公共政策價值管理
前言：本站為你精心整理了公共政策價值管理范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
論文關鍵詞：程序公正；結果公正；公共政策；理性回歸
論文摘要：公共政策應以社會公正作為根本的價值取向，追求程序公正的同時也應追求結果公正。然而我國在過去的幾十年內，現代化的進程與市場經濟的發展條件下的公共政策偏離了社會發展的公正元素。正是因為這種偏離，我們在今天看到了中國的社會結構的畸形，看到了公共資源分配的不均，看到了弱勢群體的更加弱勢化，看到了基尼系數的逐漸變大。反思這一切，我們認為公共政策應向理性選擇回歸。
在黨的十七大報告中指出：加快推進以改善民生為重點的社會建設，完善社會管理，促進社會公平正義。由此可見，社會公正不僅成為廣大社會所呼吁的焦點，而且也被正式提上了決策者的議事日程，納入了決策領域。
一、社會公正的源流與發展
（一）西方社會公正理論述評
社會公正的理論代表首先是古典自由主義的公正理論。對于古典自由主義者來說，市場經濟條件下的社會公正不過是幻想而已。在他們那里，作為社會評判標準的唯一有價值的東西是由法治所定義的正義，或更嚴格地講，是程序正義；任何其它試圖對社會分配結果進行評判的企圖都是非正義的。可見，古典自由主義的公正主要指的是程序公正與過程公正，不包括結果公正。可見，古典自由主義只看到了問題的一個層次，它對社會公正的排斥是片面的。
功利主義是19世紀以來對西方政治和經濟思想影響最大的一個學說。羅爾斯之前的二百五十年，西方政治哲學正義理論的主導就是休謨創立的功利主義學說。它的核心是一個社會的法律制度如果能夠滿足社會成員的最大幸福，它的組織就是正確的和正義的。社會成員最大幸福的標準是一個社會總的福利大于個人福利的總和。功利主義的最大缺點是它無法解決資源的公平分配問題，針對這一缺陷，羅爾斯正義學說得到了很好的補充。在美國新政及當時社會分配的不公這一歷史條件下，羅爾斯復興了古典的正義思想，提出羅爾斯正義。他指出“正義的兩個原則”的目的就是要實現分配的公平，使正義思想成為“作為公平的正義”。羅爾斯的分配正義理論是對古典自由主義的修正，同時也是對功利主義的補充。
羅爾斯對最平等的分配正義所作的理性辯護，已經達到了相當完整的層次，然而隨著社會的發展及全球化時代的到來，對羅爾斯的批評與詰難相繼出現?！白鳛楣降恼x”所受指責最多的便是“無知之幕”，羅爾斯的這一設定使人完全處于信息匱乏的狀態之下，其本身就是不公正的表現。對羅爾斯正義理論的曠日持久的爭論使得分配正義動搖了理論根基。赫費的交換正義之說就在這種批判的基礎之上得以提出。交換正義之說基本的理論假定即每一個人都作為平等的權利享有者。而分配正義中殘疾人的弱智兒童是低人一等的。從其中我們可以看到交換正義的優勢。
從以上西方的關于社會公正的理念的發展的思想脈絡中，我們可以看到兩種主要的公正理念的不斷演進與發展。一種是注重程序的公正，如古典自由主義者們的唯一評判標準的法治正義，赫費的交換正義之說均是程序公正的發展；另一種注重結果的公正，這其中又有兩種表現形式，功利主義倡導的是全社會成員總的幸福，是一種終級公正，羅爾斯倡導的分配正義強調分配給每個公民的結果最終正義。無論是哪一種公正的理念，均是在當時的歷史背景與現實下學者們的思考與探索。中國的社會公正應如何定位，學者們對待社會公正的立場同樣要站在現實的背景基礎之上。
（二）社會公正的本質含義
社會公正的本質含義即包括兩個方面：程序公正與結果公正。程序公正是最基本的公正，如果沒有透明和公正的程序，這對公正將無疑是釜底抽薪，這一點我們可以用赫費的“交換公正”來替代；結果公正即由于每個人在諸如稟賦、能力等個人自身條件以及社會生活環境、機遇等社會條件方面不可避免地存在著種種差異，使得每個人的發展機會和發展潛力都各不相同，也就是說，結果的公正不僅包括羅爾斯的“分配公正”，還包括起點上的平等。盡管社會公正包括程序公正與結果公正，但并不意味著這兩個方面處于相同的地位。事實上，程序公正是根本，而結果公正只是在面對市場經濟發展不充分和制度失范條件下對程序公正的一種補充。
