村官監督

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[摘要]監督缺失是導致村官腐敗最重要的制度性根源，落實民主監督、強化上級監督、加大依法懲治力度，構建科學有效的村官監督機制是遏制村官腐敗的有效路徑。

[關鍵詞]村官；監督機制；村民自治；監督缺失；民主監督

村干部是廣大農村的組織基礎，是新農村建設的組織者、倡導者、實施者。在新農村建設過程中，其作用舉足輕重。村官是否遵紀守法、清正廉潔，直接關系到黨和政府在廣大農村的群眾基礎，關系到社會主義新農村建設的成敗，是事關人心向背的大問題，隨著改革開放的日益深入，特別是城市化進程的加快，大量土地被征用，基建項目急劇擴張，農村擁有的資源日漸豐富，村官腐敗現象呈現出愈演愈烈的趨勢，成為新農村建設中一個非常不和諧的音符。因此，積極探索村級監督模式，努力研究監督村官的有效路徑，構建科學有效的村務監督機制，加強對村官的監督力度，對于推動農村民主政治建設和黨風廉政建設，完善鄉村治理機制，全面推動新農村建設健康發展具有重要的理論意義和實踐價值。

一、村官腐敗，社會危害嚴重

村官是生活在中國農村最基層的一個“官員”群體，村官甚至不是真正意義上的“官”，但他們手中的權力卻不容忽視。權力失去監督必然走向腐敗，而且村官的腐敗行為發生在群眾身邊，不僅直接傷害群眾的感情和損害群眾的利益，而且大大降低了黨和政府在群眾中的威信，成為破壞農村經濟發展和社會穩定的一大因素，嚴重制約著社會主義新農村建設。

(一)直接侵害農民的切身利益，阻礙農村經濟社會的發展

村官一旦腐敗，就由農民群眾的“公仆”、“領頭人”，變成了依附在農民身上的“寄生蟲”、“吸血鬼”。有的村干部為了滿足自己的私欲，通過巧立名目、偷梁換柱等詭秘手段，將集體資產化公為私，給村集體造成很大損失，嚴重影響村集體經濟正常發展。有的通過吃拿卡要等手段，直接侵害農民的切身利益。在不少地方，“村官”富得流油，集體卻一貧如洗，老百姓叫苦不迭，對此等現象非常痛恨，意見很大，積怨很深。

(二)破壞農村生產生活秩序，影響農村社會穩定

村干部本應為農民的“帶頭人”。有些卻蛻變為農民身上的“寄生蟲”，日積月累，農民的積怨終要爆發。在農村，由于一些村干部腐敗，農民越級上訪、集體上訪、長期上訪的事件屢有發生，有的甚至釀成群體性事件。據浙江省武義縣紀委透露，2003年其受理的狀告村干部信訪案件達305件，占全縣信訪總量的95％。重慶市政法機關所作的一項調查顯示，村官腐敗所引發的群眾上訪舉報占到了總量的70％以上。這表明，村官腐敗已經成為破壞農村社會穩定的一大毒瘤，成為農村構建和諧社會的一個突出問題。由于村官的腐敗，有的地方農村過去存在的魚水般的黨群、干群關系發生了嚴重的退化、變異，變成了油水關系，甚至是水火關系，高度緊張，難以相融。

(三)嚴重影響、損害黨和政府的形象和威信

村干部是國家龐大政權機器中的“末梢神經”，直接面對著基層的農民，其一言一行直接關系黨和政府的形象。農民群眾大多數都是普通人，他們更多地是通過每一個黨員、每一個農村干部的言行來認識和評判整個黨和國家。群眾最關心、最痛恨發生在身邊的腐敗現象。因為與“村官”朝夕相處，干部是廉是貪農民群眾最清楚。所以，村干部貪污腐敗，最易破壞黨群關系，直接影響黨和政府的群眾基礎，直接影響黨和政府在廣大農民心目中的形象和威望。廣大農村干部很得力、很模范，就能樹立黨和政府的良好形象，增強人民群眾對黨和政府的信任，反之，身邊的干部貪污腐敗，他們就會對黨和政府失去信心和希望。不難看出，有些地方的村官腐敗已經成為一大社會毒瘤，給黨和政府的形象造成了嚴重的消極影響。如果不深刻認識村官腐敗的嚴重危害性，不及時采取措施根除這一沉疴，黨和政府在廣大農村將失去民心。

