政策制度創新管理

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[論文關鍵詞]政策失效；制度創新；性別平等；農村婦女參政

[論文摘要]村委會換屆選舉中婦女保護性政策，確保婦女進入村委會的目標。在對湖北省城郊結合部的五村婦女參政情況調研中發現，婦女干部在村務管理中未能發揮與其比例相對應的作用，產生“政策失效”。要借用新制度經濟學的視角，通過非正式制度的創新和正式制度的優化探討農村婦女參政的路徑選擇，實現農村婦女在參與村民自治中的性別平等。

有學者認為農村婦女參與村民自治是“一種強制式的措施”。[1]根據“內因是事物發展的根本，外因是事物發展的條件”原理，筆者認為，農村婦女參與村民自治是在社會民主的發展、婦女社會地位提升、性別意識的提高及自身參政意識覺醒等內在制度變遷和規范政治行為文明、適應農村“3860”現狀等政治和社會制度需求等“內因”基礎上，據此實施的外在保健性制度。

一、導論：農村婦女參與村民自治的制度分析

國務院頒布的《中國婦女發展綱要（1995－2000年）》、《中國婦女發展綱要（2001-2010年）》中，要求村民委員會女性要占一定比例，鼓勵和推動婦女參與討論和決定基層公共事務。筆者認為，提出和保證農村婦女參與村民自治的制度原因存在如下考慮：

1.婦女自身解放的需要。恩格斯指出：“在任何社會中,婦女解放的程度是衡量普遍解放的天然尺度”。[2]隨著婦女文化知識水平的提高、男女平等觀念的宣傳、婦聯組織及社會有關部門對女性權益的有效保障以及典型的女強人榜樣的樹立等原因，婦女在各領域的參與空間不斷擴大。女性參與政治領域是維護自身權利的合法途徑，提高自身地位、提升參政議政能力的有效方式。農村婦女在當前信息化的時代，參與經濟活動和了解、參與村務管理來實現自身的解放已經成為內在的需求。

2.規范政治行為文明。婦女參政行為可使政治斗爭暴力性弱化，政治統治階級基礎擴大，調節政治行為中的男性與女性的力量對比，建立和諧的政治行為環境和氛圍。[3]在農村“男主外、女主內”傳統思想下形成的男性政治統治，表現為以能力、權力和暴力為特征的力治形式，由此產生的性別偏好和性別排斥,極大地制約了農村婦女參與鄉村治理的進程。[4]女性利益代言人的缺席,等于剝奪了女性在公共事務中的發言權,使得決策過程忽視、歪曲甚至剝奪女性群體需求,將男權文化中不自覺的性別歧視態度轉化為公開、自覺的歧視性制度和行為。[5]實現代表農村“半邊天”農村婦女的話語權，既是馬克思主義男女平等觀的體現，也是規范政治文明、實現有效村民自治的保證。

3.農村現狀的要求。上世紀80年代后期,大量農民涌入城市打工,農村進入了“男工女耕”的時代。如今農村中占大多數的人是“3860”人口（3歲、8歲的小孩，38婦女、60歲以上的老人），農村婦女肩負起了家庭的生產、生活以及社會責任。作為農村人口中比例中占多數的農村婦女的政治參與不僅是自身婦女權益的保障,更是農村社會經濟發展和社會穩定的重要保證。

以上等制度原因，農村婦女參與村民自治已經成為村民自治制度中的重要環節。湖北省在村民選舉中婦女參與村民自治推行的保護性政策（如保留婦女干部職位、保留女性候選人等），調研村婦女干部在村干部中比例在15％以上。但是，“參與者（及政策分析家）忘卻了政府的根本目的是幫助人民解決問題而非選擇贏家和輸家”。[6)(P23)女村官在進入村委會后，卻沒有發揮與其比例相應的作用，沒有成為婦女利益代言人并平等地參與村務管理和決策，造成“政策失效”。

