城市社區居委會管理
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[論文關鍵詞]和諧社會和諧社區建設社區居民自治居委會自治功能
[論文摘要]構建社會主義和諧社會，需要新型的社會管理模式。城市社區是社會的基本細胞，社區和諧是社會和諧的前提。而要實現社區和諧，發展社區居民自治是必然的趨向和選擇。要發展社區居民自治，就必須糾正社區中權威性自治組織居委會的行政化角色錯位，發揮其自治功能。本文通過以上邏輯推導認為：構建和諧社會要求城市社區居委會必須充分發揮自治功能。
自從黨的十六屆四中全會提出“構建社會主義和諧社會”這一重大命題以來，社會各界對這一論題展開了熱烈的討論，提出了許多值得深入思考和進一步研究的問題。構建社會主義和諧社會，需要新型的社會管理模式。城市社區是社會的基本細胞，也是政府溝通民眾的橋梁，社區和諧是社會和諧的前提，和諧社區的建設是構建社會主義和諧社會的重要內容。實行社區居民自治，符合社區居民內心愿望、管理成本低廉、能及時化解社會矛盾、且有利于社區民主建設，是建設和諧社區的必然選擇。而要實行社區居民自治就必須糾正社區中最具權威的群眾性自治組織居委會的行政化角色錯位，使其真正發揮自治功能。由此可知，社區居委會在構建和諧社會中擔負著不可退卻的責任，即：構建和諧社會要求城市社區居委會必須充分發揮自治功能。
一、和諧社區建設是構建社會主義和諧社會的重要內容
城市社區，是城市居民生活的共同體，應該是介于街道和現有居委會之間的、具有完整地域性和基本服務功能的生活小區。社區作為政府工作和社會事務的重心，能否以優良的服務惠及社區群眾，以有效的綜合治理確保社區的安全和穩定，以優美的環境促進社區居民與環境的和諧共生，以先進的文化凝聚人心占領社區陣地，以良好的參與機制推動社區民主政治建設，是構建社會主義和諧社會的重要內容。
首先，和諧社區建設是構建和諧社會的重要平臺。改革開放前實行高度集中的計劃經濟，國家對企業事業單位直接管理，城市社會由一個個企業事業單位構成。國家通過單位管理社會，并事實上覆蓋著社會。在這種情形下，主流城市社會成員大都屬于單位人。隨著計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的逐步轉變，傳統的單位制開始解體，城市的人們也逐步從過去的“單位人”轉變成現在的“社會人”，單位的社會職能也開始向城市基層組織轉移。城市經濟和社會結構的變化，帶來了大量市場解決不了、政府又解決不好的問題，這些問題本質上都關系到居民的切身利益，迫切需要新的社會組織來承擔過去由單位行使的社會職能，以實現社會穩定與和諧。社區作為人們生產和生活的“共同體”和重要活動場所，為社會人找到了相應的承接載體。社會人的許多需求，或者通過社區的社會服務和自我管理得以滿足，或者通過社區組織向政府反映得以滿足。所以說，和諧社區建設為構建和諧社會提供了一個重要的基礎平臺。
其次，和諧社區建設是構建和諧社會的重要途徑。和諧社會的一個顯著特點是社會管理體制運轉有序。和諧社區建設的宗旨是以人為本，服務居民，即通過開發和動員社區資源，將社區建設成為安全、文明、和諧的家園，以滿足社會成員不斷增長和日益豐富的生活需要。只有直接生活在社區之中并能對滿足社會成員需求負有責任的社區居民自治組織能夠最及時最準確地反映和表達社會需求。在城市社區這一層面，社區作用發揮是否充分，對于城市管理具有十分重要的作用。特別是在經濟轉型、社會轉軌時期，城市的改革、發展、穩定都依托于社區。政府各個部門只有依托社區這個基礎平臺，才能把自身的管理觸角伸向基層，才能使社會矛盾在基層得到有效的調節和控制。可以說，要構建一個充滿生機和活力、健康運行和秩序良好的和諧社會，和諧社區建設是一條有效途徑。
