村黨組織理論管理
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摘要：村黨組織和村委會是我國農村村級組織中最重要的兩大主體組織。村黨組織在村級組織中處于核心領導地位。目前與之相關的法律法規還沒有形成一個整體的系統的規范體系。存在法律條文滯后，規定還不夠完善等問題。造成對法律法規的解讀出現隨意性、理解出現片面性。由此產生村兩委關系失調等各種各樣的問題，從而削弱了村黨組織的領導。本文從法律法規、黨的文件中，解讀了法律規定的村級組織之間的關系、闡述了村兩委之間的關系、地位，明確村黨組織在村級組織中的領導核心地位，揭示了目前村黨組織對村委會的領導過程中存在的問題、問題的根源及對策。對加強和完善村黨組織對村委會的領導提出了建議。
目錄
摘要
一、目前正在實施的與村級組織相關的法律法規及村級組織的設置
二、村黨組織和村委會的法律地位
三、村黨組織對村委會的領導存在的問題、問題根源及對問題的認識
四、解決問題的對策：明確村黨組織對村委會的領導內容、程序及方式
五、加強和完善村黨組織對村委會的領導的思考
參考文獻
論村黨組織對村委會的領導
摘要：村黨組織和村委會是我國農村村級組織中最重要的兩大主體組織。村黨組織在村級組織中處于核心領導地位。目前與之相關的法律法規還沒有形成一個整體的系統的規范體系。存在法律條文滯后，規定還不夠完善等問題。造成對法律法規的解讀出現隨意性、理解出現片面性。由此產生村兩委關系失調等各種各樣的問題，從而削弱了村黨組織的領導。本文從法律法規、黨的文件中，解讀了法律規定的村級組織之間的關系、闡述了村兩委之間的關系、地位，明確村黨組織在村級組織中的領導核心地位，揭示了目前村黨組織對村委會的領導過程中存在的問題、問題的根源及對策。對加強和完善村黨組織對村委會的領導提出了建議。
黨的十七大指出，我國正在全面建設小康社會，而建設新農村則是重中之重。堅持黨的領導是我們建設新農村的基本保障。在黨的十六大報告中指出：“中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心。共產黨執政就是領導和支持人民當家作主，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務，管理經濟和文化事業，維護和實現人民群眾的根本利益。”［1］1998年11月4日九屆人大常委會第五次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》（簡稱村民委員會組織法，下同），正式確立了村民自治制度，確定了村民委員會（簡稱村委會，下同）的法律地位。目前我國農村改革成果大多集中在農業經濟、農民生活水平和農村基礎設施方面，而處于舉足輕重地位的農村基層組織建設管理方面的舉措卻少之又少。與村級組織有關的法律法規還沒有形成體系，法律規定還比較籠統，有些條文滯后，規定過于原則化。造成對法律法規的解讀出現隨意性、理解出現片面性。在實踐中，法律規定的具體的可操作性仍需要探索；村黨組織與村委會（簡稱村兩委，下同）的關系是否協調和規范，直接影響著村民自治能否正常工作有效地運作。村兩委的關系歷來是農村的焦點問題。正確處理村兩委的關系，加強和改善黨對農村工作的領導，加強和完善村黨組織對村委會的領導，保證黨的路線方針政策在農村的貫徹實施，對于解決村級組織的矛盾和沖突、協調村兩委關系，具有重要的意義。
一、目前正在實施的與村級組織相關的法律法規及村級組織的設置
我國對農村基層組織的設置、管理密切相關的有如下法律、法規性文件：《中華人民共和國村民委員會組織法》、《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》(中辦發［2004］7號)、《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》(中辦發〔2002〕14號)等；與之相關的黨的重要文件有：《中國共產黨章程》（簡稱黨章，下同）、《中國共產黨農村基層組織工作條例》、《中共中央組織部關于加強農村基層干部隊伍建設的意見》、《中共中央關于農業和農村若干重大問題的決定》等。
