美國石油污染賠償制度的啟發
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美國《油污法》33U.S.C§2702條﹙a﹚款首先規定了責任人對油污清理費用和油污損害的賠償責任，﹙b﹚款則進一步規定了損害賠償的具體類型，并且就各種不同類型損害的求償主體作了詳細說明。其廣泛的賠償范圍保證了油污受害人能獲得充分合理的賠償。清除費用是指：美國聯邦政府，州政府和印第安部落依支出的油污清除成本和任何人根據國家應急預案支出的油污清除成本。可申請賠償的“損害”涵蓋了六個方面：﹙1﹚自然資源。對自然資源傷害，毀壞、損失，或者使用損失的損害賠償。損害賠償，包括合理的損害評估費用。聯邦政府、或州政府、或印第安部落、或外國政府的信托人均有權提出索賠。﹙2﹚不動產和私人財產。對不動產或私人財產傷害，或因毀壞不動產或私人財產造成的經濟損失。該財產的所有人或承租人作為索賠者均有權提出索賠。﹙3﹚生計或自然資源生計利用。自然資源生計利用的損害賠償，對于那些已經被傷害、損毀，或者損失的自然資源，不論是資源的所有權人，還是資源的管理人，任何利用自然資源的索賠者均有權提出索賠。﹙4﹚收入。損害賠償等同于因不動產、私人財產或自然資源的傷害、毀壞、或者損失導致的稅收、特許權使用費、租金、費用或者凈利潤股份的凈損失，聯邦政府、或州政府、或政治分支機構均有權提出索賠。﹙5﹚利潤和盈利能力。損害賠償等同于因不動產、私人財產或自然資源的傷害、毀壞或損失導致的利潤損失或者盈利能力的減損，任何索賠者均有權提出索賠。﹙6﹚公共服務。對在清除活動期間或之后提供增加或額外的公共服務的凈成本的損害賠償，包括因排油引起的火災、安全、健康危害的保護，國家或者國家的政治分支機構均有權提出賠償①。綜上所述，對于自然資源、收入和公共服務三方面的損失，國家可請求損害賠償。對于在不動產或個人財產損害、生計自然資源生計利用的損失以及利潤和盈利能力三方面的損失，任何受害人均可以請求損害賠償。
賠償的標準與油污責任信賴基金美國《油污法》33U.S.C§1004條規定了海洋石油開發污染損害賠償責任限額。該條規定：岸上設施和深水港口的責任方對于每次泄漏事故承擔最高35000萬美元的責任限額。除了深水港口，海上設施的租約或許可證的持有人要對每個泄漏事故承擔最高7500萬美元的責任限額，加上清除費用。聯邦政府有權通過法律對岸上設施建立35000萬美元的責任限額予以調整①。此外，依據《油污法》第1019條規定，美國成立了“國家油污基金中心”，設立的油污責任信賴基金也從5億美元提高到10億美元。總統有權根據實際情況，擴大基金的數額［2］。該基金可以用于支付海岸警衛隊和環保署支出的“清除費用”，州政府為開展油污清除活動支出的費用，聯邦政府、州政府和印第安部落為實施自然資源損害評估和恢復計劃支出的費用，責任方尚未賠償的“清除費用”和“損害”以及研發費用。支出“清除費用”或遭受“損害”的任何人都可以向責任信賴基金申請補償。由于責任限額制度，一些人的“損害”不能從責任方那里得到足額的賠償，這時就可以從責任信托基金中得到一些補償［3］。
《油污法》在墨西哥灣漏油事故中的應用美國《油污法》特別規定石油污染的責任方要為三方面的損害負責：應急和清理的費用、個人財產的損害、公共資源的損害［4］。墨西哥灣漏油事故發生以后，根據該法的要求，美國相關機構立即著手如下工作：首先就是要確定事故的責任人，墨西哥灣事故涉及的企業較多，其中包括油井的承包經營人英國石油公司，鉆井平臺的所有者跨洋公司、還有一些負責澆筑水泥和生產防噴設備的企業。根據《油污法》33U.S.C§2701﹙32﹚﹙c﹚規定，對于海上設施溢油，責任人為岸上設施和深水港口的責任方、海上設施所在區域的承包經營人或許可證持有人﹙深水港口除外﹚，或者是根據相關法律對設施所在土地享有用益權的當事人②。美國海岸警衛隊根據油污的來源分別認定英國石油公司和越洋公司為本次事故的責任人，而作為承包責任人的BP公司顯然應該負主要責任。其次，在確定責任人之后，《油污法》33U.S.C§2702條﹙b﹚款規定了責任人損害賠償的具體范圍。主要有油污清理費用、公共利益的損害賠償﹙包括財產損害、自然資源損害、財政收入的損失、公共服務的額外開支﹚、私人利益的損害賠償﹙財產損害、經濟損失、用以維持生計的自然資源損害所造成的損失﹚。由此可見，《油污法》規定的損害賠償范圍非常廣泛，這也體現了美國國會的立法意圖，即保證油污受害人獲得充分合理的賠償。2010年6月16日，英國石油公司高層在收到事故評估報告之后前往白宮與奧巴馬會談，同意拿出200億美元建立第三方賠償賬戶用以應對漏油事件受害各方的索賠要求。奧巴馬表示200億美元不是賠償的上限［5］。
