內部控制國有企業改革論文

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一、關于國有企業改革的問題

（一）社會責任論

社會責任，無論是在西方發達的資本主義國家，還是在我國社會主義國家，都受到高度的重視，因為社會責任在一定程度上體現出一個國家經濟發展的質量與水平的高低。其包含了不僅僅是社會整體對微觀個體的直接要求，同時也是企業個體優化自身資源配置、實現社會利益與個體利益最大化的有機結合。考慮到我國的國有企業，因其特殊的身份地位，造成人們對國有企業職責認識模糊不清，從而引發了對國有企業義務與期望的指責。他們普遍認為，國有企業應該履行一種特殊的社會責任來回報國家對其政策的支持與投資，而不能以經濟目標作為簡單的評判標準來衡量國有企業的社會地位和調控職能。所以國有企業應該以區別于普通企業的更加高度的責任感來踐行其內在的社會職能。比如在早期，魏峰就指出國有企業社會道德責任的承擔，需要建立在國有企業自主意識的建立和行為自由選擇的基礎之上，并且國有企業社會責任的自覺承擔會大大提高國有企業的整體形象，從而最大化地實現經濟利益并使其健康發展。黃速建、余菁則從國有企業責任產生的根源出發，認為國有企業的社會責任，是社會對國有企業行為的客觀期望，它由國有企業的性質所決定，具體體現為國有企業的非經濟目標和經濟目標。徐傳諶、艾德洲則把國有企業的社會責任劃分為宏觀、微觀、企業內部組織三個方面：在宏觀層面，國有企業需要實現其政治性與全局性，具體體現為實現社會穩定與進步、就業、經濟責任中的宏觀調控職能；在微觀層面，把國有企業定位為一般的公共性企業，其一方面要通過誠實負責、依法經營來實現經濟利潤的最大化，另一方面要履行環境保護、顧客至上、質量第一、公益事業、商業道德等多方面的企業基本職責標準。此外，在考慮宏觀和微觀層面以外，還認為國有企業還要權衡內部組織的有效性，把企業內部的最大責任歸結為人的因素，即員工是企業最大的財富，也是最大的責任。彭紅利對國有企業職責也持有相近的觀點，他從制度的視角審視國有企業的社會責任，分別從正式制度與非正式制度約束的二維維度說明了國有企業踐行社會責任還缺乏規范性與制度性，與國有企業的市場化改革還有出入。然后基于宏觀、微觀和企業內部組織三個層面來分析國有企業社會責任的特殊性，進而試圖構建“政府—企業—社會”三位一體聯動的國有企業履行社會責任長效機制。劉淑華、孫志梅、李呈等人則試圖摒棄對國有企業社會責任傳統的宏觀論述，而是設計了一套衡量國有企業社會責任的客觀標準。他們指出國有企業兼有“國有性”和“公司性”，同時實質上又具備了“公益性”與“營利性”的雙重性質，所以在界定國有企業社會內涵的基礎上，站在利益相關者的角度，分別從員工、股東、消費者、供應商、社區、政府和環境資源利益等多維角度闡釋了一套科學的責任指標評價體系。持類似的觀點的還有旭，他從社會公眾的視角嘗試建立央企社會責任評價指標體系，認為無論是央企還是民營企業，其社會責任無外乎“金字塔模型”與“利益相關者模型”這兩個維度的內容，然而由于企業規模、企業所有制等因素的差異，其所承擔的社會責任的具體內容存在著顯著的差異。所以在考慮央企特殊性的基礎上，分別從“國家利益”、“守法自律”和“公益慈善”三個維度來測評央企的社會責任，得出社會公眾最為關注的是央企的守法自律表現。喬明哲，劉福成把國有企業分為壟斷性國有企業與競爭性國有企業，指出兩者在性質與功能上要區別對待。競爭性國企的主要社會責任為經濟責任、法律責任以及經濟利益取向的道德責任行為；壟斷國企應盡力承擔政治責任和道德責任。競爭性國企應建立以市場為導向、與國際接軌的社會責任體系，由政府和社會共同擔當監督者；壟斷國企應以效率為導向，強調政治責任，加強政府管制和社會監督。由此可知，國有企業需要承擔的社會責任相比普通企業而言，更多的是要考慮非經濟因素，是要體現公有制經濟的優越性。同時，國有企業要從企業的性質與特殊職能出發，采用一套適用自己的評價標準。雖然對社會責任的衡量可以基于完全不同的角度，但是其最后的結果都是要實現社會與國家整體利益的最大化，要把政治職能與經濟職能有機地整合起來。

