國外科技計劃特征研究
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編者按：本論文主要從國外科技計劃的特點；我國科技計劃的不足；我國科技計劃管理進一步改進的措施等進行講述，包括了國家科技計劃都是專項領域計劃，戰略目標突出、國家科技計劃一般通過立法或制度化方式確立，具有很高的權威性和階段性、計劃以提高綜合國力和國際競爭力為總目標、計劃項目根據目標、性質、對象不同，采取不同的管理模式、計劃中政府投資的份額，依計劃性質設定、研究開發體系的主要組成部分基本相同或相似、科技投入低，特別是對應用基礎研究等，具體資料請見：
[摘要]科技計劃作為政府科技管理工作的重要組成部分，其形成與發展雖然因各國的科技體制、發展歷程、發展水平不同而存在著差異，但都經歷了從無到有，從單一到體系化，從無序到規范化、制度化的發展階段。分析和掌握國外尤其是發達國家科技計劃管理的特點，將為我國制定和管理科技計劃提供有益的啟示。本文對發達國家科技計劃特點進行分析，并對比分析了我國科技計劃存在的一些問題，最后結合國外科技計劃管理的啟示提出了改進建議。
[關鍵詞]科技計劃；科技計劃管理；改進建議
一、國外科技計劃的特點
國外的科技計劃一般實施決策、管理、咨詢與評價相互分離的計劃運行模式，即由政府各部門進行科技計劃的決策，由各部門委托下屬科研機構進行項目的管理，社會相關組織共同參與計劃項目的咨詢和評價。
科技計劃的制定在許多國家已形成較為規范的程序，并有相應的咨詢審議機構。在美國，每個領域、部門、科研機構都有十分詳盡的計劃，科技研究和發展計劃的編制通常采用蘭德公司上世紀60年代提出的規劃、計劃和預算一體化的編制方法；在日本，科學技術會議以回答總理大臣咨詢的方式提出科技發展大綱，各科技主管部門采用向科學技術會議或本部門技術會議咨詢的方式，制定出本部門的重大科技發展計劃，一些依法設立的審議會、委員會等機構持續開展科學技術調查與技術預測、分析與評價，為科技計劃的制定提供依據。
發達國家一般都有不同層次的制定和實施科技研究開發計劃的機構。在日本，以研究開發為主要目標的計劃，由政府直接管理，或委托部門技術會議、國立科研機構管理；以技術應用和再開發為主要目標的計劃，主要委托有關民間機構管理。在美國，一些跨部門的計劃一般由國家科技委員會成立由國家科技顧問牽頭、合作各方首腦聯合組成的高級領導小組制定政策，并進行協調；高級領導小組下設計劃工作小組，負責制定計劃、預算、執行計劃和具體的協調工作。
在科技計劃具體實施過程中，項目管理呈現多樣化，依據計劃項目的領域、性質不同，由相應的部門與機構，采取不同的管理方式。對于基礎研究計劃和基礎性的應用研究計劃，一般采取專家管理模式；對于涉及經濟發展的技術開發計劃，多采用部門與專家相結合或部門、專家與產業界結合的管理模式。例如：美國的“人類基因研究計劃”和日本的“創造性科學技術推進計劃”屬基礎研究開發計劃，采用的是專家管理模式；韓國的G7計劃屬技術開發計劃，其管理模式則是部門和專家相結合。
在資助模式方面，基礎性研究計劃主要依靠政府投入，如日本腦科學研究計劃。高技術計劃多采取政府匹配資金的模式，如美國先進技術計劃項目政府資助低于項目研發總投資的50％；日本超大規模集成電路計劃各項目中政府撥款僅占40％；英國大型戰略計劃一般也采用政府、學術界和企業合作方式，政府與企業各自承擔50％。再有，刺激民間科研投資的積極性。是國外高技術產業計劃的一大特點。政府所采取與企業分擔經費的辦法，既有利于國家的發展，又使企業自身獲益。
在執行模式方面，不同性質項目選擇不同執行機構。基礎研究類項目主要由政府部門下屬實驗室和高校執行；而技術開發與推廣類項目，多通過有關部門與企業簽訂合同來委托公司承擔，或由政府實驗室與公司簽訂合作研究開發協議來共同承擔。
在計劃評價方面，各國一般都有專職機構負責計劃的審議與評價，以美國為例，國會審議辦公室負責人負責計劃的審計；白宮管理與預算局和國會評價辦公室負責計劃項目的可行性評價；各執行機構負責年度項目的自評價。評價方法同樣因為計劃項目性質的不同而各異。例如，國家航空航天局的應用研究項目有嚴格的驗收程序；而政府對美國國家科學基金會資助計劃評價方式則相對簡單，基本上不搞定量評估，而采取模糊定性的方式，以專家判斷其是否“成功”為標準。
通過對各國科技計劃決策、管理、咨詢和評價等分析，國外科技計劃具有如下特點：