第三，和諧社區建設是構建和諧社會的重要手段。人心向背決定著社會的和諧程度。雖然任何一個社會都不可能完全消除社會矛盾與沖突，但是健康和諧的社會秩序是每一個社會共同體的共同利益，也是其存在與發展的必要條件。要實現社會的和諧，就必須加強與群眾的溝通聯系，暢通社情民意反映渠道，增強黨和政府對整個社會的凝聚力。在城市中，社區是人民群眾生產、生活的基地，社會生活的大部分內容在社區完成，社區處在黨和政府了解民意的最前沿，是黨和政府與市民溝通的重要橋梁和紐帶。加強和諧社區建設，就能夠充分尊重群眾在法律范圍內的表達自由，建立社會輿情匯集和分析機制，暢通社情民意反映渠道，合理解決利益訴求，傾聽群眾呼聲，把群眾工作做深、做細、做實，以凝聚人心，理順情緒，化解矛盾，最終實現社會的和諧穩定。
二、發展社區居民自治是建設和諧社區的必然選擇
英國政治思想家約翰·密爾在其著作《論自由》中寫道：“對于一個人的福祉，本人是關切最深的人；除在一些私人聯系很強的事情外，任何他人對于他的福祉所懷有的關切，和他自己所懷有的關切比較起來，都是微薄而膚淺的。”[1](p.82)“有許多事情，雖然由一些個人來辦未必像政府官吏辦得那樣好，但是仍宜讓個人來辦而不要由政府來辦；因為作為對于他們個人的精神教育的手段和方式來說，這樣可以加強他們主動的才能，可以鍛煉他們的判斷能力，還可以使他們在留給他們去對付的課題上獲得熟悉的知識。”[1](pp.118-119)密爾從人性偏愛的角度說明，任何事情交由與其有密切利害關系的人來辦理總比交由與其毫無關系或關系不大的人來辦理好。按照密爾的邏輯，社區內的事務都是些與居民有直接利害關系的事。這些事務交由居民自己來辦理，總比交給其他人來辦理好。社區實行居民自治既能夠提高居民自我管理水平，又可以培養居民關愛社區的情懷，使鄰里間和睦友善，親密合作，從而最終促成和諧共處的社區環境。
首先，社區居民自治是應對全能政府“失效”，構建和諧社區的內在訴求
社區居民實行自治，可以間接地幫助政府改進工作，提高政府工作效率。密爾認為：“所要辦的事，若由個人來辦會比由政府來辦要更好一些。”[1](p.118)因為政府工作呆板、單一，缺乏靈活性。中國疆域遼闊，各地情況千差萬別，只有因時、因事、因地制宜，才能求得最佳效果。社區實行居民自治，自治組織可以結合實際情況，選用恰當的方式方法來為居民辦好事，服好務。更重要的是，城市社區建設是在全能政府體制“失效”基礎上產生的。行政導向的社區建設可以在較短時間整合社會，但所構造的社會與傳統體制具有同構性，即社會仍然為政府所吸納，社區的工作主要是落實政府任務。在這一體制下，政府難以超脫各種利益群體，專事履行公共管理的職能，也不可能長期持久的包攬所有社會事務。自治導向的社區建設將政府管理與社會管理分開，由社區組織承接政府和市場都難以承接的社會事務，是市場經濟體制下城市管理體制的創新。它可以促使結構合理分化，政府專事公共管理，市場專事營利，社區專事非政府非營利性社會事務，從而達成社會和諧。[2]
其次，社區居民自治是化解社會矛盾，構建和諧社區的必要路徑