（二）產權理論

產權改革作為推進國有企業市場化改革的重要手段，產權的明晰有助于國企改革更加高效，這主要是因為明晰的產權結構可以帶來三方面的益處：其一，確定排他性的產權，從而確保市場交易的順利進行；其二，形成有效率的企業產權結構，克服企業內部各種要素所有者之間在團隊生產中的偷懶和搭便車行為；其三，通過完善的契約與法律制度來有效保護產權。我國國有企業現存的問題就包括產權關系的模糊不清，這種模糊的產權關系不僅使政企不分，企業的管理動力弱化，企業行為短期化，擴權過程中的國有資產流失，企業資產營運的低效率等，而且使國有企業經營機制轉換的一系列問題難以得到根本性的解決，與現代企業制度的要求背道而馳，弱化了市場經濟中所倡導的競爭與激勵機制，限制其他環節改革的深化。因此，我國國有企業產權關系的重新構建是深化市場化改革的關鍵所在。對產權改革的研究主要聚焦于企業產權的規則與制度以及產權主體的選擇，人們試圖將產權主體與產權規則之間進行有效的銜接，從而找到一個既能實現國有企業的放權讓利，同時又能建立現代企業制度這兩者有機統一的結合點。王廣亮、張屹山等指出國有企業的產權之所以受到不斷的質疑，其原因在于改革過程中不斷遇到諸如國有股減持，國企經營者私分國有資產等方面問題。所以國有企業產權改革的目的就是使社會財富重新分配與產權的更細化界定，而踐行這一措施需要配套的政府規則和市場規則，但這兩個規則又具有不可避免的局限性，因為政府規則的隨意性帶來了嚴重的腐敗和政府行為的不可預見，而追求帕累托效率的市場規則又忽視了社會公平行為，所以他們認為對產權改革應該實行憲政規則，既兼顧公平又協調了利益沖突。國有企業的績效是與產權制度的明晰密切相關的，而產權的明晰又是需要良好的企業行為。馮飛、張永生、張定勝等通過對國有企業單個的案例分析，指出國有企業雖然可以通過企業家自我道德激勵和模仿私有企業的產權激勵來建立起企業家激勵機制，但這些機制具有偶然性和不可持續性，而明晰的產權制度則能為這些機制提供具有自我執行功能的制度保證。張卓元認為我國的國有企業改革遠遠沒有到位，與社會主義市場經濟的方向還有差距，政府應該更進一步減少國有企業的數量，并且在產權改革方面繼續推進股份制改革的步伐，而且對中央的壟斷行業改革不宜久拖不決。許多學者認為真正可以解決國有企業內在問題的根本途徑是產權主體的多元化。因為一旦實施產權的多元化就會形成多個投資主體相互制衡的產權結構，進而建立相互制衡的法人治理結構，這樣的結果無論是對于私營企業還是國有企業而言，都是有利于企業的健康成長。當然，倡導產權主體多元化在很早以前就有人提出，比如祝志勇就指出產權主體特性與經營者行為及效率有直接的關系，強有力的經濟約束機制和資源配置的優化機制依賴于產權主體多元化、獨立化這一根本性產權制度，而國有企業產權主體多元化、獨立化又是對市場經濟的理性認識。不可否認，由于非公有制經濟的發展以及外資經濟的涌入，再加上我國法律法規逐漸健全與完善，產權主體化改革的步伐也在加快。產權主體多元化能激發企業家才能與企業效率，但是產權多元化如果不能解決政企分開，不能落實產權責任這些問題，那么產權多元化改革就是沒有必要的，因為產權多元化改革的最終目的就是鞏固和發展公有制經濟，如果企業一旦缺乏相應的獨立運行機制，受到更多外部因素的干擾，那么它的發展就不會那么順暢，就正如企業受到政府等非經濟因素的行政干擾，必將會擾亂企業的正常合理運行。另外，國有企業的管理機構如果不能對企業的經營狀況承擔責任，那么企業產權的多元化改革就會出現責任推卸，權責不明的狀況，這樣不僅會影響企業的形象，還會讓其他的產權主體忽視企業的效益，損失國有資產。因此，劉磊、劉益、黃燕等指出在國有資產管理機構如果不能有效管理國有資產，國有資產的權益有可能被“高效產權”與內部人共謀侵犯，甚至可能引起更大規模的資產流失。周其仁等學者認為公有制企業的問題在于各種生產要素的產權沒有清楚地界定，導致各參與方沒有清楚的合約，所以責任的區分就不能明確，進而導致公有制企業的發展滯緩。嚴漢平、白永秀等則指出實施產權多元化要求政府適度退出并且要消除所有制的歧視以及打破所有制壟斷，同時要明確產權多元化的主體是企業而不是政府，產權多元化是市場行為而不是政府行為。所以，綜上所述，國有企業產權改革一方面需要政府的規制，企業的激勵；另一方面國有企業的改革又要有明晰的產權與主體結構，要通過企業產權的不斷置換與改造逐漸使產權關系明晰的主體進入，并且要盡可能地減少政府的行政干預，落實管理機構的問責機制。此外，國有企業產權多元化的改革決不能消融公有制經濟占主體的這一地位，多元化主體的最核心目標是公有制經濟。

