新農(nóng)村建設(shè)財政資金管理

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摘要本文針對農(nóng)村資金管理中存在的問題提出建議和對策，探索和完善新農(nóng)村建設(shè)資金的管理使用模式，目的是使在我國財政支出中占較大比例的新農(nóng)村建設(shè)金真正用到實處。

關(guān)鍵詞新農(nóng)村；資金管理；監(jiān)督機制

建設(shè)社會主義新農(nóng)村是我國在“十一五”期間的重大戰(zhàn)略決策，要實現(xiàn)這一重大戰(zhàn)略決策，關(guān)鍵要整合新農(nóng)村建設(shè)資金，探索和完善新農(nóng)村建設(shè)資金的管理使用模式，總結(jié)資金管理新經(jīng)驗。這樣才能充分發(fā)揮新農(nóng)村建設(shè)資金的積極作用。

據(jù)報道，僅僅2006年，黨中央提出開展新農(nóng)村建設(shè)的第一年，中央財政用于“三農(nóng)”的支出將達到3397億元，比上年增加422億元。如果加上地方各級財政的支農(nóng)資金，這個數(shù)字將更加龐大。新農(nóng)村建設(shè)是個長期的系統(tǒng)工程，隨著國家經(jīng)濟的快速發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入，不難預(yù)見，這一數(shù)字還將會被逐年刷新。如何保證巨額的財政支農(nóng)資金真正用于新農(nóng)村建設(shè)的必需項目，真正發(fā)揮財政資金扶持新農(nóng)村建設(shè)的應(yīng)有效能，我們認(rèn)為，改革現(xiàn)有資金管理的方式，建立新的資金管理模式，使新農(nóng)村建設(shè)中資金管理的唯一出路。

一、目前新農(nóng)村建設(shè)中資金管理的問題

1．建設(shè)資金多頭管理，分散使用

目前，發(fā)改委、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等涉及到農(nóng)村經(jīng)濟的政府管理部門手中都掌握著一塊財政扶持資金，各自為政，自行其事，導(dǎo)致不能形成財政支農(nóng)資金集中扶持、規(guī)模扶持的效益。

2．廣大農(nóng)民對資金的使用沒有主動權(quán)。財政支持農(nóng)村建設(shè)資金的使用主體應(yīng)該是直接受益的農(nóng)民，他們應(yīng)該對這些資金該用在什么地方，需要用多少擁有充分的話語權(quán)。但現(xiàn)行的財政支農(nóng)資金使用基本都是由政府主管部門拿計劃，然后是層層分配計劃，有使用計劃的單位再按計劃層層上報審批。資金的使用主體--受益農(nóng)民只能是被動地按照上級有關(guān)部門需要履行各種申報手續(xù)程序，被動接受上級有權(quán)部門的恩賜。不能主動地去使用屬于他們自己的資金。

3．資金管理缺乏有效的監(jiān)督。目前財政支農(nóng)資金基本上是財政部門自身監(jiān)督支付，審計部門抽查審計。財政部門自身既承擔(dān)資金使用最終審批的責(zé)任，又承擔(dān)監(jiān)督支付的責(zé)任，因此很難防范自身內(nèi)部存在的道德風(fēng)險；而審計部門的審計工作又是抽查部分資金的支付，很難覆蓋到每個具體的項目，這就使得一些腐敗分子有了侵吞國家支農(nóng)資金的可乘之機。

二、新農(nóng)村建設(shè)資金管理與使用的具體對策

對于新農(nóng)村資金管理中出現(xiàn)的問題，我們認(rèn)為，國家應(yīng)盡快按照“規(guī)劃科學(xué)、農(nóng)民滿意、管理嚴(yán)密、違規(guī)追究”的原則建立覆蓋預(yù)算、審批、使用、決算審查、全程監(jiān)督、責(zé)任追究等各個環(huán)節(jié)的財政支持新農(nóng)村建設(shè)資金的管理機制。