改革開放后的三十年，中國的市場經濟發展如火如荼，市場經濟的競爭規則為幾乎所有的交換行為提供了一個約束機制，法治對這些交換行為以及其它社會關系進行了必要的規范，為人們創造財富盡可能的提供了充分的自由、公平競爭的制度環境，是抵制特權或強制性的行政壟斷的天然力量。市場經濟的發展事實上必然地要求中國走程序公正之路。但與此同時，市場經濟帶來的經濟高速增長同時也帶來了社會階層結構的畸形，貧富差距的擴大，社會不公正現象屢屢出現。當然，并不是所有的不公正均來源于市場經濟發育的不完全，也可能是制度的失范、政策本身的不公或尋租壟斷現象的大量存在所造成的。不公現象事實上存在著，貧富差距也越來越大，有公正感的人都會感到觸目驚心?？梢娭袊氖袌鼋洕鷹l件下僅注重程序公正是不夠的，由于中國的特殊現實，必須要倡導結果的公正。
二、公共政策對社會公正價值的偏離
（一）公共政策的根本屬性蘊含社會公正理念
公共政策，即“對全社會的價值作權威的分配”。戴維·伊斯頓的這一經典定義表明，公共政策主要是政策主體的一個分配的過程。從其分配的客體看，即全社會的價值；從其分配的性質來看，是具有權威性的分配。公共政策這兩方面的內涵，便決定了公共政策具有公共性這一根本屬性。
首先從分配的客體來看，公共政策是對全社會的價值也即對公共價值進行的分配。這里的公共價值不僅僅是一種公共生活的尺度標準，不僅僅是一種觀念的存在，而是一個更加寬泛的概念，是一種物質與實體的抽象存在，它廣泛的存在社會之中，從而使公共政策對它進行分配，從而實現其政策功能。更具體來講，這種公共價值即社會的公共政治資源的選擇，譬如說地位、尊重、安全、秩序、利益、權力、資源等等都是公共價值的表現形式。公共政策就是對公共政治資源的一個分配。公共政治資源，是公眾在政治生活中地位的體現，它是屬于整個社會主體的，而不是某些特殊利益團體的。當然，有些政治資源，譬如說權力，在社會的需要與發展的過程中，就經由人民之手而轉向了他們的代表。但是，絕大多數政治資源，是需要公平的散布于公民之中的。因而公共政策便具有公共性，這種公共性是不容妥協的。公共政策的不容妥協的公共性就需要公共政策在分配這些資源與價值時，遵循社會公正，保護公共政治資源的公共性分配。
其次從分配的過程來看，公共政策的分配是一種具有權威性的分配。公共政策分配過程的權威性主要源于分配的主體即國家或政府。洛克曾說過，“國家是人們定立契約的產物，國家作為政治實體是人們讓渡自己全部或部分的權利而組成的，國家權力正是來源于人們轉讓的自然權利，即公共權力的真正源頭只能是人們轉讓的自然權利?！彼哉f，這種權威是建立在民主的基礎之上的，它是一種民主的權威。作為最大公共機構的國家政府的權力是全體人民所授予的，它們利用的是民主的權力。因而必須代表全體公眾的利益與價值。因而公共政策在分配的過程中同樣具有公共性。從戴維·伊斯頓的這一經典定義中，我們可以看出，無論是公共價值的分配客體，還是民主的權威的分配過程都決定了公共性是公共政策的根本屬性。而這一根本屬性就決定了公共政策必須遵循社會公正的原則，以公正的態度來保證社會主體的各種價值的實現，而不能站在少數的立場上，也不能站在特殊利益團體的角度上，否則就會違背社會的主體利益，就使公共政策喪失這種站在民主基礎上的權威，合法性也就蕩然無存。
（二）公共政策對社會公正這一價值的偏離
1．1949年至1979年這一階段的公共政策價值取向。1979年以前的30年，在意識形態化和計劃經濟體制的雙重影響之下，社會對于個人只能是看重結果的均等、最終狀態的相似，即“相似地獲得”，而不是起點的平等，即“平等地進入”。這個時期的公共政策只偏向了起點的平等，而忽視了程序的平等與結果的平等，從另一方面來說，是只重視了社會公正的一方含義，即平等，而忽視了人與人之間的差別，只是字面意義上的社會公正。因而還是對公正的一種偏離。