任何一種體制只有當它能夠不斷滿足社會成員的需要才是有活力的。與計劃經濟體制相適應的全能政府為什么會“失效”，其重要原因就是需求信號不靈，無法及時迅速了解社會需求，并提供有效供給。我國現在既是經濟的黃金發展期，又是各類社會矛盾和社會問題的凸顯期。社會轉型必然要造成利益格局的變化和社會階層的變化。影響社會穩定的所有因素都可能發生在社區。城市社區面臨著許多新的矛盾、新的挑戰，處在所有社會矛盾和社會問題的風口浪尖，所以會經常出現矛盾和糾紛，而矛盾糾紛和分歧爭端正是隱藏在社區內的不和諧因素。當這些不和諧因素處在萌芽狀態之時，就要協調解決，讓不同的意見表達、溝通與交流，最終達成一致。社區只有提前做好防范工作，才能最大限度地把各種問題消化在基層，才能夠防患于未然。[3]而在這方面，市場的反應往往是“盲點”，且信號容易“失真”。而政府由于其體制的“科層性”特點，也使其難以及時有效了解社會成員大量具體、細致的社會需求，及時化解各種矛盾沖突并提供有效服務。那么，誰能夠最及時、準確地反映和表達社會需求呢?是直接生活在社會之中并能對滿足社會成員需求負有責任的社區居民自治組織。實行社區居民自治，社區成員通過社區自治組織進行自我管理、自我教育和自我服務，滿足政府和市場難以滿足的社會需要，參與解決社區發展問題，創造自己的幸福生活，從而最終建成和諧美好的社區家園。
第三，社區居民自治是發展基層民主，維系社區和諧的必要保證
人民是構成一個國家的重要要素，沒有一定的人口也就無所謂國家。國家的興衰成敗與本國人民的努力程度是分不開的。國家的福祉由人民分享，國家的建設要靠人民奉獻。要煥發人民的愛國熱情，激勵人民的愛國之志，充分發揮他們的積極性、主動性和創造性，必須尊重人民群眾的主人翁地位，使他們能真正當家作主。[4](p.92)對于一國的建設是這樣，對于一個社區的建設亦是這樣。社區居民是社區的主體，和諧社區的建設因之于居民、依靠于居民，社區和諧的福祉為之于居民、分享于居民。社區作為社會的細胞，是政府溝通基層社會的中介和橋梁，在社區實行居民自治，可以有效地培養居民的民主精神，使居民采取積極主動的態度，投身于與自己相關的政治生活中去，并在這一政治生活中提高自己的政治素質和政治熱情，使國家的政治生活得到良性和諧的運轉。可以說，社區居民自治是發展基層民主，推動國家政治民主化建設的戰略起點。同時，也只有在社區實行居民自治，保障居民們行使自己的民主權利，按照自己的意愿選舉出自己滿意的自治組織，讓居民通過居民會議（居民代表會議）來討論決定自治區域內的所有大事，辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，才能反映大多數居民的意愿，避免居民的權利被僭越，達到民心順暢，從而形成社區內真正的和諧，并為維系社區的長久和諧提供必要的制度保證。
三、社區居民自治要求居委會發揮其自治功能
城市居委會這一群眾性自治組織，是隨著新中國的誕生而產生的。新中國建立之初，國家在基層社會建立了居民委員會的組織機構，并通過《城市居民委員會組織條例》確認了居委會的群眾自治性質。但從20世紀50年代中期開始到70年代末改革開放，城市居委會一直沒有發揮民主自治的載體作用，并在相當長的一段時期內，在計劃經濟所塑造的“單位制社會”下，基層居委會的生活空間和公共管理作用被超強的政府完全“替代”和“真空化”了。直到改革開放以后，“全能政府”的計劃行政模式隨著市場經濟的推進逐步削弱，同時政府的直接管理深入到基層社會細胞也需要巨大的成本。市場經濟的發展擴展了公共生活的空間，需要通過社會自治體的培育發展管理公共事務，滿足群眾的各種生活需要。在這樣的背景下，居委會的群眾自治在新一輪的社區建設大潮中開始逐步醞釀發展。