二、政策失效：農村婦女參與村民自治的現狀探討

1.選舉成功：政策機械執行

為實現選舉順利進行、結果的順利產生，婦代會主任多由村黨支部直接任命,在選舉中婦代會主任受益于保護性政策能夠順利進入當選。對于鄉鎮負責人、男、女候選人的動員，農村婦女一般都會在選舉當天前去投票，以至于女公民投票率高達95%[7)(P17)。多數農村婦女對參與村民自治制度的理解也僅限于此。她們不知道民主選舉后還有“民主決策、民主管理、民主監督”的權利。政策信息不均等占有，以及對選舉政策的機械執行，是對農村婦女參政基礎權利的剝奪。

2.工作束縛：內外雙重桎梏

農村婦女參政的障礙來自內部自身思想、自身能力和外部對婦女參政的歧視、政策非剛性執行兩個方面?！暗诙没鶎愚r村婦女參政議政研討會”問卷調查顯示，在問到“你認為婦女參政最大的障礙是什么?”,39．0%的女村官認為是“傳統封建思想”、“婦女文化水平不高”(17．1%)和“經濟負擔重”(12．2%)。此外還有“沒有法律保障”(9．8%)和“男領導排斥”(9．8%),雖然比例不高但仍有近10%的女村官認為它們是影響婦女參政的最大障礙。[8]以上種種原因，“農村婦女仍舊被排除在村里大多數有權做出決定的職務之外,但她們知道了,只要自己愿意的話,是可以擔任這些職務的——問題是,她們寧可選擇不干”。[9]

3.參政平臺：婦女組織弱化

由于社會資源的相對匱乏,婦女的組織優勢在農村村委會選舉和村級治理中難以發揮作用,婦代會自身組織乏力使婦女在選舉中難以形成合力,以表達婦女的意愿。[10]在我們的調研中，村婦女組織只是簡單的執行鄉鎮安排的計生等工作，對于組織農村婦女參與村務管理，連一些婦女主任都說，“私下里說說就是了，說了也沒有用”。作為婦女參政的重要平臺——婦女組織，由于工作重心不在婦女政治思想的提高，沒有起到促進農村婦女參與村民自治的作用。

4.利益代言人：婦女干部邊緣化

婦女干部作為農村婦女群體的利益代言人，除常規性的計生工作外，還有聯系婦女致富門路，參與村務管理等職能。問及參加過幾次決策村中事務的會議時，一位工作16年的老婦女主任氣憤的說：“他們（村書記、主任等村干部）開會不喊我，我怎么可能參加呢。”我們由此想起剛到觀察村，筆者提出要和婦女主任交流時，村書記回答：“她就負責計生工作，別的什么也不知道”。婦女干部職能單一化，在村務工作中被邊緣化，體現了男權在農村中的統治地位。

三、制度創新：農村婦女參與村民自治的路徑選擇

諾思認為：“制度是一個社會的游戲規則，或更規范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的系列制約。制度是由非正式約束（道德的約束、禁忌、習慣、傳統和行為準則）和正式的法規（憲法、法令、產權）組成?！盵11)(P3)筆者借用新制度經濟學視角，通過非正式制度的創新和正式制度的優化，分析農村婦女參與村民自治的路徑選擇。

（一）非正式制度的創新

1.政治心理：性別歧視到性別平等

王浦劬認為，“政治心理就是社會成員在政治社會化過程中對社會政治關系以及由此而形成的政治行為、政治體系和政治現象等政治生活的各個方面的一種自發的心理反映，表現為人們對政治生活某一特定方面的認知、情感、態度、情緒、興趣、愿望和信念等等，構成了人們政治性格的基本特征”[12)(P308)。農村婦女群體政治心理創新，就要繼續引導其形成共同的政治認知、需求意識和動機、相似的政治情感。構建性別平等的政治心理，是農村婦女參與村民自治的基礎。

2.家族觀念：排斥到認可

對于婦女參政，一些家庭成員（尤其是年長者）對女兒、兒媳的參政行為存在排斥的觀念。婦女干部在村務管理中，不僅能夠代表婦女利益，維護他們的權益，同時作為家族一員，能夠從自身的切身利益出發，考慮政策的可行性及進行政策的成本收益比較，維護本家族的利益。此外，婦女干部每年還有幾千元的工資，在自給自足的農村還是比較客觀的收入。從功利角度考慮，家族成員的觀念只要加以合適引導，農村婦女參政就會有強有力的支持。

