農村公共產品供給

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摘要：本文以保護農民享受公共產品消費權為出發點，分析我國農村公共產品供給體系存在的缺陷，并在此基礎上提出完善農村公共產品供給體系的基本思路。

關鍵詞：公共產品；農民權益

目前，我國城鄉差距突出表現為公共產品上的差距。農村公共產品的普遍短缺，已嚴重制約了農村發展。

一、農村公共產品供給現狀

(一)“城鄉分治、一國兩策”的制度安排下，我國農村公共產品供給嚴重不足。公共產品是指那些消費具有非排他性和非競爭性但收費存在困難的產品。公共產品由公共部門(政府)來生產能實現公共產品供給的相對有效性。由于幾十年來實行“城鄉分治、一國兩策”，我國廣大的農村地區公共產品主要由農村政府(鄉、鎮或村集體)來生產和提供，由于大多數農村基層政府和組織財力非常有限，導致公共產品在廣大農村嚴重不足。

目前農村的純公共產品主要有：農村基層政府行政服務、農業發展戰略研究、農村環境保護、農業發展綜合規劃及信息系統、農業基礎研究、大江大河治理等。準公共產品有：農村義務教育、農村公共衛生、農村社會保障、農村道路建設、農村醫療、中低產田改造、鄉村電網建設、農村文化館等。這些公共產品均由政府提供，但依據公共產品效益覆蓋范圍的大小，政府提供的物品又分為全國性的產品和地方性的公共產品(地方性公共產品還可進一步細分為不同的層次)。中央政府主要負擔全國性的公共產品，地方政府主要負擔地方性公共產品。由于長期以來的“城鄉分治、一國兩策”制度安排，我國中央政府與地方政府在農村公共產品供給的責任劃分上不盡合理，本應由政府提供的公共產品或由政府與農民共同承擔的公共產品成本，卻完全由農民來承擔，本應由上級政府提供的公共產品卻通過政府權威轉移事權交由下級政府提供，最終落到鄉政府和農民頭上。特別是農村稅費改革后，國家和地方政府實行財政包干，除大型水電建設外，國家把地方建設的任務交給縣、鄉政府，不再通過撥款加以支持。作為農村公共產品供給主體的縣、鄉政府，由于財政緊張，對農村公共品的投入銳減，特別是老、少、邊、窮地區就更加難以生產。如，基礎教育、計劃生育都是基本國策，都是為了全國人民的共同利益，是全國性的公共產品，但這些事權目前主要由鄉政府以及村承擔。這樣做的必然后果是鄉鎮政府事權大于財權。另外，全國的鄉鎮多數財政困難，無力承擔和提供農民所需的公共產品。久而久之，廣大農村地區的公共產品嚴重短缺，遠不能滿足農民需要，甚至于應由中央政府提供的純公共產品農民也享受不到或非常有限，如消防服務、基礎教育、公共衛生保障系統服務等等。與城市居民相比，農民的權益大受損害。

(二)稅費負擔與享受的公共產品供給極不相稱，農民沒有相同的國民待遇。根據公共財政理論，居民納稅是為了購買政府的公共產品和公共服務，如果政府不生產和提供相應的公共產品和公共服務，則居民納稅就無據可依。多年來，我國無論是中央還是地方都非常重視城市公共產品的生產和提供，在生產了供全國居民消費的純公共產品，如國防、安全系統外，還投入大量的財政支出在城市生產和提供準公共產品，使城市居民可免費享受純公共產品或支付較低的價格即可消費準公共產品。雖然目前我國已逐步取消了農業稅。但長期以來農民所繳納的各種稅費明顯偏高。雖然農民納稅比城市居民多，但從政府那里獲的公共產品供給卻相當有限。近幾年的財政支農支出，雖然絕對量有很大的增加，但相對量即農業支出占國家財政支出的比重卻一直下降。國家財力投人的不足，導致農村公共產品供給嚴重短缺。但由于縣、鄉(鎮)政府財力有限，根本無法承擔如此沉重的公共產品供給負擔，最終只有減少或不提供公共產品。如，政府要全國接受義務教育總人數約為1.9億，有70％在農村，縣鄉兩級政府要負擔近70％的義務教育開支，許多鄉鎮光負擔教師工資就占其財政總開支的60％以上。與此同時，縣鄉兩級政府財政供養人員占全國的71％，但其財政收入卻只有全國財政總收入的21％。