（三）內部控制

論國有企業雖然在宏觀層面存在諸如產權不明、社會責任模糊等方面的問題，但是聚焦到國有企業管理上，也同樣存在著不可忽視的內部控制問題。內部控制相比較國有企業外在的問題而言更具有隱秘性和不可忽視性，內部控制的好壞會直接影響著國有資產的風險與效益。黃江濤運用內部控制整體框架對國有企業進行了評估與調查，認為國有企業存在諸如控制環境、控制活動、風險評估與管理、信息與溝通、檢查與監督等方面的共性問題。朱小芳，周大偉、楊丹也持有相近的觀點，他們認為完善并運轉良好的企業內部控制是企業能夠在激烈的市場競爭中屹立不倒的重要基礎，但是我國國有企業卻存在三個方面的內部控制問題：其一是缺乏完善的企業法人治理結構；其二是企業內部控制制度不完善或者執行不得力；最后是內外部監督乏力。陳容、朱錦余指出我國國有企業由于存在國有企業產權制度不清晰、法人治理結構不完善、國有企業目標多重性、國有企業“官本位”思想較為濃厚、國有企業管理層級多，業務板塊多這五個方面的特殊性，從而加大了內部控制的難度，并且指出我國國有企業的內部控制決不能僅僅參照西方國家的標準，而是需要結合我國實際制定出現實性的控制目標。對比學者們的研究，可以看到國有企業雖然在國家經濟發展過程中發揮的作用具有特殊性，但是國有企業在本質上而言，還是一個以營利為目的微觀個體。盡管指責國有企業通過國家政策壟斷了大量的公共資源從而獲取了巨額利潤，但是國有企業的利潤最終是通過國家財政撥付的手段重新轉移到人民的手上，所以從國有企業實現的最終目的上看，國有企業賺取大量的經濟利潤是允許的，只要國有企業將利潤合理進行分配與應用，諸如一方面用于改善人民生活，促進國家經濟整體發展上；另一方面將利潤投資于改善公司治理與技術研發上，這樣國有企業既實現了宏觀調控的功能，同時又發揮個體微觀企業作為經濟實體的作用。但是，要想充分發揮國有企業上述的兩個功能，就必須做好國有企業的內部控制，只有通過現代化的公司治理以及良好的制度約束，比如規范企業職工的工資報酬，明確主體責任，實施嚴格的風險管理、內部審計以及競爭性的淘汰機制，這樣才能在源頭上減少國有資產流失，嚴控國有企業財產風險。此外，盡管國有企業有其自身的運行特點，有著自己的控制環境，但是這不能單純地就在內部控制上實施完全的區別對待，一般企業的內部控制制度還是需要借鑒，只是需要在控制程度上進行加深與拓展。