1．改革財政支農(nóng)資金分散多頭管理方式，統(tǒng)一制定資金使用規(guī)劃。

目前，財政支農(nóng)資金過于分散導(dǎo)致其沒有發(fā)揮整體效益。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，2004年中央對“三農(nóng)”轉(zhuǎn)移支付2626億元，2005年超過3000億元，2006年達到3397億元，按照7億農(nóng)村人口計算，人均430元多。但是，中央對三農(nóng)的轉(zhuǎn)移支付的過程中“路損”巨大，100元從北京出發(fā)，到農(nóng)村僅剩30元。造成這種現(xiàn)象的原因主要是現(xiàn)行財政支農(nóng)資金管理體制不完善，涉農(nóng)部門多，條塊分割嚴(yán)重，導(dǎo)致資金使用分散，效益不佳。財政部和農(nóng)口各部門之間以及各部門內(nèi)部機構(gòu)之間還沒有形成一個有效的協(xié)調(diào)機制，基本上是各自為政，資金使用分散和投入交叉重復(fù)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。因此，部門利益、“條塊”管理、各自為戰(zhàn)、交叉重復(fù)，必然導(dǎo)致財政支農(nóng)資金使用效率低下。

鑒于上述情況，建議各級政府成立“新農(nóng)村建設(shè)委員會”，負(fù)責(zé)牽頭各主管部門與當(dāng)?shù)卮迕褚黄鹬贫ㄇ袑嵖尚械男罗r(nóng)村建設(shè)整體規(guī)劃和分年度資金預(yù)算。國家財政支農(nóng)資金預(yù)算除去全國性的或國家重點保證的水利、生態(tài)環(huán)境保護項目之外，按照國家扶持新農(nóng)村建設(shè)的整體規(guī)劃分配到各省，再由各省級政府“新農(nóng)村建設(shè)委員會”連同本級財政支農(nóng)資金預(yù)算，按照縣一級政府“新農(nóng)村建設(shè)委員會”制定的規(guī)劃預(yù)算，統(tǒng)籌平衡分配到具體扶持項目。

2．新農(nóng)村建設(shè)資金要專戶管理，封閉運行，確保專款專用。

當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)的項目，大都是由中央或上級政府給錢，由基層政府配套和落實。這種組織方式主要依靠行政推動，操作不當(dāng)就容易出現(xiàn)層層截留和挪用。因此，要保證新農(nóng)村建設(shè)資金專款專用，不被截留和挪用，就必須建立和完善一套行之有效的措施和辦法。具體措施包括：一要實行專戶管理。建議有關(guān)部門在金融機構(gòu)設(shè)立新農(nóng)村建設(shè)資金專戶，專門歸集和使用新農(nóng)村建設(shè)資金。二要制定資金使用審批程序和辦法。要根據(jù)財政、財務(wù)政策，結(jié)合實際情況，制定明確具體便于操作的資金使用審批程序和辦法，并先行公布，嚴(yán)格執(zhí)行。三要統(tǒng)一會計核算，建立專戶管理的內(nèi)部稽核和相互牽制制度。明確相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)辦人員的工作職責(zé)和崗位責(zé)任制。四要加強監(jiān)督檢查，把財務(wù)監(jiān)督工作貫穿于新農(nóng)村建設(shè)項目的始終。五要強化目標(biāo)考核。在檢查新農(nóng)村建設(shè)工作或制定考核措施時，要以資金使用效益為主線，注意從綜合層面進行。既要考核容易“看得見，摸得著”，反映村容村貌的硬件方面的東西，又要看那些發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)、增加農(nóng)民收入等與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展聯(lián)系更為緊密的在短時間內(nèi)難以顯示出政績的工作，還要注意克服因決策不周、管理不善而造成的資金使用效益低下、損失浪費嚴(yán)重等問題。通過認(rèn)真嚴(yán)格細(xì)致的管理和考評，切實使新農(nóng)村建設(shè)資金用在刀刃上，發(fā)揮出應(yīng)有的效益。

3．建立健全監(jiān)督機制，實行嚴(yán)格的審計和責(zé)任追究

改變長期以來存在的事后監(jiān)督的做法，建議啟動與新農(nóng)村建設(shè)轉(zhuǎn)移支付同步進行的全過程監(jiān)督體系。

（1）實行社會公開監(jiān)督。建議各級政府要將新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、財政支持新農(nóng)村建設(shè)資金的使用預(yù)算、最后的決算納入政務(wù)公開的內(nèi)容，在提交人大審議審批前，向社會公示；重大事項要召開聽證會；必須審計或群眾質(zhì)疑較多、社會影響較大的項目，要將審計結(jié)論或處理意見公示，以廣泛征求社會各界的意見，接受社會公開監(jiān)督。

