政府組織
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論文關鍵詞：非政府組織；國家自主性；政府的角色定位；均衡發展；和諧社會
論文摘要：中國非政府組織的發展已經形成了一種“非均衡發展”的態勢，這不僅將不會產生一個預期中的公民社會，反而會對國家的自主性產生嚴重威脅。從國家的立場，尤其是從中央政府的立場揭示這種非均衡發展所產生的邏輯和機制，分析其對我國政府行政管理尤其是政府職能轉變所提出的新挑戰，探討國家在面對這種威脅和侵蝕時所采取的策略并提出相關建議非常必要。
如果需要給中國近年來非政府組織的發展勾勒出一副圖景的話，我們可以把它概括為“非政府組織的非均衡發展”。無論是對非政府組織自身發展來說，還是對整個社會和諧而言，這一發展的現狀及態勢，都隱藏著深深的隱患，其中一點，就是會影響到國家的自主性，進而影響國家角色的扮演、政策制定的取向以及公共治理的績效。本文從國家的立場，尤其從中央政府的立場揭示這種非均衡發展所產生的邏輯和機制，分析其對我國政府行政管理尤其是政府職能轉變所提出的新挑戰。我們的主張是，國家作為一個利益主體，應該努力促成非政府組織的均衡發展，以建構一個各方利益都可以順暢表達和有效溝通的“好的市民社會”或和諧社會。
一、非政府組織的非均衡發展
（一）非政府組織：本文的界定
僅從名稱上來說，與“非政府組織”有聯系的概念很多，它們大體包括諸如第三部門、非營利組織、民間社團、獨立部門、志愿部門這樣的稱謂。它們在邏輯上的共同點是，它們都將注意力放在政府體制之外的社會利益空間的擴展、國家—市場之外社會性力量的成長上①。所以，本文筆者所使用的“非政府組織”實際上包含了上述各類組織類型。它的理想類型，應該指的是一種相對于“國家”獨立存在、不以營利為目的、主要開展各種志愿性公益活動的組織類型，它們的集合構成了公民社會的主體。
但是在中國，這樣一個界定一旦面對實際的政治和社會生活，就出現了一個矛盾現象：一方面，合法的“非政府組織”的認定需要經過一套嚴格的法律程序②，但由于登記手續繁瑣、地方政府干涉等主客觀原因，在政府的法制空間外還存在著大量自發的社會團體，它們中的大多數雖能提供社區服務、法制宣傳教育等社會服務，但卻沒有合法的身份；另一方面，大量以“非政府組織”身份出現的合法組織都帶有濃烈的官辦色彩，甚至實際上行使的是國家機關的管理職能③——換句話說，在非政府組織的理想類型與實際狀況之間存在著較大的差距。
為了客觀反映中國非政府組織的發展狀況，必須把那些“有名無實”的組織從“非政府組織”的集合中排除出去；同時，那些未在政府相關部門登記的草根組織，也不能納入本文所定義的“非政府組織”的行列，因為一方面我們無法通過實證研究來了解它們的數量和規模，另一方面，它們一直未獲得合法的地位。這樣，在本文中所指的非政府組織，是那些獲得合法身份④并相對獨立于國家、政府力量之外的非營利性群體組織。概括地說，非政府組織是由教育和研究、健康、社會服務、文化和娛樂四種機構組成的。［1］
（二）非政府組織的非均衡發展
從各類公開的統計資料來看，這幾年我國的非政府組織得到了快速的發展。依照民政部門的管理規定，我國民間組織可以分為兩大類：一類是社會團體，另一類是民辦非企業單位。黨的十一屆三中全會以來，我國社會團體數量呈現“爆發式增長”的態勢。而在總量增長的同時，另一種傾向也在發生，那就是我們所說的“非政府組織的非均衡發展”。
