我國環境法的立法原則研究論文

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摘要：環境問題是當今國際社會的普遍問題，由于特殊的國情，近幾年來，我們國家的環境問題日益突出。本文主要對環境問題的產生和我國環境問題的現狀及其原因進行了認真細致的分析，隨著改革開放的不斷飛速發展，我們的生活水平也日益提高，生活條件得到了極大改善，但我們的生存環境卻愈來愈惡劣，工業化社會對大氣、水、土地的污染和破壞日趨暴露，人們逐步認識到是自身的需要和行為造成了生活環境的惡化。對自然規律認識的貧乏和對人與自然關系的誤解，已使我們對自然的破壞達到了前所未有的程度。我國1998年長江洪水的量級小于1954年，而中下游水位卻普遍比1954年高。人類活動導致流域內湖泊縮小、調蓄能力降低是其主要原因。近年驚動全國的春季沙塵暴，其主要沙源是森林——草原過度地帶耕地和草場退化造成的沙荒區。隨著西部大開發的逐步深入推進的今天，把環境保護納入法治進程軌道，以法治為主的綜合治理，應該說是當前環境問題解決的最優方案。因此，本人特從以下幾方面進行了探討：立法觀念的轉型與立法實踐的加強、執法與司法的改進、法律監督的強化、公民環保意識與守法觀念的加強等內容。

什么是環境？環境是指與影響人類生存與發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和農村等。而環境問題是當今國際社會的普遍問題，這一問題在我國尤為突出，由于特殊的國情，近幾年來，我們國家的環境問題日益突出，已不僅僅是社會發展某一環節問題，而是關系全局發展的重大現實問題，而在市場經濟日益成熟，法制建設逐步推進的今天，把環境保護納入法治進程的軌道，以法治為主的綜合治理，應該說是當前環境問題解決的最優方案。本人試就我國的環境問題及環境法治作一下探討。

一、環境問題的產生和我國環境問題的現狀及原因分析

（一）環境問題的產生

環境問題是隨著社會生產力的發展而產生發展的，不同的歷史時期其環境問題也不相同，依據歷史時期的不同，我們可以把環境問題分為兩種，一種是傳統意義的環境問題，這主要是指在工業革命以前人們對自然資源的不合理開發、利用所導致的環境破壞和資源浪費，即由于過分開墾荒地，濫伐林木、過度放牧，掠奪捕撈等而引起的水土流失、土地沙化、草原退化、水生物資源日益減少，旱澇災害頻繁等等。另一種就是現代意義上的環境問題，它是指在工業革命之后，隨著工農業迅速發展和城市化，除了上述自然資源的破壞加劇外，也引起了“三廢”（廢氣、廢水、廢渣）污染、噪聲污染、放射性污染和農藥污染等更加嚴重的環境問題，其污染的廣度深度已大大超過了從前所引發的大量的“環境公害”事件（也稱環境公眾受害，指人們對生活環境和生態環境所造成的社會性危害，包括環境破壞）。

（二）我國環境問題的現狀及原因分析

1、我國環境問題的現狀

當前環境的污染和破壞已發展到威脅人類生存和發展的世界性的重大社會問題，人類所面臨的新的全球性和廣域性環境問題主要有三類：一是全球性廣域性的環境污染；二是大面積的生態破壞；三是突發性的嚴重污染事件。20世紀70年代末以來，現代環境問題引起全球性的環境危急，最為嚴重的問題包括：大氣污染、酸雨、臭氧層破壞、溫室效應、突發性環境污染事故和大規模的生態破壞等。1998年我國二氧化碳排放量高達2100萬噸，是世界上大氣污染物排放量最大的國家之一。目前一些大城市兒童大約有十分之一患有哮喘病，這也從一個側面說明了我國大氣環境的嚴峻狀況。2003年春天，一場突如其來的SARS狂潮讓全世界30余個國家和地區身陷其中，8000余人感染，700余人喪生。這次突發性公共環境污染事故與我們生存的生態環境遭受大規模破壞有著密切聯系。

2、我國環境問題的原因分析

環境問題在我國如此的嚴重，究其原因應該說是多方面的，既有自然地理因素，亦有經濟、人文社會等因素，而且我們國家的具體國情又使其具有特殊性，下面本人將分別進行一下具體的闡述。

(1)經濟因素

經濟基礎決定上層建筑在環境方面同樣適用。目前，我國經濟正處于從傳統的計劃經濟向市場經濟轉軌的時期，同時也是我國經濟高速增長的時期，從發達國家經濟發展的歷史來看，這個階段正是生態環境問題最嚴重的時期，因而我國在這一時期承受的生態環境壓力會更為沉重。