二、監督缺失，村官腐敗的重要制度性根源

反復出現的問題，要從規律上去找原因，普遍出現的問題，要從制度上去找原因。村官腐敗的問題何以日益普遍和嚴重?其原因是復雜的、多方面的，固然有部分村官思想素質低、貪圖享受、私心作祟等主觀因素。但是，監督體系由于自身存在的缺陷而導致對村官的監督失效是最重要的制度性根源。

(一)民主監督失靈

民主監督權是《村民委員會自治法》及有關法規賦予廣大村民的一項重要權利，是落實村民自治的最終保障，如果缺少民主監督，即使選舉是民主的，也無法制約被選舉人當選以后的行為；如果缺少民主監督，民主決策和民主管理也會變成個人或少數人的行為，村級公共權力就會被濫用，所以，必須要有全體村民強有力的民主監督來保證村民自治的民主性和實效性。從村民自治制度的運行實踐上看，民主監督恰恰又是一個最薄弱、最難以發揮效率的環節。盡管《村民委員會組織法》等相關法律在理論上對村干部的民主監督制度作了安排，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2004年下發了《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》，力求在總體層面上對現實中存在的問題做一指導，但在民主監督實踐中卻常常被鉆空子，導致民主監督流于形式，難以收到實效。

1傳統的熟人社會思想意識使農民不愿監督。中國傳統的農村社會是一個熟人社會，盡管隨著改革開放的日益深入，農村也引進了市場觀念、開放意識、法治思想，但是在廣大農村，熟人社會的傳統思想仍然根深蒂固，人情觀念、面子觀念仍然占據著統治地位。在這種思想的左右下，很多村民面對村干部的權力濫用、貪污腐敗行為睜一只眼閉一只眼，覺得大家同住一個村，低頭不見抬頭見，沒有必要撕破面子，干得罪人的事。就算有一個兩個敢于出頭，也會受到這種主流意識的排斥，難以得到廣大村民有力的支持。

2制度存在缺陷，村民不能監督。首先，現有體制安排下，村民的監督權落不到實處。雖然《村民委員會組織法》規定了村民的監督權利，但對村民如何實施監督權、通過什么機構實施監督權并沒有明確規定。依照該法，村民只能經由村民大會進行監督，而村民大會一年只開一兩次，難以對村委會形成有效的監督；對在村民大會休會期間，如何對村官實施日常監督也缺乏明確規定，因此村民的監督權并沒有真正落到實處。其次，村干部和村民之間信息嚴重不對稱。村務公開流于形式，盡管法律法規對村務公開的問題有明確規定，各地統計的村務公開率也很高，但是村干部在村務公開中掌握著信息披露的權力，占據著主動地位，他們能決定什么公開、什么不公開。往往是廣大村民想看到的，他們不公開。廣大村民作為監督主體，因不直接參與管理，缺乏權威的信息來源，難以及時、準確地掌握信息。群眾看不到每筆開支的具體走向，很難發現漏洞，所謂的村民監督小組也就形同虛設。財務管理制度不夠完善，一些農村財務管理混亂、財務制度形同虛設，一些縣、鄉對農村集體財務的審計監督制度不夠完善，村干部“一支筆”，個人說了算的現象廣泛存在，村財務成了糊涂賬。

3懾于村官權勢，村民不敢監督，在廣大農村，在作為監督對象的村官與作為監督主體的村民這兩者相互博弈的過程中，村官掌握一定的權力資源，甚至有的地方村黨組織、村委會、村集體經濟組織“三合一”，書記、主任“一肩挑”，權力高度集中，在廣大村民面前處于明顯的強勢地位，而村民在生產、生活等各個方面都受制于村官，有求于村官，是弱勢群體。少數村干部的官僚作風、專制作風及“一言堂”現象相當嚴重，村民的知情權、監督權沒有保障。少數村官作風霸道。恃強凌弱，為官一任，稱霸一聲，對村民的合理要求進行打擊報復，利用手中權勢，對不聽話的村民百般刁難，很多村民敢怒不敢言，嚴重挫傷了老百姓的監督積極性。

(二)上級監督不到位，監督效果不明顯

監管部門條塊分割，相互間缺乏協調，很難形成監督合力。從制度上看，上級有關職能部門對農村管理全面，組織部門管黨建，民政部門管選舉，農委管集體資產審計，違法違紀歸紀檢監察部門，刑事案件歸公安，但是，從實踐運行來看，多頭管理，大家都管、又都不管，相互之間缺乏協調，很難形成監督合力。到目前為止，還沒有明確哪個部門是管理村干部的主管部門，廣大農村100多萬村干部到底由哪個部門來管?是組織部門還是人事部門，還是民政部門?沒有明確的規定。