2．1979年以來的公共政策價值取向。1979年改革開放以來，伴隨著現代化進程以及市場經濟進程，人們被賦予了更多的經濟自由與政治自由，可以在市場經濟規則下進行自由的選擇，相對之前來說，程序公正得到了很大程度上的體現。但是程序公正并不徹底。許多的因素阻礙了市場的程序公正。比如說轉型過程中的制度失范，它使制度轉型向“壞”的市場經濟發展，與建立一個健全的法治市場經濟體制的目標并不相符合，從而有違程序公正的發展。另一方面，轉型中中國的社會結構發生了劇烈的變遷，在這個市場轉軌的階段，國家領導人提出了“效率優先、兼顧公平”的指導思想，未顧公平，也或是沒有足夠的重視公平，從而導致公共政策選擇的工具理性化。在這樣的目標取向或者是發展觀的引導之下，政府必然會只是重視經濟政策而輕視社會政策，從而使中國在改革開放以來較長的一段時間，沒有重視社會經濟的協調發展問題，而是十分熱衷于追求經濟的高速度增長。這導致了中國的階層結構畸形，中國主要社會群體呈現弱勢化傾向，社會不公平感因此而加強，這就是結果不公正的體現。
政治學家李普塞特說過，“社會群體鑒別一個政治制度是否合法的依據，是看它的價值取向與他們的價值取向如何相吻合?！睋?，社會群體鑒別公共政策的合法性也在于公共政策的價值取向是否與他們的價值取向相吻合，社會群體的主要價值取向因其社會性而當然歸于社會公正。而在我國目前這種狀態下，公共政策卻偏離了社會公正這一社會群體的價值取向，勢必使其不能得到公眾的認同，這就需要我們現在重新回到社會公正這一價值取向與目標選擇上來，建立新的政治認同，建立公正性的公共政策選擇。
三、社會公正：公共政策價值的理性回歸
（一）公共政策價值回歸程序公正的路徑選擇
1．制度是程序性公正的首要保證。制度失范是社會不公正的主要原因，行政權力、壟斷和既得利益阻礙了市場的發展和自由的公平競爭的環境的形成，分配不公，貧富懸殊問題的總根源在于制度，而不在于新生的市場經濟，更不在于民眾剛開始享有的有限的財產權和經濟自由。公共政策要為市場經濟提供良好的發展環境，必須要建立公正型的制度，改進市場經濟競爭規則的不公平性，深化經濟自由，從而讓公正的競爭來調節不同社會階層之間的財富的流動，實現真正的程序公正。
2．建立對權力擁有者的健全的監督機制。目前政府官員的尋租、腐敗行為大量滋生，產權改革的國有資產大量流失，這是中國的政治權力與經濟資本相結合所產生的不良現象。這一點除了用以上的制度加以歸正外，還必須對權力建立有效的監督機制。目前社會中對權力尚沒有有效的監督機制和制度，腐敗者照樣能濫用權力，因此我們實施的收入再分配政策的稅收措施只能是打擊了守法者、保護了枉法者，最終恰恰保護、施惠于那些非法暴富的人，而打擊的正是合法致富的人。要知道，對那些仍然在位、握有權力的“陳希同、王寶森”們來說，因腐敗而得到的非法收入根本不會曝光，自然也就不在征稅范圍內，所以任何稅收手段都奈何不得。只有建立健全的權力監督機制，才能制止這種不合市場規則的不公正。
（二）公共政策價值回歸結果公正的路徑選擇
1．在公共政策問題的提出上，強化弱勢群體的問題訴求機制，保證了公共政策給予的起點公正。改革開放以來，中國的社會階層日益分化，社會利益趨于多元化，導致各利益群體摩擦凸現。這就要求我們建立健全反映不同階層利益要求的、渠道暢通、機構健全、結構完善的政治參與和利益表達機制，使各社會階層都能平等地表達對政策問題的訴求，從而在公共政策上平等地體現各階層和群體的利益。需要留意的是，弱勢群體往往由于一些先賦的如性別、民族等以及自身無能力等原因遭到主流社會的排斥，在公共政策的制定中影響力越來越小，于是就會形成惡性循環。因此，政府有責任支持和幫助社會各階層，特別是為弱勢階層建立正常而規范的利益表達機制，使他們的愿望能夠通過正常的渠道及時表達出來，從而適時地解決相互之間的利益沖突，使社會公共秩序得到有效的維護。