從法理上講，城市居委會是基層群眾性自治組織。我國憲法第111條規定：“城市居委會是基層群眾性自治組織。”《中華人民共和國城市居委會組織法》第二條第一款進一步明確規定：“居委會是居民自我管理，自我教育，自我服務的群眾性自治組織。”城市居委會不屬于政府機構的一部分，它是城市居民在本居住區域內自己組織起來直接管理自己事務的組織。然而，在社會轉型期，我國的城市居委會越來越明顯地表現出行政化的特征：實際運行中，居委會更多的是承擔了過多的行政性事務而演變為作為政府“一條腿”的準行政組織，發生角色錯位，使其應有的自治功能受到很大的拘束而難以有效發揮。據調查，目前居委會所承擔的工作有十大類近百項，其內容包括小區環境衛生、小區社會治安、物業管理、民政幫困、計劃生育、宣傳教育、迎接考核評比、收款、人口普查等方面。而且，這些工作任務主要來源于政府。對居委會干部的抽樣調查結果表明，有93.3%居委會干部認為各項事務主要來自于街道辦事處，相比之下，只有6.7%的人認為來自于社區居民。[5]
城市社區居委會的行政化造成居委會自治組織角色發生錯位，使其應有的自治功能難以發揮，由此不僅導致基層民主建設遲滯、政府行政管理成本上升、社區資源無法有效利用，而且也致使社區自治理念匱乏、公民自信心降低、政府與社區關系扭曲。所有這些，都會對社區居民自治產生致命的沖擊，并最終損害到和諧社區的建設，進而對構建和諧社會產生不利影響。
在我國目前的制度環境中，社區居委會是社區內的權威性自治組織，是國家承認的社區內組織的最高代表機構，負責管理社區的一切公共事務，負有說服社區內的組織與國家合作來實現政策的有效實施的責任。同時，在社區中，居委會與其他的社團組織相比有著得天獨厚的發展條件，如它的自治性質受到了專門的法律保障，在與居民長期的交往互動中積累了豐富的社會資本，與居民之間相互掌握的信息大體對稱，已經在長期的發展過程中形成了一整套運作方式等等。因此，作為社區建設的重要載體，居委會在發展社區居民自治的進程中擔負著不可推卸的責任。居委會在社區居民自治中要發揮有效的作用，就必須打破目前的行政化趨向，糾正角色錯位，成為真正的由社區居民民主選舉出來的、代表民意的社區群眾自治組織，使其受到束縛和壓抑的自治功能得到解放和有效發揮。只有如此，才能使居委會真正成為代表民意溝通政府與基層社會的橋梁和紐帶，促成國家社會的良性互動關系，形成社區的有效自我治理機制。也只有如此，才能使居委會成為社區居民自我管理、自我教育、自我服務的中心平臺，成為城市社區發展居民自治的有效載體，從而有效推動和諧社區建設，并最終促成和諧社會的構建。
總之，構建和諧社會是一項巨大的系統工程，涉及到政治、經濟、文化、社會等方方面面。在這項系統工程的實施中，城市和諧社區的建設是其中必不可少的一環。因為城市社區是構造社會的基本細胞，只有達成社區的和諧，才能小和諧促成大和諧，最終形成整個社會的和諧。而要建設和諧社區，從長遠來看，實行社區居民自治是必然的趨勢和選擇。因為只有實行居民自治，讓居民自己來管理自己的事情，才能真正暢通民意表達渠道，使社區內、居民間的矛盾沖突及時得到解決，而不致使不和諧因素產生積累效應，對社區，進而對社會產生大的沖擊和震蕩。要發展社區居民自治，就必須有效利用城市社區內權威性自治組織居委會的平臺載體作用，打破其行政化傾向，糾正其角色錯位，開發其自治功能，使其成為城市社區中真正的群眾性自治組織，只有這樣，才能使社區居民自治有可能實現。因此，我們可以說：構建和諧社會要求城市社區居委會必須充分發揮自治功能。
參考文獻
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[3]楊玉萍，和諧社區建設中的居民自治問題初探[J]，中州學刊，2006（6）
[4]王邦佐，居委會與社區治理[M]，上海，上海人民出版社，2003
[5]桂勇、崔之余，行政化進程中的城市居委會體制變遷[J]，華中理工大學學報（社科版），2001（3）
