轉移，促進勞動力的合理利用

我國現階段農村土地流轉的發展程度不高，重要原因之一就是農村剩余勞動力無法得到合理有效地轉移。因此，只有勞動力實現了穩定、大規模的轉移，才能擴大農業的經營規模，才能加快農村土地流轉進程。這就需要加快工業化進程，推動農民與土地的分離；需要加快城市化進程，推動農民與農村的分離；需要小城鎮建設和鄉鎮企業的發展相結合，推動農民和農村、農地的雙重分離。這樣不僅使農村剩余勞動力得到最優化的利用，同時也是最大程度上地促進了社會主義新農村的建設。

土地的不可再生性和稀缺性，決定了土地資源的合理利用是人類的一個永恒研究課題，如何有效地配置土地資源，使其功能發揮到最大，是各國政府所要考慮的主要問題。因此，我國農村的土地流轉制度的構建與完善不僅關系到我國9億農民的生計，同時更關系到社會主義和諧社會和國家的產業安全，黨的十七屆三中全會發出的農村改革信號，則代表著新時期又一個新的起點。