節約耕地建議
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摘要：本文分析農業結構調整中的耕地節約問題及其對策。
關鍵詞：農業結構調整；耕地；土地；節約
近年來，我國的土地資源尤其是耕地面積不斷減少。截至2006年10月31日，我國耕地面積僅有18.27億畝，人均耕地僅有1.39畝，不到世界人均水平的40％。耕地減少的原因很多，其中建設占用、農業結構調整占用、生態退耕以及災毀耕地是導致我國耕地減少的主要原因。
一、我國農業結構調整的動因
農業結構調整最根本的原因在于經濟利益的調整。一是由于農產品供求結構的改變，導致農產品價格變動，農民為獲得最大的收益會改變種植結構。二是農民在農業結構調整過程中存在“羊群效應”，并由此帶來大規模的農業結構調整，這種調整的目的也是為獲得最大的收益。三是地方政府為發展經濟或取得政績等因素所產生的由地方政府組織實施農業結構調整。總之，我國農業結構調整的動因主要源于兩方面：一是源自農民對自身種植收益最大化的追求；二是源自于地方政府組織和引導下的農業結構調整。農業結構調整的動因除利益因素影響外，還有其客觀因素的影響。具體講，我國的農業產值在農林牧漁業產值中所占的比重由1978年的80％降為2006年的50.8％，與此同時，漁牧業所占比重則強勁增長。之所以會出現這種調整是因為我國的飲食結構出現較大變化，從1978年至2006年我國主要年份平均每天主要社會經濟活動統計數據和我國人均每天食品數量情況可看出：第一，我國人均每天消費小麥、玉米和稻谷的數量逐年下降。如，1990年我國人均每天消費小麥220.6克，到2005年則降為164.3克。第二，我國人均每天消費水果、禽蛋和肉類的數量不斷增加。如，我國人均每天消費豬肉在1990年為54.74克，而到2005年則增加到每天消費104.4克，基本上翻一倍；1990年我國人均每天消費禽蛋為16.64克，2005年則增加到50.27克，增長2倍多。第三，城市和農村在飲食上的調整速度相差較大。農村僅僅在糧食的人均消費量上超過城市，其他標準則低于城市。如，1983年我國農村年人均消費糧食260千克，城市為144.5千克，而到2006年，這一數據分別變為205.6千克和75.9千克，城市人均消費糧食量下降快一半。第四，從我國主要年份平均每天主要社會經濟活動統計情況也可看出，我國飲食結構以及對不同農產品的需求正不斷發生變化，正是由于這種變化，客觀上加快了我國農業結構調整的步伐。當然，農業結構調整不僅僅是農作物的種植比例的調整，而是涉及更廣的范圍。
二、農業結構調整對耕地利用的影響
農業結構調整不僅是利益關系的調整也是土地資源配置的調整，農業結構調整必然對我國土地利用尤其對耕地利用產生深遠影響。一般而言，農地的非農化表現為：一是將耕地、林地、草地等直接用于農業生產的土地轉為建設用地；二是在農用地內部的轉用，即將耕地轉為林地、草地或養殖水面；三是在耕地或林地、草地內部的轉用。如，將糧食種植轉為蔬菜種植，將蘋果園改為桃園。農業結構調整對耕地的影響主要表現在：農業結構調整往往在減少耕地的同時，使糧食產量下降，影響糧食安全；農業結構調整中，將耕地耕種改為種植果樹或魚塘，甚至轉為建設用地時，不利于耕地肥力的保持，甚至毀滅性破壞耕地耕種糧食作物的能力；農業結構調整中由于農民調整種植結構的盲目性，容易導致耕地質量的下降和耕地的損失。從農業結構調整的實際情況看，1986至1995期間，農業結構調整占地約占62％的比重，1996年之后農業結構調整仍約占14.6％。隨著我國工業化和城市化的不斷推進，我國的農業結構調整仍將持續下去，但隨著經濟社會的發展，農業結構的規模將會處于一個較為穩定的狀態。據土地管理部門統計，1991年至1994年，發展果園占用耕地40萬畝以上的有9個??；果園占用耕地在整個農業結構調整占用耕地面積中的比重，有12個省在50％以上。魚塘占用耕地在農業結構調整中的比重由“七五”期間的4.42％上升到“八五”期間的10.05％。1991年至1994年，林業和畜牧業發展也占用部分耕地，但大多屬于改善生態環境的正常調整。隨著農業結構調整的推進，我國的蔬菜、果園和油料等作物的種植面積逐年增加，而糧食作物的播種面積波動較大，總體上呈現減少趨勢。
我國農業結構調整導致耕地減少的波動性較大。農業結構調整對耕地減少的影響呈現一定的周期性，這一方面反映了農民在調整種植結構中的自發性和反復性，另一方面也反映國家和政府對農業結構調整占地的調控作用。但我國由農業結構調整所帶來的各省耕地減少情況差異較大。從2001年至2005年間由農業調整所帶來的各省耕地平均減少的統計數據可看出：江蘇、浙江、廣東、四川、云南、山西和新疆等地農業結構調整對當地耕地減少的影響較為明顯。這些地區農業結構調整對耕地影響的特點主要是：經濟發展快的省份，通過農業結構調整，大量農地被轉為建設用地，如江蘇、浙江和廣東等地；適合發展果樹或魚塘養殖的地區，如四川、新疆等地將大量農地轉為果園或養殖水面，導致耕地面積減少。內蒙古、遼寧和黑龍江等地則通過進行農業結構調整增加了耕地面積，原因在于這些地區可開墾為耕地面積較多。另外，近年來新疆等部分地區也出現通過農業結構調整增加耕地的現象，如新疆在2005年通過農業結構調整增加耕地426000畝。