這些法律法規對村級組織的設置、內容、權責關系等作出規定，但是還不夠具體，只有結合黨的有關重要文件，才能準確把握村兩委關系的實質。各農村基層組織都應嚴格按照這些法律法規和黨的文件依法行使職權，承擔義務。
村級組織的設置。政府為了便于管理，在鄉鎮下設村級組織，由一個或幾個自然村構成一個行政村，在行政村設一整套村級組織，負責管理本行政村的各項事務。村級組織包括：村黨組織（含黨委、黨總支、黨支部，下同）、村委會、村經濟社、團組織、婦代會、民兵連等組織。在村級組織中，村黨組織起著領導核心作用，領導著其它村級組織。村委會是基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村黨組織和村委會構成了村級組織中最重要的兩大主體組織，是依法設置的農村基層組織。
二、村黨組織和村委會的法律地位
（一）、村黨組織的法律地位。村民委員會組織法第三條規定：中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。黨章第三十二條規定：街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織，領導本地區的工作，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權。《中國共產黨農村基層組織工作條例》第二條規定：鄉鎮黨的委員會和村黨支部（含總支、黨委）是黨在農村的基層組織，是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，是鄉鎮、村各種組織和各項工作的領導核心。2003年1月8日出席中央農村工作會議作重要講話，會議明確指出：全面建設小康社會，建設社會主義新農村，必須實現農村社會主義物質文明、政治文明和精神文明的協調發展。要繼續完善村民自治，切實加強以村黨組織為核心的村級組織配套建設，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。［2］由此可見，法律和黨的政策明確確定了村黨組織在村級組織中的領導核心地位。
（二）、村委會的法律地位。村委會是依法設置的基層群眾性自治組織。1998年11月4日九屆人大常委會第五次會議通過的村民委員會組織法第二條規定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。實行村民自治是黨發展和完善農村基層民主政治建設的重大舉措。村民自治的內容是：實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村委會的基本任務是：辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會組織法第四條規定：鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預屬于村民自治范圍內的事項。鄉（鎮）政府和村委會的關系是指導與被指導的關系。
（三）、村黨組織和村委會的關系。村民委員會組織法規定鄉（鎮）政府和村委會的關系是指導與被指導的關系。那么對村委會的領導就責無旁貸地落到了村黨組織的肩上。按照《中國共產黨農村基層組織工作條例》第九條第三款規定：村黨組織領導村委會、村集體經濟組織和共青團、婦代會、民兵等群眾組織，支持和保證這些組織依照國家法律法規及各自章程充分行使職權。綜上所述，村黨組織和村委會的關系，是領導與被領導的關系。
黨的政策確定了村黨組織是村級組織和各項工作的領導核心。村黨組織是黨在農村的戰斗堡壘，是黨聯系廣大人民群眾的橋梁和紐帶。黨的農村方針政策要靠他們去貫徹落實，農業發展、農村穩定、農民增收要靠他們去謀劃，黨的威信和形象要靠他們去樹立和體現。加強村黨組織建設，就是鞏固黨在農村的領導基礎和執政基礎；加強和完善村黨組織的領導，對于建設社會主義新農村，具有十分重要的意義。
三、村黨組織對村委會的領導存在的問題、問題根源及對問題的認識