1.國家科技計劃都是專項領域計劃，戰略目標突出。在美國，每個計劃又可分為若干專項子計劃，每個子計劃有明確的領域、目標技術或目標產品。這既保證了計劃邊界清晰，減少了計劃之間的重復和交叉，又確保了計劃實施效果與目標的高度統一。綜合性戰略計劃不是單純的項目計劃，而是以項目為主，兼有基地建設、人才培養、技術推廣、信息網絡建設和相關政策法規制定與實施的有機整體。
2.國家科技計劃一般通過立法或制度化方式確立，具有很高的權威性和階段性。而且關于科技有關的立法，包括科技發展戰略的擬訂與修訂，都集中在國家這一層面上，當然，地方也可以制定一些促進地方科技進步與經濟發展的政策法規。
3.計劃以提高綜合國力和國際競爭力為總目標。計劃充分反映了本階段經濟與科技發展的狀況，是政府為實現國家目標進行干預的有效手段，是構建國家和區域創新體系的有利措施和方法。計劃內容成體系，大部分以國家優先領域專項計劃實施，計劃內容包括研究開發、基地建設、人才培養、信息基礎設施建設等。
4.計劃項目根據目標、性質、對象不同，采取不同的管理模式。對于基礎研究計劃和基礎性的應用研究計劃，一般采取專家管理模式；對于涉及經濟發展的技術開發計劃，多采用部門與專家相結合，或部門、專家與產業界相結合的管理模式。計劃的決策、實施、管理、評價之間已經形成了較為完善的機制。
5.計劃中政府投資的份額，依計劃性質設定。體現國家意志，關系到國家安全和長遠發展的重大前瞻性、公益性基礎類研究計劃，以政府投資為主；與產業、經濟發展息息相關的高新技術、前沿技術和核心技術的研究開發和推廣類計劃，以政府引導資金的方式，刺激社會資金的廣泛投入。
6.研究開發體系的主要組成部分基本相同或相似。即由獨立的研究機構(包括國立科研機構)、大學、企業、社會化的科技中介機構等組成，而且，分工較為明確，一般來說，大學的科研機構以基礎研究為主，獨立科研機構以應用研究為主，企業科研機構以技術開發和技術推廣為主，社會科技中介機構則主要從事技術服務和技術咨詢活動，以促進技術的轉移。
二、我國科技計劃的不足
1.科技投入低，特別是對應用基礎研究。科技投入嚴重不足是一個全國性的問題，據統計，2003年至2005年，我國的R&D經費投入占GDP的比重分別為1.13％、1.23％、1.33％。而2005年，美國為2.6％，日本為3.1％。科技投入低是影響科技計劃實施和實施效果的重要因素，據“八五”科技攻關計劃的抽樣調查，在未完成的項目中，有28％左右停滯或拖期的項目是由于經費不足而引起的，在未應用的成果中，有33％的成果也是由于經費不足所造成的。
2.缺乏整體戰略和目標。我國有一些科技計劃缺乏圍繞某一個產業進行研究發展的戰略思路。現有的科技計劃大多是通過“自下向上”的機制制定的，即由基層科學家根據自己的知識和特長提出重要題目，再匯總、平衡，特別是各區域的地方科技計劃。這種做法缺乏戰略目標，缺乏前瞻性研究，缺乏科技規劃的指導。各個計劃之間缺乏集成，重點不突出。
3.條塊分割，設置存在交叉，沒有形成整體效應和規模效應。現有的科技計劃體系中，部分國家科技計劃與省市科技計劃重合，缺乏總體的指導思想和設計框架，各個計劃之間交叉重復，計劃內部重視單個項目，忽略了發展戰略、配套政策、能力和體系建設等關聯行動，使得現有的科技計劃體系缺乏整體性和規模性。
4.地方科技計劃制定缺乏地方特色。長期以來，我國地方科技計劃或者是國家科技計劃體系的翻版縮影，或者是較少地依據本地區的資源、科技能力和科技需求來考慮本地區的獨有特點以確定地方科技計劃體系，地方科技計劃缺乏明確的地區發展目標定位。隨著社會的發展，全國各行政區域的經濟表現出越來越多的特色性和差異性，專精于某一產業形成產業群的區域往往能表現出其顯著的全球范圍內的競爭力，但作為支撐經濟發展，提升產業結構的科技卻經常沒有表現出其應有的區域差異和特色，區域系統不完善。相反，從計劃的設置、項目經費的投入到科技計劃的管理很多是相同的，缺乏針對區域經濟特色和差異的科技服務體系。
5.計劃目標、重點多年一貫制，難以跟上實際需要和時代需求，影響計劃實施效果。許多科技計劃出臺時，由于種種原因，出臺時間倉促，比較重視當時的需求和目標，但隨著經濟、社會對科技發展的需求不斷深入，原有計劃目標重點任務沒有及時調整，影響了科技計劃的實際效果和作用，也影響了政府配置社會資源的實效。