其實，中國公民社會的發展很不平衡，不同的公民社會組織之間在結構建構和內部治理、社會政治經濟影響和地位方面差距很大，主要表現在四個方面：一是在數量上，大多數非政府組織集中在少數領域，其中商業力量的主導作用非常明顯。而由諸如農民、工人、農民工這樣的“弱勢群體”發起和主導的非政府組織數量很少，甚至在很多地方可以忽略不計。二是在實力上，一方面，中國非政府組織在總體上的實力與國外相比仍很弱小，另一方面，那些已經成立的由“弱勢群體”發起和主導的非政府組織，其實力和規模與由其他社會強勢力量主導的非政府組織相比，也極其弱小。⑤這也直接導致了第三點，即在實際影響力上，或者更準確地說，在為自己謀取福利和利益的力量上，非政府組織之間的差別更是懸殊。最為重要和關鍵的“不平衡”來自于第四個方面，即由不同群體所發起的非政府組織在實際成立和發展難度上存在著嚴重的不平等和歧視。簡單地說，社會強勢群體無論是在申請成立非政府組織，還是在成立后的發展中都受到比弱勢群體小得多的阻力。⑥這一現象的關鍵在于：第一，這種不平衡也許暫時危害的只是弱勢群體，但最終危害的將是政府本身的合法性與治理能力。筆者將在文章的第三部分詳細論證這一點。第二，它背后反映出的是政府在對非政府組織在治理理念上的一個新誤區，即如果說前幾年政府對非政府組織的認識誤區還主要是認為非政府組織的發展壯大會危害社會穩定的話，那么近兩年來，政府對非政府組織治理的誤區已經轉變為在“穩定話語”下，忽視非政府組織非均衡發展可能給政府治理帶來的潛在危害。
在這個意義上，本文所做的論述可以被看做是對一種長期以來主導政府關于非政府組織政策制訂的態度的反思和提示。本文的出發點更多地是從國家政權自身利益的角度進入，試圖回答政府在面對非政府組織非均衡發展的現象時究竟應該怎樣做才符合自身的利益并進而有利于人民的公共利益，以及政府之所以要這么做的原因和邏輯。這就涉及到國家自主性和政府角色定位的古老話題。
二、國家自主性與政府的角色定位
（一）國家自主性理論的緣起和發展
盡管最早關于國家自主性的論述至少可以上溯到黑格爾，但真正對于國家自主性進行有實際意義探討的應該是馬克思，他以法國波拿巴主義為例來論述國家自主性的問題。馬克思指出：“只是在第二個波拿巴統治時期，國家才似乎成了完全獨立的東西。”⑦馬克思的這句話所蘊涵的理論意義是，到了1852年，當波拿巴終于實現了他的政變的時候，這個國家機器也終于從單純的統治階級的工具，從作為市民社會一部分的狀態中脫離出來，變成了一個有著自身利益和邏輯的自主結構——一句話，“國家成為其本身”。正是在這個過程中，國家自主性得以顯現，即當各種社會力量勢均力敵的時候，國家的權力作為表面上的調停人呈現出獨立性。
在繼承了馬克思國家理論的基礎上，西方新馬克思學派對國家自主性問題進行了充分論述。主要代表人物普郎查斯、密里班德等根據馬克思和恩格斯的一些表述，提出國家“仲裁者”的概念，認為為了保持統治階級的長久穩定和整體利益，國家在日常的運轉中必須與統治階級的各組成部分分離開來。政府的政策可能與資本家階級的短期利益相沖突，但是在特定的條件下（如戰爭和危機期間），國家獲得了獨立于階級利益的自主性，這種自主性能夠保證國家制定的政策具有長期的合理性。［2］
在他們的視野中，國家的自主性根源于資本家利益的離散性。國家只有相對獨立于不同階級的特殊利益，才能保證資本家長期利益的穩定。他們對國家自主性的探討使我們對國家自主性的認識更進一步深化。
20世紀80—90年代在西方政治學界興起的新制度主義也將國家自主性放在重要的位置。埃文思等人在其代表作《把國家帶回來》一書中認為，國家本身就是一個行動者，國家具有自主性和能力，而國家自主性的實質就是國家可以系統的表達和推進自己的目標，而不是簡單反映集團、階級和社會的利益與需求；［3］亨廷頓將自主性與國家的制度化聯系起來，他認為自主性是政治組織和政治程序獨立于其他社會團體和行為方式而生存的程度，衡量政治機構的自主性要看是否具有有別于其它機構和社會勢力的自身利益和價值。根據以上思路，亨廷頓認為缺乏自主性的政治組織和程序就是腐敗的，會進一步導致國家政權的不穩定。［4］