（一）、隨著時代的發展、黨和國家政策的調整，相關的法律條文滯后，規定過于原則化，村民自治法律體系有待完善。村黨組織與村委會的職責權限范圍缺乏具體的界定。相關的唯一的一部基本法律――村民委員會組織法在許多方面還存在一些問題，亟需盡快加以完善。例如村民委員會組織法第十九條規定：涉及村民利益的事項,村委會必須提請村民會議討論決定,方可辦理,其中第一款是“鄉統籌的收繳辦法,村提留的收繳及使用。”目前我國絕大多數農村都已普遍推行稅費改革,取消“三提五統”。顯然該條款在這些地區已不適用。還有立法空白較多，某些重要條款規定不明確，需新增諸多內容等等。［3］村民委員會組織法只在第三條中這樣闡述了黨組織的地位、作用：中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權利。這樣的規定過于籠統，過于原則化。村黨組織究竟是怎樣對村委會領導的，領導的內容、方式都沒有說明。這樣就容易造成對法律法規的解讀出現隨意性、理解出現片面性。在實踐中，法律的具體的可操作性仍需要探索。
（二）、實踐中，對“村民自治”的片面理解，削弱了黨的領導，弱化了黨組織的執政力，產生了脫離黨的領導的錯誤傾向。在現實生活中，表現為村委會自行其事，不接受村黨組織的領導和監督。有些村委會及個人認為村民自治就是自個的事情自個做主，自己說了算，村黨組織只要管好黨務就行了，有關農村的一切事務都由村委會決策，其他任何組織和個人都不能干涉，否則就是對村民自治權的侵犯。其實正確理解村民自治的含義，首先要明確自治的含義。自治的本意是自主管理自已，排除他人非法干涉，與他治對稱，是組織或個人自主處理自己事務的活動。自主性、排他性是自治的顯著特點。“自治意味著不像他治那樣，由外人制定團體的章程，而是由團體的成員按其本質制定章程（而且不管它是如何進行的）。自主意味著，領導人和團體的行政班子依照團體自己的制度任命的，而不像不自主的團體由外人任命的那樣（不管任命是如何進行的）。［4］其次自治是相對的，是在一定的自主權限和一定的事務范圍內的自治，應當受到法律法規的約束和國家的必要的監督。因此在社會主義國家沒有絕對意義上的自治。村民委員會組織法第一條規定：村民自治是由村民群眾依法辦理自己的事情，是發展農村基層民主，促進農村社會主義物質文明和精神文明的建設。村民自治的前提條件是依法自治，不能脫離黨的領導。脫離了黨組織的領導，既不能保障也不能實現真正意義上的村民自治。
（三）、對村黨組織的領導核心地位的錯誤解讀，曲解黨的領導的含義，片面強調黨的領導。受到在傳統黨的一元化領導模式和傳統政治思維的影響下，人們往往把黨的領導理解為黨組織包攬一切；黨組織的功能被無限制地夸大；黨的領導者的個人權力也被無限制地強化；在現實生活中，表現為以黨代政，村黨組織搞一言堂；既然村黨組織處于“領導核心地位”，那么就在農村的各項事務管理中，事無巨細，面面俱到。這樣做既嚴重影響到村民自治組織的活動，又危害了農村基層民主政治建設。這樣做反而損害了黨的領導、組織的威信，和黨的政策相背而馳。
正確理解村黨組織是村級組織的領導核心，首先要了解什么是黨的領導。同志在十六大報告中指出：“黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法行政，實施黨對國家和社會的領導。”［5］這是我們黨總結數十年來的領導經驗所作出的科學論斷，深刻揭示了黨的領導的實質和內涵。黨章第三十二條規定：村黨組織領導本地區的工作，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權。黨的基層組織不領導本單位的業務工作。《中國共產黨農村基層組織工作條例》第九條第二款規定村黨支部的主要職責：討論決定本村經濟建設和社會發展中的重要問題。需由村委會、村民會議或集體經濟決定的事情，由村委會、村民會議或集體經濟組織依照法律和有關規定作出決定。
村黨組織要嚴格按照法律法規和黨的文件、黨的農村政策依法執政。和村委會的關系上，既不能放棄對村委會的領導；又不能越權非法干預村委會的正常工作。村黨組織要適應改革開放和社會主義現代化建設的要求，堅持科學執政、民主執政、依法執政，加強和改善黨的領導。改變過去黨領導一切的傳統的舊的管理方式，努力促進基層政治民主化進程。
