省域城鎮(zhèn)化瓶頸分析
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現(xiàn)狀
2011年，安徽省的城鎮(zhèn)化“快馬加鞭”，城鎮(zhèn)化率已達(dá)44.8%，與全國(guó)的平均水平只差6.5%。根據(jù)“六普”的資料推算，2011年底全省跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)超過(guò)半年以上的流動(dòng)人口占戶籍人口比重在25.3%左右，絕對(duì)量達(dá)1615萬(wàn)—1747萬(wàn)人之間，即平均每5個(gè)安徽人就有1人外出務(wù)工。這其中有6個(gè)市比重在15%以上，其中阜陽(yáng)市外出人口最高，達(dá)32.%。①但安徽省農(nóng)民工市民化的步伐緩慢。（見(jiàn)圖1、圖2）影響農(nóng)民工市民化的因素既有農(nóng)民工自身因素又有制度性和政策因素，其中，根植于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制度性因素是起決定作用的。主要有：戶籍、就業(yè)、教育、社會(huì)保障等制度，其中城鄉(xiāng)戶籍制度是基礎(chǔ)性的制度障礙。
從自身因素分析
（1）思想認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)對(duì)農(nóng)民工市民化的消極影響。大多數(shù)農(nóng)民工認(rèn)為生活在被歧視、被排斥、工作沒(méi)有保障的城市里，主要是受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)。他們沒(méi)有安全感、成就感，更無(wú)歸屬感，真正使他們具有歸屬感的還是鄉(xiāng)村。在調(diào)查中，認(rèn)為自己“還是農(nóng)村人”的占58%，認(rèn)為自己“已經(jīng)是城里人”的占14.2%，“說(shuō)不清楚”的占17.8%，這說(shuō)明大部分農(nóng)民工還把自己定位為農(nóng)民。另有10%左右的城市近郊農(nóng)民工“不歡迎城鎮(zhèn)化”，基于土地、糧農(nóng)補(bǔ)貼、安全等因素的考慮，反對(duì)政府搞“撤村并鄉(xiāng)”工程。（2）農(nóng)民工自身的文化素質(zhì)普遍不高。首先表現(xiàn)在文化程度低，其次表現(xiàn)在技術(shù)素質(zhì)低。農(nóng)民工中，小學(xué)文化程度的占20%，初中占40%，高中占23.9%，大專及以上學(xué)歷的僅占16.1%。接受政府組織的技能培訓(xùn)僅占30%。隨著城市發(fā)展水平的提高和高新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)農(nóng)民工的素質(zhì)要求越來(lái)越高，缺乏就業(yè)技能的農(nóng)民工的就業(yè)難度也會(huì)越來(lái)越大?！稗r(nóng)村人”能否成為“城市人”，主要取決于農(nóng)民自身文化水平和專業(yè)技能。（3）鄉(xiāng)村親緣、地緣關(guān)系影響農(nóng)民工的城市社會(huì)交往。鄉(xiāng)村“習(xí)俗”影響著農(nóng)民工的城市生活和社會(huì)交往。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：農(nóng)民工對(duì)血緣、地緣關(guān)系的依賴，是因?yàn)榭梢怨?jié)約成本，也是一種理性的行為選擇。但是以親緣、地緣關(guān)系為基礎(chǔ)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，只能在精神上支持剛進(jìn)城的農(nóng)民工很快地適應(yīng)城市，保護(hù)他們的傳統(tǒng)小農(nóng)意識(shí)，卻阻礙了他們對(duì)所在城市的認(rèn)同與歸屬。
從制度、體制因素分析
（1）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的戶籍制度嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民市民化。在此體制上形成的城鄉(xiāng)戶籍制度在建國(guó)初曾起到積極作用。但隨著近年來(lái)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，該制度已受到普遍詬病。因?yàn)樗沟棉r(nóng)村居民無(wú)法與城鎮(zhèn)居民享有同等的“國(guó)民待遇”，現(xiàn)有的城市管理制度如城市就業(yè)、社保、住房、醫(yī)療和教育等制度都是根源于城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，并被人為地貼上了“戶口”標(biāo)簽，使得原本應(yīng)當(dāng)與戶籍無(wú)關(guān)的制度都與戶籍產(chǎn)生了千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。