（二）國家自主性理論對政府角色的要求
可以看出，從黑格爾到馬克思，再到埃文思、亨廷頓等人，政治學中國家自主性研究已經發生了很大變化，但是對國家本身能力和行為的強調始終處于不變的位置。正如有的研究者所概括的那樣，國家自主性核心應該在于對公共利益的追求和維護，具體體現為國家通過自身的能力和行為對不同利益群體的超越，以提供更好和更多的公共產品。［5］
更進一步說，國家自主性的組成要素應該包括理念要素和結構要素兩部分。理念要素體現為對公共利益的追求和維護，這又往往和國家的角色定位聯系在一起。維護和增強國家的自主性，有利于維護和增強國家在履行角色上的效力和效率，兩者是密切相關的。尤其在中國，政府超越各階級（階層）的利益顯得尤為重要，這既與執政黨對自身的定位密切相關，又是政府維護自身利益的必然要求。結構要素體現為國家能力。它主要包括汲取能力、控制能力、合法化能力、創新能力，涉及到中央和地方兩個層次，其中國家的汲取能力體現在人和物兩方面，即對財政資源和人力資源的汲取能力。非政府組織的非均衡發展恰恰對國家能力構成了挑戰，從而侵蝕了國家的自主性。政府的自主性程度會對政府在現代化中能否有效地發揮作用產生重要影響。因為國家或政府超越于各種社會勢力集團的程度如何，直接關系到這個國家或政府能否制定出一種穩定的、長遠的、符合國家利益的現代化計劃與政策并將其付諸實施。
三、“非均衡發展”的非政府組織對國家自主性的侵蝕
（一）新動向：強勢非政府組織⑧的興起
正如有的學者在研究中國20世紀90年代以后的社會變遷時所指出的那樣，90年代以來出現了一個令人矚目的趨勢，即強勢精英群體對政治經濟的影響力日益擴大，國家的自主性則日益降低。國家自主性的下降主要表現在以下兩個方面。第一，在經濟發展與社會公正兩大政策目標之間出現了明顯的不平衡，公共政策的制定沒有充分反映社會中下層民眾的利益和需要。第二，強勢群體對公共政策的影響力越來越大。［6］在這些表象的背后，真實地反映出中國社會上存在著一股力量開始與政府爭取游戲規則的制定。問題的關鍵已經不在于游戲規則是什么，而是規則由誰來制定。
（二）非均衡發展的消極后果
社會強勢群體已經越來越明白組織起來對實現自身利益的重要性。其實，強勢群體的組織化本身并不一定是壞事，但是問題的另一面在于，弱勢群體的組織化程度的低下乃至碎片化，使得強勢群體的組織化可能帶來兩方面的消極后果：一是當某些弱勢群體成為強勢群體利益實現的障礙時，由于弱勢群體基本沒有抵制的資源和能力，結果要么是利益受損，要么就是導致激烈的針對政府的上訪或游行等群體性事件。二是沒有了公民社會制約的強勢集團只會變得驕蠻和有恃無恐，其后果就是試圖干涉國家政權的政策，而沒有一個強大的公民社會支持的國家政權，在這個時候要么只能選擇與其合謀或聯盟，要么只能采取更加激烈的方式與之對抗，而后者顯然并不是一個雙贏的選擇。
有研究者歸納：政策制定方式分為市場式、官僚式、統合式三種，官僚式之國家機關自主性程度極強，市場式則極弱，統合式則居其間。［7］中國目前政府的政策制定方式正由原來的威權體制下的“官僚式”向可能的“市場式”轉變，這有可能使得國家機關在決策過程中的主導地位降低，從而影響政府行政的效果。尤其在當今中國，這已經不僅僅是一種“可能的趨向”，而是逐漸顯現的事實。