（四）、村黨組織和村委會的關系問題。影響村兩委的關系主要有下列因素：與村兩委相關的法律法規不健全和不完善的問題；沒有合理劃分村兩委的職權范圍問題；村兩委之間工作運行機制問題；村黨組織對村委會領導內容、方式和程序在法律上不夠明確的問題等。
由于受到上述因素的影響，村兩委的權責關系比較模糊，不夠明確，不夠具體。在操作起來，雙方的解讀和理解角度不同，各念各的經。造成了村兩委的關系成為農村的焦點問題。村黨組織與村委會的關系協調仍是一個尚待解決的問題。
村兩委的關系可以用以下三方面作為標準來分類：在工作上是否能互相積極配合；人際關系是否和諧，協調；事業上是否能形成凝聚力，戰斗力。將村兩委的關系分為三種情況：兩委關系協調；兩委關系一般；兩委關系差。
1、兩委關系協調。在這種情況下，兩委職責明確，關系和諧，在工作中步調一致，能互相積極配合，互相信任，形成很強的凝聚力和戰斗力。有利于工作的開展。既發揮了黨組織的核心作用和領導作用，又凸現出了村委會在社會經濟事務中的能力和作用。
2、兩委關系一般。在這種情況下，兩委工作力度一般，沒有戰斗力，工作上沒有大的起色。
3、兩委關系差。兩委關系差主要表現在：一種情況是黨支部干預村委會的工作，表現在日常工作及具體工作上黨領導一切，獨攬財產支配權，包攬村里的一切事務，不論大小，事無巨細，都由黨支部說了算，以黨代政，使村委會無法開展工作；而另一種情況是村委會不接受黨支部的正常領導，甚至于向村黨組織的領導權威發起挑戰。村委會獨攬財權和各項事務決策權。黨的領導存在著被虛化、被排斥和被否定的現象。在后兩種情況下，村兩委班子都起不到應有的作用，反而產生嚴重的內耗，給村的建設發展造成了許多問題，使村的工作陷入混亂的狀態。
在兩委關系差的農村，村兩委在財權、事權等重大問題的決定上極易發生沖突。沖突表現為：1、個人沖突：黨支部書記和村委會主任關系緊張、各立山頭、互相拆臺；2、組織沖突：兩委組織互不信任、兩套班子各自為政；3、權力沖突：財產支配權、事務管理權成為雙方爭奪的焦點，有利的事爭著做，無利的事都不管。這些沖突都會對農村的發展造成嚴重的負面影響。
村黨組織與村委會之間的關系是村級各種組織之間最重要的關系，也是農村的焦點問題之一，其實質是黨的領導與基層民主政治建設的關系。如果處理不好這個關系，村務工作就很難協調，村領導班子就很難形成凝聚力，并且會直接影響經濟的發展和社會的穩定，黨對農村建設的領導大打折扣，黨的農村政策難以實現。因此，規范、協調村兩委的關系，加強和完善村黨組織對村委會的領導迫在眉睫。
四、解決問題的對策：明確村黨組織對村委會的領導內容、程序及方式
解決上述問題的對策，就是要明確村黨組織對村委會領導的內容，確立對重大問題、事務的處理程序以及建立密切兩委關系的工作方式。只有規范了村兩委的關系，才能為村兩委工作的順利開展打好基礎。才能更好地完成黨的使命。
（一）、內容。黨章規定黨的領導主要是政治、思想和組織的領導，黨組織必須按照總攬全局、協調各方的原則，在同級各種組織中發揮領導核心作用。具體來說，村黨組織除了要做好黨的事務工作以外，還要做好對村委會的領導工作，其主要內容有：貫徹執行黨的路線方針政策及上級黨組織和本村黨員大會的決議；討論并決定本村經濟建設和社會發展中的重要問題；領導和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，支持和保障村民依法開展自治活動；支持和保證村委會依照國家法律法規充分行使職權；負責村、組干部的教育管理和監督。“村黨支部要使自己真正成為村級組織的核心，應該避免行政化傾向，從大量日常事務中解脫出來，將主要精力用于對村的發展方向的把握，對其他村級組織能夠處理好的事情。應盡可能讓村民群眾根據法律制度自己處理，以支持和幫助村民自治組織獨立負責的開展活動。”［6］