這種城鄉(xiāng)分割的戶籍制度已成農(nóng)民工進(jìn)城的最大制度成本，越來(lái)越不適應(yīng)城市發(fā)展的需要，成為農(nóng)民工市民化的巨大障礙，也是安徽省城鄉(xiāng)居民收入差別越拉越大的重要推手。從我們的調(diào)查來(lái)看：2011年，全省只有5個(gè)市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入高于21000元，另有11個(gè)市在17000元以上，最低阜陽(yáng)市為16500元，與最高的馬鞍山市27330元差10830元。全省城鎮(zhèn)居民人均純收入18606元，比上年增長(zhǎng)17.8%。全省有7個(gè)市農(nóng)民人均純收入在7000元以上，有5個(gè)市低于6000元，其中最低的阜陽(yáng)市為5100元，與最高的馬鞍山市9506元相差4406元。②2011年，外出農(nóng)民工月均收入首次突破2000元大關(guān)，達(dá)到2049元，比2010年增加359元，增幅達(dá)21.2%。全省農(nóng)民人均純收入達(dá)6300元，同比增長(zhǎng)16％。但城鄉(xiāng)收入差距達(dá)12306元。②存在問(wèn)題：一是全省人均收入水平與全國(guó)的差距較大。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入比全國(guó)少3204元，相當(dāng)于全國(guó)的85.3%；農(nóng)民人均純收入比全國(guó)少677元，僅相當(dāng)于全國(guó)的90.3%。二是省內(nèi)區(qū)域發(fā)展不平衡。三是城鎮(zhèn)流動(dòng)人口多，城鎮(zhèn)化率低，比全國(guó)平均水平低6.5個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)調(diào)查：有70%的流動(dòng)人口家庭在流入地租房住，平均每月交487元的房租，約占家庭總支出的22.8%。27%的家庭人均收入低于1200元。另有20%的家庭收入與消費(fèi)支出比為1：1.12。其中，新生代農(nóng)民工平均月收入1660元，流動(dòng)人口低收入比重過(guò)大。（見(jiàn)表1）（2）城市教育制度對(duì)農(nóng)民工及子女的教育有歧視現(xiàn)象。我們的調(diào)查顯示：有32%的人在工作之余選擇繼續(xù)學(xué)習(xí)，有58%的人希望城市有關(guān)機(jī)構(gòu)能組織各種技能培訓(xùn)，只有10%的人對(duì)學(xué)習(xí)興趣不大，時(shí)常有看電影、電視等低層次的文化消費(fèi)，他們?nèi)狈Ω篙吥欠N吃苦耐勞的精神，既看不上低收入的體力活，又沒(méi)有能力找到高收入工作。三是我省農(nóng)民工子女受教育往往受到多種歧視，有75%的農(nóng)民工子女反映受到城市學(xué)校老師的冷眼、同學(xué)的奚落和嘲笑。雖然各地政府也出臺(tái)不少優(yōu)惠政策，但實(shí)際落實(shí)卻很困難。一是安徽各城市雖然都開(kāi)始了針對(duì)農(nóng)民工崗位技術(shù)培訓(xùn)，但多數(shù)是走過(guò)場(chǎng)，農(nóng)民工受益很少。二是新生代農(nóng)民工都有初中以上文化，但由于收入較低，只能選擇廉價(jià)的文化消費(fèi)方式。目前的教育體制是“分級(jí)辦學(xué)，屬地管理”，這使無(wú)戶口的農(nóng)民工子女難以享受城里孩子同等的教育（表2）。（3）城市就業(yè)制度沒(méi)有實(shí)質(zhì)性變化，城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的平等就業(yè)權(quán)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民工進(jìn)城打工首先遭遇的是就業(yè)歧視。農(nóng)民工在制度設(shè)計(jì)上就被排斥在城市就業(yè)崗位之外。使得他們只能在體制外尋找那些沒(méi)有限制、幾乎沒(méi)有任何保護(hù)的邊緣職業(yè)和底層職業(yè)。這也加大了他們的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。這使得農(nóng)民工只能進(jìn)入城市的收入低、工作環(huán)境差、就業(yè)不穩(wěn)定的最底層勞務(wù)市場(chǎng)。即便如此，許多農(nóng)民工還會(huì)面臨著隨時(shí)被解雇的命運(yùn)。雖然改革開(kāi)放以來(lái)，安徽的戶籍和人口流動(dòng)政策已逐步放寬，但城市內(nèi)部傳統(tǒng)的就業(yè)方式、就業(yè)觀念等并未實(shí)質(zhì)改變，城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的平等就業(yè)還遠(yuǎn)沒(méi)實(shí)現(xiàn)。