鄉鎮監管遭遇制度的尷尬。根據《村民委員會自治法》的規定，村民委員會是一個自治組織，鄉鎮與村委會不是領導與被領導關系，鄉政府對村干部不好監管。當前嚴重行政附屬化的鄉村關系，鄉鎮要依賴村干部去落實、執行他們的意圖，很容易使鄉鎮干部與村干部之間形成特殊利益集團，一些承擔管理責任的鄉鎮干部，對村官腐敗問題睜只眼閉只眼，對群眾的舉報置之不理，甚至百般袒護，把大事化小、小事化了。(三)立法不明，法律監督乏力

村干部沒有公務員編制，不屬于國家公務員系列，有公事是干部，沒公事就成農民。國家有關的公務員管理法律法規對他們沒有約束力。立法不明、制度不全，村官在管理村莊內部事務中產生的許多違法違紀行為，司法機關往往很難介入，容易使監督村官陷入無法可依、無章可循的尷尬境地。

三、探索有效的村官監督路徑，遏制村官腐敗的關鍵

鄧小平同志指出，制度好，可以讓壞人無法恣意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。從源頭上有效預防和治理腐敗，關鍵在于構建科學、有效的監督機制；制衡村官權力，規范村官行為，形成靠制度管權、以制度管人、按制度辦事的長效機制。

(一)探索多種途徑，提高民主監督的有效性

我國并不缺乏制度的設計，缺少的是落實制度的手段和途徑。在農村廣大村民的民主監督，從制度設計和安排來看，憲法和村民自治法規有明確規定，應該說是比較理想的，但是如何把紙上的制度落實到實踐運行中，使其真正地發揮效用，這是過去做得不夠的地方，也是今后要努力探索和挖掘的方向。

1落實村民會議職能，暢通村民監督渠道。首先，村民的分散化和原子化決定了單個村民無法發揮對村兩委和村干部的監督作用。村民會議(村民代表會)作為農村最高權力組織，是村民參政議政的載體和平臺，也是廣大村民行使民主監督權力的組織渠道。但是，在實踐中，由于村的規模較大，村民比較分散等原因，村民會議很難及時有效組織召集。這在很大程度上阻滯了村民民主監督權力的行使和監督作用的發揮。這就有必要探索把村民會議經常化、制度化。比如把村民代表會議建成常設性的村級組織，依照法律通過村民會議授權，代行村民會議職權。使廣大村民在村民會議休會期間，有一個行使監督權的組織依托。其次，改革村代會工作模式。根據《村委會自治法》規定，村民代表會議由村委會負責召集，這實際上是由被監督人召集監督人開會，不符合民主權力監督制衡的原則，很容易導致村民代表會議成為村委會的附庸，不利于其發揮監督職能。可以探索由村民代表會議自己推選的會議主席負責召集，并且村委會主要成員不能擔任主席，這樣有利于村民代表會議獨立開展工作，充分發揮其對村委會的監督作用。

2發展和完善多種村務監督機構，拓寬民主監督渠道。村民自治的實踐已經證明，僅有村民會議或村民代表會議作為村民民主監督的組織依托是不夠的，既不能充分實現村民的民主監督的權力，也無法真正發揮村民民主監督的作用。因為它作為一種群眾自治行為，沒有按職能分工的各類民主監督機關作為接納群眾監督的渠道／除了對村委會成員有直接的批評、建議權，以及有五分之一以上的有選舉權的村民聯名罷免以外，幾乎沒有別的形式來形成監督網絡。因此，除了完善村民會議或村民代表會議的監督功能，還需要探索培育多種監督機構，拓寬村民民主監督渠道。

首先，建立和完善村務監督委員會制度，綜觀村級組織系統，村黨支部是政治領導機構，村民大會是最高權力機構，村委是執行機構，很明顯缺少一個常設的村務監督機構。沒有監督的權力必然導致腐敗，一些地方村干部腐敗現象嚴重，一個重要的原因就在于農村基層權力的運作缺乏有效的權力監督機制。2004年6月，黨中央、國務院《關于健全和完善村務公開和民主監督制度的意見》，明確要求建立村民監督小組，具體負責村務監督工作。各地對建立村務監督制度進行了探索和實踐，積累了一定的經驗。建立村務監督委員會作為常設的專門的村務監督機構，是一種比較成功的嘗試。村務監督委員會由村民會議選舉產生并對村民會議負責，在組織上與村支部和村委是并列的關系，而非領導與被領導的關系，從而保證了監督的獨立性和有效性。村務監督委員會成員應是非兩委成員及其直系親屬的村民代表，從組織根源上割斷了組織間由血緣關系帶來的利益關聯。更為重要的是，村務監督委員會的監督是全程性的，包括事前參與村務管理的決策，對不符合制度規定的決策提出異議，提請村民會議就有關問題協商、表決。事中參與決策執行的全過程，抵制不符合制度規定的村務管理行為。事后做好審查、督促和結果公開。這種監督制度使廣大村民參與到村務管理的全部過程，使民主監督滲透了事前、事中和事后等各個環節，為充分發揮民主監督的效用提供了組織保證。