那么，面對這樣一個局勢，政府應該選擇一個什么樣的治理模式才最為適當呢？彼得斯曾經把未來的政府治理模式歸納為四種：強調政府管理市場化的市場式政府，主張對政府管理有更多參與的參與式政府，認為政府需要更多靈活性的彈性化政府以及減少政府內部規則的解制型政府。［8］這四種治理模式并非截然沖突，國家完全可以在各種力量之間獲取一種平衡。事實上，學界已經達成的一個基本共識是：一個成熟、完整的公民社會對促進政府治理模式的改善并最終達到“善治”來說具有非常重要的意義。其功能恰恰正是上述四種政府治理模式的一個綜合。接下來的問題就是，政府該如何在此間發揮自己的作用，以及采取什么樣的策略和機制，在保證自身自主性的前提下維護社會最廣大群體的公共利益。
四、國家在非政府組織均衡發展中的作用和治理策略
（一）改造舊有協會，使其成為真正的“社會性”中介機構
福斯特在一篇文章中向我們講述了中國中央政府幫助兩個協會解除其所受到的政府限制的個案⑨。這兩個協會，一個是中國注冊會計師協會，另一個是中國連鎖經營協會。這兩個協會最終成為真正獨立的社會團體的成功案例，顯示一個非政府組織的發育可以在經濟和專業管理方面發揮獨特作用，并對政府機構改革起積極的推動作用。
事實上，這樣的方式在世界范圍內已經是一股普遍的發展潮流，有的研究機構將這一現象命名為“分散化的治理”⑩。所謂“分散化的治理”，指的就是在政府核心部委之外大量設置具有一定獨立性的公共組織，雖然這樣的組織與我們所定義的理想型的非政府組織有一定的距離，但是，我們在這里想強調的是一種理念而非形式，這一理念指向政府機構自身的變革，即把更多的職能下放和過渡給社會性的公共組織，尤其是非政府組織。對現階段的中國政府來說，政府權力過大，仍然承擔了過多的非公共服務的職能，公共權力的擴大影響了公共產品的提供；而要合理確定政府公共權力的邊界，就要進一步剝離政府的非公共服務職能，真正做到政府是公共利益的集合體，這與本文一直強調的——國家是否保持有自主性的一個重要標志就是其能否提供更好的公共產品——也是完全吻合的。
（二）推進非政府組織在參與地方性公益事業上的正規化和合法化
在對國家的橫向和縱向權力體系進行有效的劃分并制度化的基礎上，大力推進地方性非政府組織的正規化和合法化，使它們能夠健康、快速的成長，也是維護政府自主性、促使其提供更好的公共產品的一個有效策略。
事實上，目前實踐中各類非政府組織參與、發起全國性活動的能力越來越強，在地方上的影響也越來越大，這為政府如何規范、管理這些非政府組織提出了挑戰。我們必須意識到，作為國家機器重要組成部分的地方政府與地方社會之間的關系已經逐漸由強制性的統屬關系轉化為交換性的“社會契約”關系。地方政府以向地方人民提供廣泛的物質利益和社會福利，來交換地方精英和普通公民對地方官員權位和權威的認同以及對地方現行制度和政策的支持。這就在事實上構成了地方政府和社會雙方公認的交換性契約，地方的同意，成為地方政治運行的重要基礎。［9］這也就意味著中央政府即使希望干預地方性的事務也不能再像過去那樣直接進行，而通過扶持一些非政府組織介入地方性事務，最后再由中央做出決策，無疑是一個不錯的策略。
（三）扶持和規范弱勢群體組織的發展
對非政府組織進行扶持的重點，自然應是那些社會弱勢群體所在的非政府組織。首先，這是一個國家政權的執政理念問題。一個執政為民的現代政府必須切實保護弱勢群體的利益。在當代中國政治經濟生活中，在國家對各種非政府組織進行規制過程中，要堅持國家自主性的理念，使國家自主性得到有效的實現。其次，就政府角度而言，應進一步以法律合法性作為整合的核心，作為社團組織的主要合法性資源，提升民間組織的活動能力。弱勢群體本身的弱勢地位和群體特征決定了他們一旦采取集體行動將影響到政府所期望的“社會穩定”的目標。由此，只有采用一種新的治理模式才能達到預期目標，其中“通過法律的社會控制”(11)應該得到更為嫻熟和充分的利用。目前我國絕大部分民間組織雖然按行業歸類由各有關政府部門進行登記，但并沒有法人效力。中國當前民間組織的合法性資源主要不是來自于法律，而是來自于政治、行政和社會文化傳統。因此，政府與非政府組織無論在全國性事務中還是在地方性事務中的合作都要納入一個法制化和制度化的軌道。(12)政府與非政府組織進行合作時，政府相關部門要對其合作伙伴進行技能培訓以提高非政府組織提供高質量社會服務的能力。