目前，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工還必須辦理“居住證”、“務(wù)工證”“城市增容費(fèi)”等各種收費(fèi)項(xiàng)目。（4）沒(méi)有真正社會(huì)保障的農(nóng)民工游離于城鄉(xiāng)，阻礙了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。從調(diào)查資料來(lái)看：有55%以上的農(nóng)民工被克扣和拖欠過(guò)工資；被拖欠工資最短的有1個(gè)月，最長(zhǎng)的1年，平均被拖欠了4個(gè)月；60%的農(nóng)民工得不到工傷補(bǔ)償或者加班補(bǔ)貼；75%以上的農(nóng)民工未與單位簽訂合同或協(xié)議；更談不上什么住房公積金、養(yǎng)老保險(xiǎn)。而城鎮(zhèn)職工卻普遍享受著醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、工傷等保險(xiǎn)待遇。農(nóng)民工幾乎被排斥在勞動(dòng)保護(hù)和城市社會(huì)保障之外。尤其是“無(wú)地農(nóng)民工”，除勞動(dòng)報(bào)酬外，他們既無(wú)“土地保障”，又沒(méi)有城市社保。因?yàn)榘不盏淖畹凸べY、養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)從一開(kāi)始就是針對(duì)城鎮(zhèn)居民制訂的，對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保障幾乎沒(méi)有制度安排。雖然有些地區(qū)已開(kāi)始為農(nóng)民工提供醫(yī)療、工傷、養(yǎng)老等保險(xiǎn)，但具體落實(shí)尚不到位。（5）現(xiàn)行的土地管理制度使得農(nóng)民很難舍棄土地，走向城市。我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：雖然安徽土地流轉(zhuǎn)已呈規(guī)模擴(kuò)大、速度加快、形式多樣的態(tài)勢(shì)，但總體上仍處于探索階段，還有很多問(wèn)題。比如：有不少農(nóng)民采取口頭協(xié)議進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不經(jīng)農(nóng)民同意，就將土地流轉(zhuǎn)給第三方經(jīng)營(yíng)，隨意改變土地承包關(guān)系；有的把土地流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村收入的手段，隨意損害農(nóng)民利益；有的在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)時(shí)，只顧當(dāng)前利益，不考慮未來(lái)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，在大多數(shù)村民不知情或不贊同的情況下，采取工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)的辦法，以強(qiáng)制手段承租耕地，使農(nóng)民失去生存發(fā)展的保障。更普遍的情況是，農(nóng)戶在租出使用權(quán)之后，雖然名義上還保留著承包權(quán)，但卻失去了實(shí)際上的經(jīng)營(yíng)權(quán)；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在收回承包地后，甚至不對(duì)農(nóng)民作任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。雖然省委19號(hào)文件（2009）對(duì)土地流轉(zhuǎn)提出了規(guī)范化要求，實(shí)行城鄉(xiāng)用地增減掛鉤試點(diǎn)，在各縣（市、區(qū)）和有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農(nóng)村土地承包糾紛仲裁組織等，但在管理上仍有漏洞可鉆，在實(shí)踐中，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)各方中常處弱勢(shì)，農(nóng)民土地權(quán)益的損害隨處可見(jiàn)。現(xiàn)有的戶籍等政策又使得農(nóng)民工進(jìn)城后，沒(méi)有享受到城市居民同等待遇，迫使農(nóng)民工不敢放棄自己的“責(zé)任田”和宅基地。
從政策性因素分析