(三)農村先天發育不良，后天營養不足，農民無法與城市居民享有同等發展機會。由于“城鄉分治，一國兩策”的體制，農村的社會經濟條件遠落后于城市居民，一些基本的生活設施公共產品的提供在大部分的農村根本沒有。如，供暖供熱設備、自來水體系、小區休閑健身場所。但更為重要的是，農村的自然條件比城市要惡劣，如大江大河的治理，邊遠山區防震、防洪、防止山體滑坡等一些重大的自然災害。城市要面對的主要是居民生活的公共產品的提供，但農村的主要精力卻還停留在生產基礎設施的提供上，要尋求與自然相平衡的良性公共產品提供體系，關系到農村的長治久安和新型農民的培育。而且，自改革以來，由于基層政府資金不足，而且因為缺乏長遠眼光，對不能快速給地方領導帶來“政績”的生產性產品較以前更為不足，原有的供給水平也遭到相當程度的破壞，水利渠道淤塞，農田道路失修，導致農業抗災能力薄弱，也影響了農業的持續穩定發展。按經濟學的觀點，公共產品的消費對私人產品的消費量有替代性，就是減少生產成本、運輸成本、銷售成本和決策成本在內的私人活動的總成本，從而提高他們的收益水平。我國農民在長期的工業化和城市化過程中做出了巨大貢獻，當工業化進入到現階段，國家經濟實力增強時，政府應為農民提供大量的公共產品，農民應該得到回報。也只有如此，農民才能在長遠發展上與城市居民站在同一起跑線上。二、完善農村公共產品供給體系。賦予農民同等的國民待遇

農村公共產品的匱乏，關鍵是資金的缺乏，應尋求建立農村籌資機制。農村公共產品建立和發展，既需要有財政來保障，又要有符合市場經濟運行機制要求的融資機制來籌集資金，這兩方面構成了農村公共產品長效發展機制的主要內容。政府財政的來源應成為主要來源。

(一)建立并完善公共財政體制，明確各級政府在農村公共產品提供中的權限和職責。計劃經濟時期形成的城鄉二元結構，是城市公共產品建設出現巨大差距的主要原因。因此，消除城鄉公共產品建設和提供上存在的差距，必須破除城鄉二元結構形成的體制格局。首先要消除在公共產品籌資能力上的差距，轉移支付重點，向農村和中西部地區傾斜。如，教育要從重城市、重高等教育向重農村和基礎教育轉變，還有醫療衛生、基礎設施等等。考慮到我國地域遼闊，不可能由中央政府負擔全國農村的公共產品的生產；同時又考慮到鄉鎮政府財力的有限，也難以提供廣大農民所需的公共產品。可根據公共產品的分類，由中央政府、省級政府、縣級政府和鄉鎮基層政府分別生產和供給農村地區不同的公共產品。受益范圍遍及全國的公共產品，由中央政府提供，而受益范圍主要是地方的公共產品，則由相應層次的地方政府提供，具有外溢性的地方性公共產品則由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同提供。以此為準則，中央政府在提供農村公共產品時，主要是從事跨經濟協作區的大江大河大湖的質量、農業科技成果推廣、農業環境保護、農業信息網的建設、農業基礎科學研究以及與國防建設有關的民兵建設，與國民素質有關的義務教育等等。地方性的農業病蟲害防治、中小型水利工程、農業科技教育、農技推廣和農業機械推廣、農村電力、節水農業等屬于準公共產品的范疇，可在政府補貼的基礎上，明晰產權，按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵農民自己提供公共產品。這類產品也可先由政府公共提供，然后按照受益大小，向使用者收取相應的使用費。

(二)充分完善和利用市場資金，提高農村公共產品的籌資能力。目前，在公共產品生產和建設過程中，采用市場渠道籌資還處于起步和探索的階段，主要做法有：利用資本市場籌資，如發行長期基本建設國家債券；成立旨在推動某項公共產品生產和建設的專項發展基金；向金融機構融資；利用減免稅收和給予信貸優惠等政策，調動經濟組織增加對公共產品生產的投入。大型鄉鎮企業的作用不容忽視，許多鄉鎮企業為了企業的更好發展，根據“智豬博弈”原理，如果企業不提供公共產品，單個私人因為提供的成本太高，獲益太少，是絕對不會提供公共產品的，這樣大家都不能獲得利益。但對企業的瓶頸制約比私人更大，“兩害相權取其輕”，再加上政府的鼓勵政策，企業會積極生產和提供一部分公共產品。如，公路的修建、電網改建、綠色企業對環境的治理等等。同時，應充分發揮市場的競爭機制，如允許多個電信網絡、有線電視網等自由競爭，降低公共產品的提供成本，優化整個公共產品供應體系。