6.科技計劃含基地建設，但未與人才、優先資助領域相結合。科技大部分以國家優先領域專項計劃實施，計劃內容包括研究開發、基地建設、人才培養、信息基礎設施建設等。在5項與基礎研究和應用基礎研究相關的科技計劃中，其中2項與基地建設相關，即重點實驗室和大科學工程。其余不論是指令性還是指導性計劃，大都采取單一的項目資助模式，如自然科學基金委員會資助的項目中，也不匹配設備設施費。
與一些國家計劃相比，我國科技計劃在人才培養和教育方面所發揮的作用遠遠不夠，如目前的研究生教育經費由國家教育部統管，不論從投入數量還是投入方式上，都遠遠不能滿足需求，嚴重影響培養研究生的質量。研究生始終是科研中最寶貴的人才資源之一，許多非常重要的研究工作都出現在博士論文中，而自然科學基金委員會卻基本沒有參與這方面的工作。
7.“產學研”研究開發機制未真正形成，企業無法成為創新主體。我國現行的科技計劃基本沒有考慮到構建有利于企業、公共研究機構、大學之間研究與開發合作的制度及其環境，而只是通過項目方式給企業以過高的R&D補貼。企業本身的R&D投資不足，這可按照國際通行的衡量標準，即企業R&D支出占GDP的比重比較，如在1988年只占O.32％，不及同期的OECD成員國平均水平的25％。科技計劃在資助階段上主要集中于科技成果的商品化，這就導致了企業R&D缺乏激勵機制，是企業不能成為技術創新主體的重要原因之一。
三、我國科技計劃管理進一步改進的措施
1.加大科技投入，加速形成多元投入體系。“十五”期間科技活動經費雖然一直呈現上升的趨勢，但是同國內生產總值的增長速度相比較還遠遠不夠，科技活動經費(R&D)占GDP的比重呈下降趨勢。企業R＆D投入雖然已經占到R&D投入的一半以上，已經成為了創新的主體，但是同發達國家相比還有很大的差距。同時企業R＆D投入到創新性科研行為的數量相對較少，嚴重阻礙了產業的發展后勁。科研經費由多家管理，造成資金使用效率不高，難以形成合力。今后這一局面應該得到改善。
堅持多渠道、多元化的科技投入體系，動員各級、各部門、各方面的力量，建立起以企業為科技投入主體、以政府財政投入為引導、多種投入方式并存的科技投入體系，同時提高科技資金的使用效率，發揮科技投入對經濟增長的巨大作用。
2.加強科技管理，提高科技管理能力。“十五”期間科技體制已經經歷了比較大的變化，但還需加強管理，提高科技管理人員的素質，提高科技立項、成果評定和科技獎勵工作的透明度，提高辦事效率，促進科技系統行風建設。科技項目實施的管理力度有待加強，資金使用效率有待提高。基礎設施建設尚待完善，重點實驗室、中試基地、工程技術研究中心、科技文獻資源中心、科技成果轉化平臺還難以滿足科技發展的需求。加強科技體制改革,完善科技管理體系，提高科技工作的規范化水平，提高科技工作的效率，促進科技管理工作人員的素質水平的提高。全面落實“人才、專利、標準”三大戰略，推進重大科技專項工作。完善科技評價體系，提高廣大科技人員的積極性是當務之急。
3.規劃、集成科技計劃項目，加強國家和區域創新系統建設。首先，深化科技體制改革，加強社會公益科學的研究和基礎科學研究，重視產業共性技術的研究工作，為產業發展和科研工作的順利進行提供充足的技術儲備和人才培養。其次，加強科技中介建設，為技術轉化搭建一個交流通暢的平臺，同時加強整個交流平臺的管理工作，提高買賣雙方的彼此信任度，從而達到交易順暢、降低交易成本的目的。加強大型科技設施、科學數據和科技文獻庫、自然科技資源庫、交互網絡科技中心建設，以及重點實驗室、中試基地、工程技術研究中心、科技文獻資源中心、科技成果轉化等平臺建設，為區域產業發展提供良好的創新環境，為創新體系建設做好謀劃。
4.重視人才、技術戰略，提升創新能力。加強人才引進、培養，尤其是與國家和區域經濟和科技發展密切相關的行業人才的引進和培養，采取相應的政策引導，不拘一格引進人才。加強創新文化建設，提高人民對于科學技術作用的認識，使科技對于經濟和社會發展的重要作用深入人心，保障科技推廣工作的順利實施。積極引導和支持原始性創新活動，鼓勵企業、高校、科研院所進行原始性創新。
5.大力推進產學研結合，使科技成果有效、快速轉化。產學研合作機制有待提高，高校、科研院所研究重點與產業發展相悖的現象還比較普遍，科研成果束之高閣的現象也屢見不鮮。加大科技成果的轉化力度，促進產學研結合，推動多種形式的產學研合作模式不斷展開，使得產學研三方達到共贏。