二、關于國有企業治理的問題

（一）國有企業治理的制度設計

國有企業治理的實質就是要通過一套科學的制度設計來約束企業的管理行為與運行機制，從而從根本上弱化國有企業政治角色的功能，也從源頭上制約管理者權利的濫用與企業本身效率的損失。當然，國有企業出生的土壤讓其不可避免地要受到政府行政的干預，但是可以從設計制度出發，逐漸消除政企不分的現象，讓國有企業能有私營及民營企業那樣成長的經濟環境，真正讓國有企業做到經濟反哺政治這樣定位的轉換。但是需要注意的是，無論是怎樣的制度設計，在重要的國有企業部門，公有制經濟的地位決不可削弱。現行的國有企業治理大致有以下幾種觀點：黃速建認為國有企業實行混合所有制是建立現代企業制度、現代國有企業制度的主要組織形式和實現形式，混合所有制經濟對國有企業改革的深化、資源配置效率的提高、企業競爭力的增強起到了重要作用。武常岐、張林等也認為國有企業引入非國有資本改善了企業的經濟績效，但是企業控制權的變化對于績效提升的效果更為明顯。因此，即使是混合所有制的改革也要保持公有制經濟絕對控制權。王炳文從委托理論視角出發，在深刻認識國有企業運營規律和委托關系的基礎上，結合國有企業的經濟效率、國有企業的公司治理機制、國有企業的外部監督等方面繼續深化國有企業改革。劉贛州主張對國有企業治理制度進行改革和創新，建立基于人力資本產權的國有企業治理制度，其基本特征有公司治理主體多元化、經營者在公司治理中具有雙重身份、職工參與公司治理由形式走向實質與公司剩余索取權共同分享，這種創新的制度有利于突破原有的“股東至上”邏輯。丁小強認為國有產權的實現形式需要創新，要在原來產權主體與結構多元化的基礎上進行深化，構建產權實現的理想模式，即一方面要明確國有產權主體———國有產權的監督、管理與經營分離和國有產權客體———國有資產的資本化經營；另一方面要體現國有產權功能的主導性，也就是以股權經營的方式發揮國有經濟的主導作用。

（二）國有企業管理者

重塑作為企業的管理者，其管理企業能力的高低在很大程度上影響著一個企業的未來發展與公司績效。由于我國在國有企業的管理體制上存在一些政企職能不分等方面的現象，這直接造成國有企業的管理者在很大程度上偏離了理性經濟人的假設，從而沒有切實地履行好管理者的職能。另外，由于國有企業受到國資委等政府部門的直接管理，所以這就導致國有企業在很長的時間內帶有濃厚的政治色彩，再加上國有企業管理制度上的缺陷，國有企業的高層管理者在企業內部漸漸被打上了行政化、等級化與官員化的烙印，并逐漸偏離了為企業效率的提高以及企業的進步而努力奮斗的經濟目標。因此，國有企業的管理者需要重塑，需要消除管理者異化并最終回歸到理性經濟人的原點。當然，國有企業管理者的重塑也并不意味著完全地拋棄現行的管理模式而重新開始，只是要改革那些不適合國有企業市場化的規則與激勵機制。王玲玲認為要想真正解決管理者異化這個難題，一定要考慮我國國有企業的特殊性，決不能照搬由西方治理理論所指導下的公司模式，而要從頂層設計、制度安排、文化治理等方面重塑國有企業管理者，從而達到提高國有企業治理效率的目的。呂長江、趙宇恒通過理論與實證分析研究管理者權力在企業激勵契約中的作用，得出由于權力大小的不同，國有企業管理者會做出不同的行為選擇與反應，所以在管理者重塑時需要考慮管理者權力的大小并且對不同主體實行有區別的績效激勵政策。當然，管理者重塑也包括管理者內部組織的重塑，王元芳，馬連福研究發現，黨委會與董事會的“雙向進入、交叉任職”會增加公司的成本，而與監事會、高管層的“雙向進入”可以顯著降低成本，且黨委副書記兼任董事長、監事長或總經理有助于抑制成本的產生；黨委會的“雙向進入、交叉任職”可以通過影響成本進而提升公司價值。所以這為我國優化國有企業政企關系、黨企關系提供了參考。