3.社會地位：依賴到相對獨立

在當前農村“男工女耕”的時代，女性的獨立性日益顯現。有知識、有能力的一些女性同丈夫一同外出打工，一些因為小孩年幼讀書、家中老人需要照顧等因素，在家中擔負著“養老扶幼”的重任，同時還要進行田間耕作。農村婦女的經濟能力正在走向獨立，承擔了更大的家庭責任和社會責任。農村婦女儼然已經成為當前農村社會的主人。在此背景下，農村婦女參與村民自治，完全符合當前農村現實，以此充分維護其自身利益。

（二）正式制度的優化

1.政治制度環境優化。“社會政治制度是政治心理的一個主要來源，決定和制約著政治心理的發展水平”[13)(P319)《中國婦女發展綱要（2001-2010年）中提出要為婦女參政議政創造良好的社會政治環境，包括保障婦女享有與男子平等的培訓教育機會，加強對女干部的培訓教育和輪崗鍛煉，提高婦女參政議政的意識和競爭能力，加強對女性專業技術人員和管理人員的培訓，提高其政治素質和業務能力……。建立良好的政治制度環境，是農村婦女參與村民自治的根本條件。

2.政策執行：實現海選真實內涵。如何在政策執行過程中真實的提高婦女參政覺悟，充分的享有政策信息，真正的在參與村務管理實現自身的話語權，專家們尚還沒有統一的答案。筆者認為，政策執行過程中需要在村委會和婦代會之間進行工作的互動和監督。比如，婦代會對婦女反映的意見要及時在村委會上討論，年終考核一共解決了多少，落實了多少，形成“兩會”之間的監督。

3.組織建設：婦女工作的保障。婦聯組織是培養農村婦女參與村民自治的基地，使農村女性了解有關婦女法律、法規及自身的權利，發現和培養優秀農村婦女，增強婦女干部的后備力量。鄉鎮婦聯組織對婦代會工作進行經濟、文化、政治定期全方位的考核，同時為村級婦聯組織提供必要的經費，為婦女工作的開展提供必要的經濟條件。

農村婦女參與村民自治，要完善非正式制度基礎，正式制度在此基礎上加以優化，達到二者的有益結合，產生制度結構效益的最大化與安排效率的最優化,有效避免農村婦女參與村民自治“選舉成功”而“政策失效”現象。

[參考文獻]

(1)韓玲梅,黃祖輝.“政策失敗”、比例失衡與性別和諧——農村婦女參與村民自治的新制度經濟學分析(J).華中師范大學學報，2006(7).

(2)馬克思恩格斯全集(第20卷)(M)．北京：人民出版社,1972.

(3)王瑞芹.婦女參政與政治行為文明(J).婦女研究論叢，2005(7).

(4)劉筱紅.以力治理、性別偏好與女性參與——基于婦女參與鄉村治理的地位分析(J).華中師范大學學報,2006(7).

(5)吳小英.女性主義認識論與公共政策(J).婦女研究論叢，1998(1).

(6)(美)邁克爾·麥金尼斯，多中心治道與發展(M).毛壽龍，譯.上海：上海三聯出版社，2000.

(7)李銀河.女性權利的崛起(M).北京：文化藝術出版社，2003.

(8)郭慧玲.女村官:參政路上攜手行(EB/OL).

(9)劉筱紅.婦女參與村委會選舉的現狀、問題及對策(J).地方行政與公共管理,2001(6)．

(10)劉筱紅.農村村級婦代會組織與婦女在村委會選舉中的地位(J).華中師范大學學報,2002(11).

(11)諾思.制度、制度變遷與經濟績效(M).上海：上海三聯書店，1994.

(12)(13)王浦劬.政治學基礎(M).北京：北京大學出版社，1995.