注釋
①熊躍根：《轉型經濟國家中的“第三部門”發展：對中國現實的解釋》，《社會學研究》2001年第1期。
②目前，我國關于非政府組織管理的制度框架是雙重管理體制。
③孫炳耀：《中國社會團體的官民二重性》，《中國社會科學季刊》(香港)1994年第1卷。
④雖然從嚴格意義上來說，根據中國社團登記管理條例，社會團體的成立必須在民政部門登記，但是由于很多組織很難找到一個業務主管單位從而完成注冊，所以它們往往選擇在工商部門登記注冊，這樣它們也就能公開的開展活動和獲得國外的各種捐助。鑒于中國的特殊性，本文將這類組織也視為擁有合法身份的組織。
⑤決定非政府組織實力很關鍵的一點就是資金。無論是與“第三部門”高度發達的現代化國家的非政府組織相比，還是與實力雄厚但官方色彩較濃的各類基金會（其實還可以擴大到其他各類基金會、商會等組織）等非政府組織相比，“先天不足”而又完全依靠體制外資源獲取養分、自力更生的民間組織還非常弱小。
⑥姚遙、郭宇寬：《草根力量——的哥組建工會記》，《南風窗》2005年第2期。
⑦［德］馬克思：《路易·波拿巴的霧月十八日》，《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社，1972年，第692頁。
⑧這里涉及到一個必須在理論上進行澄清的問題是，非政府組織不等同于利益集團。一方面中國還沒有形成真正的利益集團，另一方面，今日某些以非政府組織面貌出現的組織極有可能演變為未來的利益集團。
⑨［美］福斯特：《通過創建行會來改革行政與治理：對中國經驗的評估》，《探索中的中國公共管理》，中山大學出版社，2002年，第150—157頁。
⑩經濟合作與發展組織：《分散化的公共治理——機構、權力主體和其他政府實體》，國家發展與改革委員會事業單位改革研究課題組譯，中信出版社，2004年，第34—36頁。
(11)［美］龐德：《通過法律的社會控制、法律的任務》，沈宗靈、董世忠譯，商務印書館，1984年，第1—2頁。
(12)合作不規范的根本原因在于我國缺乏關于非政府組織登記管理、完善的評估監督和健全的法律法規，也缺乏關于政府采購社會福利等政府與非政府組織合作項目的有關法律法規。我國政府主要強調對非政府組織登記注冊的標準審定，而不重視對非政府組織運作過程的監督管理與事后評估，另外有關政府與非政府組織合作模式、雙方權限、資金運作、監督評估等方面在相關法律法規中沒有涉及到。參見王紹光、王名：《促進我國民間非營利組織發展的政策建議》，《中國非政府公共部門》，清華大學出版社，2004年，第13—14頁；王名：《非營利性組織管理概論》，中國人民大學出版社，2002年，第3—7頁。
參考文獻
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［4］［美］亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.王冠華等譯.北京：三聯書店，1988.
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