第一，經濟發展引起的環境問題惡化。我國的經濟體制改革是對社會生產力的極大解放，這種解放刺激了國民經濟的高速增長，但與此同時，對資源開發利用規模和各行業污染物排放量也會隨之高速增加。然而，由于國民經濟尚處在粗放型向集約型轉變的轉型時期，人們只關注于經濟增長的數字，卻往往忽略了其背后所付出的沉重代價：對資源的掠奪式開發造成環境的極大破壞；我國近年來的生態環境問題呈幾何級數增長。

第二，經濟利益與環境保護的沖突。市場經濟發展所追求的是高額利潤，是相對少數人的利益，而環境保護則是多數人的利益，二者是對立狀態，法律對這種顯性沖突的社會關系，比較容易做出規范。而我國經濟是以公有制為主體，經濟利益的主體和環境利益的主體具有統一性。但近年來，我國農村環境惡化尤為明顯，一些鄉鎮企業的農民為“脫貧致富”，寧肯容忍環境污染對國家、所在集體和本人的損害。對此，國家不得不采取強制措施關閉“十五小”企業。但在一定意義上，政府既是沖突調解者，又常成為沖突的一方（地方利益），違法陣營龐大，法律執行的難度極大。

(2)環境問題最明顯的是人文社會的原因，我國的環境問題，從現行的角度看，這方面的因素影響更為巨大。

第一，我國人口眾多，環境的資源壓力大，環境問題與人口有著密切的互為因果的聯系。在一定社會發展階段，一定地理環境和生產力水平的條件下，人口增長應有一個適當比例，人口問題與環境問題是當代中國發展面臨的重大挑戰，龐大的人口數量極快的增長，引發了一系列的社會經濟問題，對環境造成了巨大的沖擊。可以這樣說，我國的人口問題是短時期內很難扭轉的最大社會問題之一，這是用不著忌諱的。人口問題導致了我國資源的絕對短缺，因而往往出現了對資源的無節制開發的現象，這種現象伴隨著驚人的浪費，給我們經濟的可持續發展戰略的實施造成了極大的壓力。

第二、由于人口不斷增長造成了另一個嚴重問題，那就是城市化問題，現在世界上所有城市都不同程度地受到城市化過快造成的負面影響。我國也不例外。由于城市建設占用了大量耕地，毀壞了一定的森林和草地，給城市化還帶來了一系列其他問題：交通擁擠、住房緊張、污水處理不當、供水不足、空氣污染、噪聲污染、垃圾污染、土地荒漠化和人民健康受到損害等。人口城市化的過快發展使生態受到破壞，使環境不斷惡化。

第三，公眾環保意識普遍較差。

“所謂環保意識，是指人們在認知環境狀況和了解環保的基礎上，根據自己的基本價值觀念而發生的參與環境保護的自覺性，它最終體現在有利于環境保護的行為上。”目前我們國家的大多數人對于環境問題的客觀狀況缺乏一個清醒的認識，據調查，國民對于環境狀況的判斷大多是態度中庸，無敏感性，對許多根本性的環境問題缺少了解，甚至是根本不了解，而且還有相當一部分的社會公眾不愿意主動地去獲取環境知識。2000年“世界環境日”前后，國家環境保護總局和教育部聯合進行的對全國公眾環境意識的調查報告得出的結果是，我國公眾的環境意識和知識水平還都處于較低的水平，環境道德較弱，我國公眾環境意識中具有很強的依賴政府型的特征，政府對于強化公眾環境意識具有決定性的作用。從這些大量的調查中，可以看到，我國國民的環保意識總體水平普遍較低。一個國家的國民環保意識如此，可以想象這個國家的環境問題是怎樣的一個狀況了。

第四，環境問題與貧困等其它的社會問題交叉在一起，又有形成惡性循環的趨勢。環境問題在當今世界各國有著不同的表現形式，但是從總體上來看，我們可以歸納出這樣一點，富國的環境問題主要是與污染物相關的環境污染，而窮國環境問題主要是與自然資源相關的環境破壞，前者比較容易得到防治和恢復，而后者的防治和恢復則要困難的多。我國的環境問題也有類似情況，在平原、沿海及大城市等經濟發達的地區，環境問題主要以環境污染為主，如今經過不斷地治理正在不斷有所緩解；而西部相對貧困地區，環境破壞引起的生態環境惡化十分嚴重，且日益呈現出環境問題與貧困同步深化，形成惡性循環的趨勢。

二、對我國環境法制建設的幾點思考

環境法制建設是一項系統工程，其包含著社會生活的方方面面，在此，本人就對我國的環境法制建設作以下幾點探討即對我國環境問題作幾點法治化的思考：立法觀念的轉型與立法實踐的加強、執法與司法的改進、法律監督的強化、公民環保意識與守法觀念的加強、對環境構成物的物權歸屬思考。