其次，充分發揮非政府組織的監督作用。農村現存的非政府組織，因他們自身具備的公益性、非盈利性、非政府性等特點，可以作為農村民主監督的一種組織載體，集中民意，反映村民訴求，通過參與村政，監督“村兩委”政策執行，發揮民主監督拾遺補缺的作用。如農村中的老年協會，其成員正直、熱心公益事業又有一定權威。領導成員大多是原村莊中的領導或精英，還有的是在村中居住的離退休老干部，個人能力較一般村民來說要高出許多。對于村務管理，既有能力也有積極性，同時也具備權威，在村中說話有分量。可以自，由做主支配自己的時間，有充分的時間參與村務的管理和監督。老年協會參與村里一些重大問題的討論與決策，組織村里的公益活動，這都有助于化解農村社會矛盾，完善農村治理。會計師事務所、審計事務所等社會中介組織，它們與村、鄉鎮沒有直接利益關系，具備專業管理知識，在財務監管中具有規范性、可靠性、客觀性、先進性等優勢，可以探索與之建立委托關系，由它們作為第三方來代管或監管村級財務。

總之，建立有效的參與渠道，將非政府組織的熱情引導到農村公共事務的治理方面，充分發揮他們參政議政監政的作用，是現階段我國基層治理中一個非常重要的問題。

(二)落實上級監督職責，強化監督力度

如前所述，上級監督不到位，監督效果不明顯，是村官腐敗現象日益嚴重的重要體制根源。因此，落實上級監督職責，強化監督力度，堵塞制度漏洞，是防治村官腐敗的重要手段和途徑。

首先，落實鄉鎮黨委政府對于村官的監督職責，鄉鎮黨委政府作為村兩委的直接主管部門，對村的各個方面的情況最了解、最熟悉，對于農村的社情民意、村干部的勤政廉潔信息最靈敏，最有發言權，他們作為監督村官的第一人，有著自身獨特的優勢，可以把問題處理在萌芽狀態，防止局部性矛盾演變成全局性沖突，避免把本可以解決的問題演化成不可調和的矛盾。在充分發動群眾參與監督的同時，要加強地方鄉鎮黨委政府的使命感和責任感，進一步明確、細化鄉鎮黨委政府對村級組織和村干部的監督職責，明確規定鄉鎮主要領導對村官腐敗問題要承擔領導責任，強化鄉鎮黨委政府對村干部的監管力度。

其次，加強縣有關部門的監督力度。一是抓好農村信訪工作。有效監督的前提是對情況的了解和熟悉。信訪是上級了解農村情況的窗口，也是廣大農民反映社情民意、表達自身訴求的渠道。信訪渠道不暢通，下情不能上達，上級部門對于農村情況就可能成為瞎子、聾子，也就無所謂有效的監督。因此，要完善農村信訪制度，保證信訪渠道暢通，讓上級有關部門能夠了解農村的真實情況，及時地發現問題，以便實施有效的監督，二是完善審計監督。完善審計方式，上級審計部門要改變事后審計的習慣做法，應采取事中和事前相結合的審計方式，對村級財會人員的賬目進行定期、及時審查。推行公開審計，吸收村民代表參與審計過程，充分調動村民的“話語權”，發揮民主監督的作用。拓展審計內容，除堅持財務審計以外，加強年度審計、任期審計、離任審計以及經濟責任審計。

(三)加大村官腐敗依法懲治力度

監督效果最終要靠懲治來保證，缺乏有力懲治的監督是蒼白無力的，也是無法最終落實的。各級黨委政府及紀檢監察部門要把黨風廉政建設的工作重心逐步向農村延伸，加大對村級腐敗的打擊力度。建立紀檢、監察、公安經偵聯合參加的有效辦案機制。重點查辦大案要案，集中力量從嚴、從陜、從重打擊影響大、危害大、罪行特別嚴重的村官腐敗分子。通過查辦案件的強大威懾力，深挖打擊腐敗分子，既以打擊村官腐敗的實際行動取信于民，又充分發揮案件查辦工作的警示和威懾作用，以保證監督作用的有效發揮。