三、農業結構調整中的耕地節約途徑
如何在農業結構調整中避免耕地不斷減少，實現土地節約?概括來講，就是要在農業結構調整中，通過規劃和調配等方法來實現耕地節約利用，即通過對農業結構調整進行科學規劃、對其中的利益關系進行合理調配等措施，來實現農業結構調整中的耕地節約。在農業結構調整中實現耕地節約可從以下五個方面來考慮：(一)加強對農業結構調整的總體規劃和正確引導。土地的總體利用規劃對農業結構調整中的節約用地至關重要，國家要加強規劃和引導，規范和引導農民的農業結構調整行為，合理規劃農業結構調整用地，依法處置違法用地。這樣，一方面通過總體規劃可限制農業結構調整的速度和規模，從總體上對農業結構調整進行規范和引導，實現農業結構調整按照統一規劃，宜農則農，宜牧則牧，宜漁則漁，有步驟有計劃的實施。另一方面，通過土地總體規劃可實現對地方政府參與農業結構調整的行為進行規范，防止農民和地方政府盲目的和僅僅追求自身利益最大化的行為，從而有效保護耕地，實現耕地的節約利用。從總體看，農業結構調整要符合土地利用總體規劃確定的土地利用方向、結構和布局。為此，要積極引導農民優先利用閑置土地，充分開發非耕地資源和未利用地，減少占用耕地；禁止基本農田保護區內挖塘養魚、發展林果業。另外，土地利用總體規劃確定為需退耕還林、還草、還湖的地區，要有計劃有步驟進行，加強林草地保護，不得改為它用。
(二)對農業結構調整中的利益關系進行調配。農業結構調整的根本目的是提高農業的整體素質和效益。要實現這一目標，客觀上就要求對現有的土地資源包括耕地資源進行重新組合，按照市場需求合理配置土地與其它生產要素。然而，在這一調整過程中，由于各種利益關系的存在使農業結構并不完全按照設計的模式來運行，如果對利益關系的處理不當，一方面會導致農業結構調整的失敗，另一方面也會導致土地的浪費等不利結果。一般而言，在正常的農業結構調整中，農民所關心的利益是實現自身收入的最大化，政府所關心的利益是當地經濟社會的良性發展。但事實往往并非如此。因為農民追逐自身利益的最大化未必是整體利益最大化。另外，政府職能的發揮依靠的是政府工作人員的廉潔工作以及國家法律賦予的職責。然而，有時一些地方政府官員僅僅為追求政績而不切實際的讓農民調整農業產業結構，這樣不僅達不到用結構調整來提高經濟效益的目的，而且可能會大量減少耕地的數量，并可能使生態環境遭到破壞，給糧食生產及種植業帶來不利影響。這些做法必將導致農業結構調整的失誤。因此，要在農業結構調整中實現耕地節約，必須保證農業結構調整的成功實施。這就需要對農業結構調整中的利益關系進行調配，對農民利益的調整可通過增加農民的風險意識來進行；對政府的利益關系的調整要注意限制政府的不當行為，樹立政府服務群眾的理念，杜絕為政府自身利益而做出有損國家整體利益的決策。
(三)充分發揮價格機制的作用。農業結構調整過程中，在由價格來調配土地資源的同時，可給予農民更多的風險提示和實際指導，從而在實現農業結構調整利益最大化的同時，實現土地的節約利用。由于農業結構調整會帶來糧食產量的變化，產量的減少又會影響價格的波動。因此，需要讓農民了解各種產品的長期價格走勢，不可盲目跟著價格的波動而調整種植結構，因為不斷調整種植結構只會加劇價格的波動，而不能帶來收益的提高，極有可能帶來耕地的損失，不利于耕地的節約和保護。
(四)要尊重經濟發展規律，充分尊重農民意愿。農業結構調整要考慮當地的實際情況，比如當地氣候、地理、運輸條件等的制約，要因地制宜的進行農業結構調整。一味的盲從或模仿未必能真正達到農業結構調整的目的，反而會造成利益的損失和土地浪費。因此，農業結構結構調整要尊重經濟規律，要結合當地的實際情況進行。在農業結構調整過程中要充分尊重農民意愿，要讓群眾真正了解農業結構調整的意義和作用，讓農民感受到農業結構調整能夠帶來的好處。這樣，才能調動農民的積極性，實現合理的農業結構調整，進而實現對土地的節約利用和保護。
(五)要實現農業結構調整中耕地的節約，可通過耕地的立體利用、規模化調整、政策引導和技術支持等措施來實現。一是在農業結構調整中，要改革原有的種植模式，可通過開展立體種植的方法來實現土地節約。如，進行水田養殖、在果園間隙種植糧食作物、在玉米地里套種大豆等方法來提高農地的使用效率，從而實現農業結構調整中的土地節約。二是通過在農業調整中實現土地的規?；洜I來實現土地節約。就一般情況而言，實現規模化經營可提高土地產出效率，有利于農產品的銷售和加工等。土地使用效率的提高就相當于節約土地，實現了農業結構調整中的土地節約。三是在農業結構調整中，通過對農村閑置土地的利用和開發來實現土地的節約?？赏ㄟ^對溝渠和農田道路等方面的綜合整治來節約土地。四是通過在農業結構調整中加強種植信息提供和種植技術支持，合理調整農業結構，實現土地的高效利用，從而節約耕地。