（一）立法觀念的轉型與立法實踐的加強

我國環境保護法頒布二十多年來，法律的調整范疇基本上未發生什么重大的變化，環境法在立法上也未轉型，依然是以環境污染防治法為核心的傳統型環境法體系。事實上，環境保護不僅包括對已有污染的治理，還包括對現有環境的保護。然而我國的立法長期忽略了這一方面，這也是造成我國目前自然資源保護不力的一個重要原因。國家環境總局負責人在談到西部環保工作時強調，“一定按照江總書記，預防為主，保護優先”的要求，堅持污染防治與生態環境并重，生態建設與保護并舉，城鎮污染治理與農村環境綜合整治并重，統籌兼顧綜合決策的方針，力爭實現西部環境事業的跨越發展。

環境保護法是由國家制定或認可，并由國家強制執行的關于保護環境和自然資源，防治污染和其他公害的法律規范和總稱，即把環境保護納入制度化、規范化和科學化的軌道，對于中央立法而言，就要本著實事求是，從實際出發，立足于全面統籌兼顧的原則，遵循法制統一，確立環境管理體制，建立高效的組織機構即環境管理機構來承擔指導和協調任務，通過立法明確有關機構的設置、分工、職責和權限以及行使職權的程序，建立健全環境管理制度；并進一步確定有關主體的權利、義務和違法責任，只有對違法者實施制裁，才能使受害人權利得到有效保護。目前，我國環境立法中對污染環境罪與國家環境立法主要是全國性的環境保護法律法規，國家環境立法具有根本方向性與原則性，是全國人民的環境活動法則，是地方立法的依據，是環境立法的關鍵。如今，我們國家存在著規定污染防治規范多而生態資源保護措施少的缺陷，這應該是今后環境立法修改的重點。

地方環境立法是享有立法的地方權力機關和相應的地方行政機關制定地方性，環境保護法規和規章法規，它是環境保護工作納入法治化軌道的主要手段，又是貫徹執行國家環保法律、法規和管理本地環境保護事務的保證措施。地方環境立法必須堅決強化環境管理，突出重點，兼顧其它的指導思想，堅持為環境管理服務，以環境保護工作的中心為環境保護立法的重點，具體說來，有如下原則：①建立大環境立法體系的原則，如前所述，國家環境立法存在著污染防治規范多而生態資源保護措施少的缺陷，與此對應地方環境立法中也存在著側重污染防治立法而忽視生態環境保護立法的現象，從而造成了實際工作中重污染防治而輕生態環境的保護，使環保工作缺乏全局性考慮。堅持大環境的立法原則是要求在地方立法中運用生態學觀點將生活環境和生態環境作為一個有機體考慮，以保護生態環境，防治污染和各類災害等規范組成一種標本兼治的大環境體系，②強化污染責任制原則，進一步明確和加強污染者的法律責任感。地方立法應將國家立法中污染者與責任具體化明確化，誰污染誰治理，這本來就是環境保護的一個基本原則。在市場經濟的體系下，市場主體具有趨利性，往往出現一些企業為了眼前短暫的經濟利益寧愿被罰也不去治理污染的現象。因此，加強地方環境立法，強化污染者的責任已刻不容緩，這應該說也是權利義務原則在環保法中的體現。③堅持現實性與超前性相結合原則，各地方的污染狀況不同，環保的具體任務也不盡一樣，這就要求地方立法以本地事實為依據，堅持國家立法的原則性與本地實際的靈活結合。同時，由于總結性立法往往帶有明顯的滯后性，而社會關系不斷發展，地方立法應在科學預見基礎上超前立法，以彌補國家立法的滯后性。

（二）執法與司法的改進

我國環境保護一直強調以行政為主導，政府起到主導作用。從近幾年的發展趨勢來看，我國的環保行政主導一直呈現出不斷加強的趨勢。目前，環保工作的重點是加大環境執法的力度，這使環境行政主導的特色更加鮮明，行政主導固然有其優勢，如具有較高的效率，能適應我國生態環境復雜的特點，但其局限性也很明顯。首先，它主要適用于污染防治，而對自然資源保護和生態環境建設則另當別論；其次，行政主導具有嚴格的隸屬關系，很容易出現部門分割，條塊分割，不能形成一個有機聯系的整體造成體制上的混亂；再者，行政主導的方式降低了環境司法的地位和功能，也降低了環境執法的功能，使司法的作用微乎其微。因此，要實現環境法治，必須改進執法與司法。但是應當如何改進執法與司法呢？本人認為應當從以下幾個方面努力：