（三）國有企業治理效率不同

股權結構的國有企業會有不同的公司治理結構，這就給國有企業的改革提供了一個全新的研究思路。以往總是局限于國有企業的整體效益，總是注重公有制經濟在國有企業中發揮的作用，但忽略了不同結構的股權會帶來不同的公司效率。有的國有企業可能更適合于全部國有控股，他們執行的效率可能比混合所有制的效率更高效，但是有的國有企業可能更加偏好于多樣的股權結構，這樣可能更容易激起各種股權結構之間的公平競爭與合作，所以當現在有很多的學者在極力推崇混合所有制改革時，他們實際上是忽視了一個效率比較的問題，僅僅從整體上考慮部分國有企業混合所有制改革所帶來的政策紅利。當然，從長久來看，混合所有制改革是大勢所趨，但是無論是怎樣徹底的改革，都有必要考慮國有企業的不同類型。郝書辰、陶虎、田金方等通過構建國有企業治理效率評價指標體系，進而通過因子綜合評價模型對不同股權結構的國有企業治理效率比較研究，得出國有獨資公司、國有控股企業、集體企業為代表的公有制企業的效率是較高的，國有獨資企業的總體效率相比較而言是較低的，所以要對國有獨資企業、國有獨資公司進行改革，消減國有經濟的成分。張一鳴、田金方將國有企業治理模式分為國有獨資、國有控股和國有參股三種模式，通過構建主成分綜合評價模型，對三種模式治理的效率進行比較，得出不同類型國有企業之間隨著國有股比例的不同，所承擔功能的比重也不同，因此應該積極推行股權分置改革。陶虎，齊新家則通過對山東省國有獨資企業治理效率的研究得出在1999—2005年期間山東省國有獨資企業運行效率是呈現上升趨勢的。這說明盡管國有企業需要改革，但是看到單一的所有制企業也不是完全沒有效率的。總而言之，判斷一個企業運行效率的高低，要從不同的角度來進行比較。治理一個公司也不能僅僅用單一的指標來衡量，國有企業雖然在運行效率上有所損失，但可能在功能效率上能彌補運行效率的不足。所以對國有企業的改革要從一個客觀的角度來看待，可能有些國有企業僅僅需要在管理體制進行改革就可以解決存在的諸多問題，有些國有企業的確需要引入多種資本來解決效率低下的難題。因此，要對國有企業進行具體分析，不同行業采取不同的改革措施。

三、結論

通過對國有企業改革與治理的文獻梳理，發現雖然國有企業存在諸多治理的難題，但是國有企業難題的解決也有多種不同的途徑，需要植根于中國特色社會主義這個大環境下，緊密結合國有企業市場化改革的步伐，走出一條適合中國國有企業發展的改革道路。無論是產權主體多元化改革還是所有制多元化參與，最終的目的都是試圖找到一個使國有企業既能充分發揮微觀個體的經濟刺激作用，又能釋放出強大的社會調控功能的結合點，使國有企業既能實現公平競爭又能不損失效率并更好地把握住行政與經濟影響的度。

作者：羅國鋒華立庚張童蓮單位：東北大學工商管理學院安徽財經大學