2．盡快建立起對弱勢群體的初級的社會保障政策。目標是建立起盡管水平很低但保障卻較為普遍、能覆蓋全社會最需要保障人群的網絡。著名的轉型經濟學家G.羅蘭德在《轉型與經濟學》中就說，即使有一定的貧富差距，但政府如果給窮人有基本的生活與醫療保障，人們仍然能夠承受轉型的壓力；但如果政府沒有給窮人的基本生活與醫療保障，即使貧富差距并不特別突出，窮人仍然會覺得這個社會不公平。由此可見，社會保障對于社會公正來說，雖然是杯水車薪，但對于緩解人們的不公正心態來講，必不可少。
3．公共政策應消除在進行資源配置時的偏好，實現資源配置的平等化。我國目前的收入差距過大，一方面是市場機制按要素分配造成的收入差距，另一方面是政府管制失靈造成的。一般來說，對收入差距過大的常規政策即收入再分配，而在我國，這一政策效果卻與西方國家大相徑庭。原因在于收入再分配政策只能解決市場機制條件所造成的收入差距，卻不能解決政府管制失靈所造成的收入差距。而政府管制的失靈所造成的收入差距的主要原因在于公共政策在進行資源配置過程中存在偏好。以教育政策為例，國家要求實行九年制義務教育，但城市中的義務教育經費由國家財政負擔，農村中卻主要由農民自己負擔，城市學生的教育經費大約是農村學生的4倍，農村的九年義務教育普及率因此而不到50％，與城市已普及高中教育形成巨大差距。在市場經濟中，教育程度高就意味著更多的選擇和機會，許多學者的實證分析已經表明，教育收益率的提高，從而人力資本收益率的提高是導致居民收入差距擴大的重要原因。農村在教育政策方面的劣勢，無疑會加劇城鄉收入差距擴大。所以，公共政策必須消除在進行資源配置時的偏好，實現資源配置的平等化。
（三）公共政策回歸社會公正價值的其它路徑選擇
1．培養公共政策主體的“文化忠誠”。如今，“忠誠”已成為現代企業文化的核心價值和行為準則，正是因為忠誠才使得企業員工為了企業的目標而努力，而甚至放棄自己的私得，從而使企業得到較大的發展。在公共政策的過程中，政策主體始終貫穿于其中，無論是制定、執行還是評估或終結，它的作用都非常大。因此，培育公共政策主體的忠誠文化勢必會使得政策主體放棄自利性政策選擇，而選擇公共性政策。當然忠誠文化的培育不是一日而語的，是一個漸進的過程。我們不僅要在制度上加以保障，給予政策主體適當的利益選擇。同時，也要增強一些理念上的學習。
2．用大眾傳媒來促進社會公正。新聞傳媒往往能夠將一些弱勢群體中出現的事件加以傳播，并引起社會的廣泛關注，在傳媒上進行公開的討論和論辯，在此基礎上，政府得以采取特定行為或政策來進行回應。如本世紀初被傳媒高度關注的存在社會不公現象的“農民工收容遣送事件”，最終引起社會大眾的普遍不滿而導致政府對收容遣送制度的取消，使農民工的制度歧視得以消除。由此事件我們可以看見傳媒的力量。新聞傳媒往往由于其獨立性，在維護社會公正方面有著意想不到的效果。我們必須重視這種力量并適時的加以運用。社會公正如若在大眾傳媒的推動下會減少甚多的阻力因素。
（四）公共政策回歸社會公正可能的障礙及排除
公共政策回歸社會公正，并非一朝一夕之事，不僅是時間上的考慮，更在于其存在著各方面的障礙：一是社會公正必然會損害既得利益團體的利益，他們勢必會組成利益聯盟來阻礙社會公正的實現；二是公共政策回歸社會公正在很大程度上是對公共政策主體的考驗，這同時也直接關系到政府的權威性；三是民眾由于長久的不公正現象的存在可能對政府持有較高的期望值，卻最終又歸于失望的局面，從而在公正型政策實施的過程中不予配合。面對這些障礙，政府目前所作的只能是：采取措施消滅不正當利益團體的存在；加大對公共政策主體的“忠誠”理念培育，維護政府權威；盡可能的爭取民眾的廣泛支持。
參考文獻：
[1]羅爾斯.正義論[M].中國社會科學出版社,1988.61.
[2]羅爾斯.作為公平的正義[M].上海:三聯書店,2002.70.
[3]廖申白.《正義論》對古典自由主義的修正[J].中國社會科學,2003,(5).
[4]張海燕,高靖生.當代正義論證范式的一種轉型[J].國外社會科學,2007,(1).