首先，污染防治要向行政責任與刑事責任相融合的行政刑法方向發展，將現行大量的行政處罰上升為具有刑事責任性質的處罰，檢察機關應積極參與其中。

其次，生態保護要逐步擴大民事保護的范圍而縮小刑事責任的范圍，這要取決于民法物權的完善，與取決于經濟建設與環境保護關系的正確處理以及大眾環境意識的提高等各種因素。

再次，建立起以檢察院為主體的公益訴訟制度，檢察院代表環境公害的受害者提起訴訟。現行環境侵權訴訟是由民法通則規定的，由于環境侵權的受害民眾較廣，在訴訟中容易出現“搭便車”現象，不利于共同訴訟人的共同求償，而公益訴訟制度的建立能夠克服此弊端，并且在當今我國公眾法律意識普遍淡薄的情況下實施此舉不失為良策。

最后，要正確理解和掌握加大環境執法力度。本人認為，在我國環境法制建設系統工程中，執法是末端環節，前面的問題不解決而僅靠末端一刀切，無異于以堵口子治洪水，是治標不治本，甚至會激化矛盾，為環境法治的發展埋下隱患。

（三）法律監督力度的加大

由于我國實行環境保護行政主導，權力相對集中，行政部門自由裁量權較大，因此法律監督尤為重要。“如果說法治在法律調整機制中是把法律規范、法律關系和實現義務的活動等法律現象聚合起來的重要手段，那么法律監督則是使法治在法律調整各個階段得到有力保證的重要法律措施，一個國家如果沒有嚴格有力的法律監督，也就沒有法治。”可見法律監督的真正價值不是在于形式，而是在于力度。

我國環境法律權力機關的監督在近年來發揮了重要作用，全國人大環境資源委員會多次聽取國務院和最高人民法院有關資源與環境保護的工作報告，對如何推動我國經濟的可持續發展的實施和加強環境保護工作提出了許多建設性意見，而且堅持法律監督與輿論監督相結合，組織并一直堅持進行中華環保世紀行和環境執法大檢查等活動。

行政機關的監督以環境監督為核心，成立了專門的環境監督機構，旨在加強環境執法力度。

各政黨的社會團體組織的監督主要以輿論監督的形式出現，但我國輿論監督制度程度很低，因而總體上作用很有限。司法監督主要是司法監督職能機關即人民檢察院的監督，在環境監督領域這塊基本上是空白。

人民群眾的監督主要再現為以環境評價制度等為內容的公眾參與，而公眾參與首先取決于公眾環境意識，其次取決于制度的保證，我國在這兩個方面都存在許多問題，人民群眾的監督基本上只具雛形，缺少操作性規范，力度亦很有限。

（四）公民環保意識與守法觀念的加強

這里，公民的環保意識與守法觀念，不只是普法教育與司法權威方面的原因，更重要的是公民法律信仰的培養問題。中國由于長期封建統治思想根深蒂固，無保護環境的傳統。由此，環保意識的深入人心需要一段很長的路要走。超級秘書網

（五）對環境構成物的物權歸屬思考

森林、山嶺、草原、荒地、水土資源等自然資源是構成環境的主要方面，按照《民法通則》的規定，在我國這些財產所有權都屬于國家或者集體的也就是共有制度，這種所有制在一定時期內使用權與所有權是相分離的，盡管法律明確規定使用人“有管理，保護，合理利用的義務”但使用人往往為了追求更多的經濟利益而逃避這種義務。我國為了保護環境而實行的“退耕還林”政策與“封山育林政策”這顯然會減少農民與林木工人的收入，而政府卻沒有有效的措施去補償他們的損失。所以，許多地方盜伐、亂伐現象就屢禁不止。

但是，如給與私人更長的承包期，“私人的物品往往受到最大可能的保護”。從這種觀點出發，相信人們會從自身的長遠利益出發，做到最大的保護。在這樣的基礎之上，政府再加以宏觀調控，效果應該是非常明顯的。所以，改革我國目前的自然資源所有權的模式就是很值得思考了。

總之，環境法制建設是一項系統工程，并非朝夕而就，并且，由于我國國情和環境問題成因的特殊性，因而從國外的治理環境舉措中（相對于我國環境問題的解決）并沒有多少可以值得借鑒的經驗。我們只有立足于本國的實際情況，去探索出一條適合我國的切實可行的法治化的道路。這應該說是一個長期而又艱難的探索過程，應當說，環境立法應遵循和貫徹環境協調發展原則、環境預防原則、污染者負擔原則、公眾參與原則。環境法治的先行，是時代賦予我們的保護環境的重任，唯有如此，環境法制建設才能更加完善和成熟，存在的環境問題才能得到有效解決。

參考文獻：

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