（1）各地政府部門都根植于城市，習(xí)慣于從城市市民的角度上來(lái)執(zhí)行政策，作為城市市民利益集團(tuán)的“代表”，勢(shì)必會(huì)以保證市民的充分就業(yè)、市民收入、生活水平提高以及城市社保的完善作為重要目標(biāo)，自然會(huì)對(duì)具有潛在“威脅”的進(jìn)城農(nóng)民工實(shí)行各種排斥和歧視性的政策。（2）由于城市的整個(gè)組織體系是通過(guò)“單位”來(lái)實(shí)現(xiàn)的，沒(méi)有單位的人基本上不能組建民間組織。國(guó)家規(guī)定：民間組織要掛靠在正式的單位，否則得不到批準(zhǔn)。據(jù)調(diào)查，安徽省農(nóng)民工只有不到7%的人加入了城市中有親緣和鄉(xiāng)緣關(guān)系的“商會(huì)”組織。大多數(shù)農(nóng)民工沒(méi)有城市戶口，他們就沒(méi)有資格在城市組建自己的組織，也沒(méi)有組織給他們“撐腰”，也就是沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)的弱勢(shì)群體，這使得農(nóng)民工的合法權(quán)益常常得不到保障。近年來(lái)，不少用工單位肆意違反《勞動(dòng)工資條例》，任意克扣、拖欠農(nóng)民工工資，各種侵犯農(nóng)民工權(quán)益的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。
在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，推進(jìn)安徽省農(nóng)民工市民化的對(duì)策建議
（一）在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，要打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，消除城市戶籍基礎(chǔ)上產(chǎn)生的如就業(yè)、社保、教育等制度性的弊端，給予農(nóng)民工平等的市民待遇。首先，必須打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，改革城市戶籍制度，取消以居住地和職業(yè)來(lái)劃分農(nóng)業(yè)居民和城鎮(zhèn)居民的制度，保障公民正常遷移和自由擇業(yè)，使城鄉(xiāng)居民不分地域享受平等的待遇。其次，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)，取消農(nóng)民工進(jìn)城的各種限制，形成城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)制度；加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城的引導(dǎo)和管理。再次，有條件地將進(jìn)城農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，納入到城市的各種社會(huì)保障中，消除對(duì)農(nóng)民工的直接或間接性的歧視，給農(nóng)民工以平等的市民待遇。（二）在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，政府和城市市民都要轉(zhuǎn)變觀念，尊重、關(guān)心、幫助農(nóng)民工；同時(shí)，要發(fā)揮媒體的宣傳功能，樹(shù)立農(nóng)民工的正面形象。首先，城市政府和市民要轉(zhuǎn)變觀念，尊重、關(guān)心農(nóng)民工，要把農(nóng)民工的教育培訓(xùn)、子女教育、勞動(dòng)保障等，納入城市的財(cái)政預(yù)算。摒棄歧視、排斥農(nóng)民工的政策與心態(tài)，優(yōu)先給予有技能和專長(zhǎng)的農(nóng)民工平等的市民待遇。其次，各級(jí)政府要主動(dòng)幫扶農(nóng)民工，為農(nóng)民工“撐腰”。比如：建立健全企業(yè)欠薪應(yīng)急周轉(zhuǎn)金制度。專門用于應(yīng)付突發(fā)性、群體性的欠薪糾紛；建立健全企業(yè)支付農(nóng)民工工資的約束保障機(jī)制，提高農(nóng)民工維權(quán)意識(shí)。再次，媒體要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的正面宣傳，客觀介紹農(nóng)民工在城市建設(shè)中的突出貢獻(xiàn)，打消市民對(duì)農(nóng)民工的排斥誤會(huì)，使農(nóng)民工沒(méi)有城市“過(guò)客”心態(tài)。走出一條符合新型城鎮(zhèn)化要求、能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)互利雙贏的農(nóng)民工市民化道路。（三）在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，農(nóng)民工要努力提高自身素質(zhì)，提升技能水平和自身價(jià)值，擴(kuò)展社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，努力適應(yīng)城市生活。