（2）人大全程參與管理監(jiān)督。建議各級政府“新農(nóng)村建設(shè)委員會”牽頭制定的規(guī)劃、預(yù)算、本級財政支農(nóng)資金預(yù)算及實際使用的決算必須經(jīng)過各級人民代表大會的審議審批；村民委員會要參與建設(shè)規(guī)劃及預(yù)算的編制。各級人民代表大會要成立專門機構(gòu)負(fù)責(zé)檢查監(jiān)督國家財政支持新農(nóng)村建設(shè)資金是否按照人大審批的規(guī)劃及預(yù)算使用，決算是否真實準(zhǔn)確。全國性或國家重點扶持項目要由全國人大委托項目建設(shè)地人大對項目實施及資金使用情況進行現(xiàn)場監(jiān)督。

（3）實行財政部門和金融機構(gòu)聯(lián)合監(jiān)督支付。建議財政支持新農(nóng)村建設(shè)資金的支付監(jiān)督責(zé)任由各級財政部門聯(lián)合金融機構(gòu)共同承擔(dān)。由財政部門按照經(jīng)人大批準(zhǔn)后的預(yù)算將支農(nóng)資金劃撥到在指定金融機構(gòu)開設(shè)的扶持項目專用賬戶，由開戶金融機構(gòu)按照經(jīng)人大審批的資金用途監(jiān)督支付。財政支農(nóng)資金一律實行轉(zhuǎn)賬支付，不得支付現(xiàn)金。對人工工資、給農(nóng)民個人的補貼或必須向個人采購材料類支出，要由收款人憑本人真實有效的身份證在開戶金融機構(gòu)開辦個人銀行卡實行轉(zhuǎn)賬支付，以防止支農(nóng)專項資金被擠占挪用、虛報冒領(lǐng)。

（4）實行嚴(yán)格的審計和責(zé)任追究。建議賦予各級人大對重大項目（標(biāo)準(zhǔn)由各地按照經(jīng)濟發(fā)展水平制定）、群眾質(zhì)疑較多的項目必須外聘審計單位進行審計的責(zé)任；對審計發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)的問題要嚴(yán)格按照有關(guān)處罰規(guī)定建議或移交相關(guān)部門進行嚴(yán)肅的責(zé)任追究，給予相應(yīng)的政紀(jì)或法律處罰。從而有力地震懾那些道德水平低下的人不敢亂為。

4．加強財政支農(nóng)專項資金績效評價體系建設(shè)

財政支農(nóng)資金使用和績效評價，就是對公共財政資金投入支農(nóng)項目實施過程和完成結(jié)果的評價，是一種體現(xiàn)對財政資金使用的事先監(jiān)督和事后分析評價的科學(xué)管理方式。根據(jù)掌握的資金使用信息，對其投入成本和產(chǎn)生的效益進行科學(xué)地衡量和比較，從而判斷專項資金管理水平和效益，逐步擬定專項資金績效評價的指標(biāo)，逐步建立財政專項資金績效評價體系，提高財政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。

（1）在內(nèi)容方面要強化目標(biāo)考核。要以資金使用效益為主線，注意從綜合層面進行。既要考核容易“看得見，摸得著”，反映村容村貌的硬件方面的東西，又要看那些發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)、增加農(nóng)民收入等與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展聯(lián)系更為緊密的在短時間內(nèi)難以顯示出政績的工作，還要注意對因決策不周、管理不善而造成的資金使用效益低下、損失浪費嚴(yán)重等問題進行調(diào)查。

（2）在方法方面要注重橫向縱向比較。選擇部分財政專項資金，對其分配、使用和效益等進行評價，查看指標(biāo)完成情況，橫向上各個財政專項資金的使用效益評價結(jié)果要進行比較，以便了解不同專項資金的利用情況，縱向上將使用效益評價結(jié)果與上年度進行比較，看是否有所提高，并可以將其與下年度制定指標(biāo)掛鉤。

通過嚴(yán)格認(rèn)真細(xì)致的管理和考評，切實使新農(nóng)村建設(shè)資金用在刀刃上，發(fā)揮出應(yīng)有的效益。引入績效評價體系之后，由于相應(yīng)的約束，專項資金的項目承擔(dān)者必然要認(rèn)真對待專項資金的使用，參考績效評價的指標(biāo)并以之指導(dǎo)項目運作與管理。為了達到指標(biāo)要求，其必定會進一步明確項目的目標(biāo)，并通過加強管理來實現(xiàn)，有利于今后專項資金項目的運作，提高工作效率。

總之，改革新農(nóng)村建設(shè)資金的管理方式不是一蹴而就的，要經(jīng)過反復(fù)實踐檢驗才能找出適合中國社會主義新農(nóng)村資金管理的方式。

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