（二）、議事程序。采取聯席會議制度，是為了貫徹落實黨的十六大提出的“健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事制度，保證人民群眾依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，對干部實行民主監督”的要求而建立的工作制度。由村兩委組成聯席會議討論決定：凡是與農民群眾切身利益密切相關的事項，如村集體的土地承包和租賃、集體企業改制、集體舉債、集體資產處置、村干部報酬、村公益事業的經費籌集方案和建設承包方案等，都要實行民主決策，不能由個人或少數人決定，由村兩委聯席會議研究決定。
（三）、方式。村黨組織對村委會的領導可以采取多種多樣的方式，各地可采取靈活的方法。既突出村黨組織的領導作用，又發揮村委會的工作積極性，更好的為建設新農村服務。1、建立定期向村黨組織匯報工作制度。村委會必須在村黨組織的領導下開展工作，組織實施村黨組織制定的本村經濟和社會發展規劃，要定期向村黨組織匯報工作并聽取指導意見。2、村兩委成員交叉兼職。既村黨組織書記可以兼職村委會主任，村黨組織一把手通過合法競選的方式兼任村委會主任。這樣村兩委組織高度的統一，避免了村兩委權力沖突。有利于消除分歧，提高辦事效率，精簡人員，密切了村兩委的關系，促進了村兩委關系的協調。
五、加強和完善村黨組織對村委會的領導的思考
（一）、修改和完善村民委員會組織法，修改滯后的法律條文，進一步明確、細化村兩委的職權責任。將黨的相關政策通過權力機關上升為法律，完善與農村相關的法律法規體系。為加強村黨組織的領導提供堅實的法律依據。
（二）、加強對農村干部的培訓工作。組織村干部學習法律法規和黨的有關農村的方針政策。正確解讀法律法規和黨的政策。依法辦事，按政策辦事。
（三）、提高村黨員干部的素質。一是在選舉黨員干部時，把好進人關。二是加強干部培訓。發展農村經濟、推動農村各項事業發展，必須建設一個團結、堅強、群眾擁護的村黨組織，尤其要選好配強村黨組織一班人。農村的工作復雜而繁重，村黨組織要全面貫徹執行黨在農村的路線方針政策，發揮戰斗堡壘作用，黨組織成員的素質至關重要。只有提高了黨員干部的思想修養、工作能力，才能加強村黨組織對村級組織的領導。在黨的十六大報告中，明確地提出把“加強黨的執政能力建設”列為黨的建設的重要任務。執政能力主要內容有：不斷提高科學判斷形勢的能力；不斷提高駕馭市場經濟的能力；不斷提高應對復雜局面的能力；不斷提高依法執政的能力；不斷提高總攬全局的能力。對于農村黨組織來說，就是要努力提高農村黨員干部執行政策的能力、加快發展的能力、服務群眾的能力、化解矛盾的能力、解決自身問題的能力，努力提高農村黨員帶頭致富、帶領群眾共同致富的本領，不斷推動農村經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設。
（四）、建立健全村兩委工作運行機制。建立健全各村級組織的工作制度、議事制度。按制度辦事，使村黨組織與村委會形成良好的工作協調關系：相互信任；相互促進；相互支持；相互協調。
堅持黨的領導是建設有中國特色社會主義的基本保障，是新農村建設的政治基礎。黨的領導要按照總攬全局、協調各方的原則進行。正確理解村黨組織在村級組織中的領導地位，明確村黨組織對村委會的領導的內容、程序，對于澄清村兩委的關系模糊問題、協調村兩委關系，具有積極的現實意義。實現村黨組織對村委會的領導方式可以多種多樣，具體的方法仍在不斷的探索中。
參考文獻：
［1］，《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面》，《人民日報》2002年11月18日，第一版。
［2］新華社，《中央農村工作會議在京召開作重要講話》，《人民日報》2003年1月9日，第一版。
［3］張國華，《村民自治若干法律問題探討》，《江西財經大學學報》2006年第5期，第61-65頁。
［4］[德]馬克斯．韋伯，《經濟與社會》（上卷），商務印書館1997年版，第78頁。
［5］，《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面》，《人民日報》2002年11月18日，第一版。
［6］徐勇，《中國農村村民自治》，華中師范大學出版社，1997年12月第一版，第210頁。