在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的過(guò)程中，農(nóng)民工自身的素質(zhì)、技能發(fā)揮著重要作用。農(nóng)民工自身應(yīng)該具備城市定居的意愿、穩(wěn)定的就業(yè)與擁有城市平均生活水平的能力等三個(gè)基本條件，其中，穩(wěn)定就業(yè)最為關(guān)鍵。隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農(nóng)民工進(jìn)城，城市的就業(yè)形勢(shì)日益嚴(yán)峻，農(nóng)民工只有積極主動(dòng)地學(xué)習(xí)城市生活所必需的生活能力、生產(chǎn)技能以及城市社會(huì)規(guī)范與行為方式，努力提高自身的科學(xué)文化水平和專業(yè)技能，克服不良習(xí)俗，提升自己的人力資本質(zhì)量和價(jià)值，才能擁有城市基本生活的能力。（四）多渠道推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程，在讓一部分農(nóng)民工率先在所在城市市民化的同時(shí)，引導(dǎo)其向家鄉(xiāng)縣城“回歸”，讓其在戶籍所在地“縣城市民化”。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，安徽省應(yīng)多渠道推進(jìn)農(nóng)民工市民化，在讓一部分農(nóng)民工率先在所在城市市民化的同時(shí)，引導(dǎo)農(nóng)民工向家鄉(xiāng)縣城“回歸”，改變農(nóng)民工長(zhǎng)期城鄉(xiāng)兩棲的流動(dòng)方式，避免農(nóng)民工流動(dòng)帶來(lái)的諸如“留守兒童”等社會(huì)問(wèn)題。政府要多渠道投資、引資，建設(shè)一批10萬(wàn)—30萬(wàn)人的城鎮(zhèn)，讓農(nóng)民工在戶籍所在地的“縣城市民化”。實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民工與縣城居民的平等權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民工與縣城居民在就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等方面的公共服務(wù)均等化。（五）各級(jí)政府要鼓勵(lì)、幫助農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)“創(chuàng)業(yè)夢(mèng)”，大力發(fā)展中小微企業(yè)，推動(dòng)農(nóng)民工以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，并加快城鎮(zhèn)安居工程建設(shè)，讓進(jìn)城農(nóng)民工安居樂(lè)業(yè)。政府要把中小城市和縣城作為農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)的重要載體，積極鼓勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)就地創(chuàng)業(yè)，幫助一批具有創(chuàng)業(yè)潛能的農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)“創(chuàng)業(yè)夢(mèng)”，把城鎮(zhèn)化建立在堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)上，避免“空城計(jì)”。一是政府要提供創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，提高農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)能力，降低創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和創(chuàng)業(yè)成本。二是政府創(chuàng)建各類返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)園區(qū)，提高農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的組織化程度，使更多的打工者成為創(chuàng)業(yè)者，就地城鎮(zhèn)化市民化。三是推進(jìn)農(nóng)民工城鎮(zhèn)安居工程建設(shè)，政府要運(yùn)用土地、財(cái)稅、金融等多種政策工具，完善多層次城鎮(zhèn)住房保障體系。逐步將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障范圍，讓進(jìn)城農(nóng)民工安家樂(lè)業(yè)，“自身融入企業(yè)，家庭融入社區(qū)，子女融入學(xué)?！?。
本文作者：胡文靜作者單位：中共安徽省直工委黨校