我國海洋開發石油污染損害賠償的規定
關于海洋開發石油污染損害賠償，我國并未專門立法，而是分散在有關海洋環境保護的法律、法規及規章中。早在1982年，中華人民共和國第五屆全國人大常委會通過的《中華人民共和國海洋環境保護法》是我國第一部有關海洋石油污染損害賠償的專門法律。該法第42條規定：“造成環境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求，由環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門處理；當事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當事人也可以直接向人民法院起訴。”該法首次確立了海上環境污染損害賠償制度，使因海洋環境污染的受害一方當事人可以依法選擇救濟的方式和途徑。1999年12月，全國人大常委會對1982年通過的《中華人民共和國海洋環境保護法》所作的修正案是我國現行海洋開發石油污染損害賠償的法律依據。該法第85條還規定：違反海洋石油勘探開發活動，造成海洋環境污染的，由國家海洋行政主管部門予以警告，并處二萬元以上二十萬元以下的罰款。該法第90條規定“造成海洋環境污染損害的責任者，應當排除危害，并賠償損失。對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”其增加了對于海洋環境污染損害給國家造成的重大損失的責任者，海洋環境監督管理權的部門有權代表國家行使索賠的權利，進一步明確了海洋環境監督管理權部門的職權。以“賠償損失”替代了“對直接受到損害的單位或者個人賠償損失”，同時刪除了當事人應對賠償糾紛可以采取的救濟途徑，不能不說是一種遺憾。致使1982年海洋環境保護法實施后至1999年海洋環境保護法生效前一些行政法規、規章中關鍵條款變得無法可依。如：1983年，國務院通過的《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》，其第22條規定：“受到海洋石油勘探開發污染損害，要求賠償的單位和個人，應按照《中華人民共和國環境保護法》第32條的規定及《中華人民共和國海洋環境保護法》第42條的規定，申請主管部門處理，要求造成污染損害的一方賠償損失。”由于1999年對海洋環境保護法的修改導致原來法第32條、42條內容被刪改，致使該條例第22條形同虛設。同樣的道理，1990年，國家海洋局通過的《中華人民共和國海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法》，其第29條規定：“受到海洋石油勘探開發污染損害，要求賠償的單位、個人可以根據《條例》第22條的規定，向海區主管部門提出污染損害索賠報告書；……”由于條例第22條有效性地被架空，導致該實施辦法第29條部分規定變得無法可依。
值得慶幸的是，1990年《海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法》第29條規定：“受到海洋石油勘探開發污染損害，要求賠償的單位、個人可以根據《條例》第22條的規定，向海區主管部門提出污染損害索賠報告書；參與清除污染作業的單位和個人，可以根據《條例》第23條的規定，向海區主管部門提交索取清除費用報告書。海區主管部門對賠償責任和賠償金額糾紛，可以根據當事人的請求作出調解處理。當事人對調解處理不服的，可以向人民法院起訴。當事人也可以直接向人民法院起訴。涉外案件還可以按仲裁程序解決。”對于污染損失和清理費用索賠的三種救濟途徑做出了明確的規定。第28條規定：“賠償責任包括：1.由于作業者的行為造成海洋環境污染損害而引起海水水質、生物資源等損害，致使受害方為清除、治理污染所支付的費用；2.由于作業者的行為造成海洋環境污染損害而引起受害方經濟收入的損失金額，被破壞的生產工具修復更新費用，受害方因防止污染損害所采取的相應的預防措施所支出的費用；3.為處理海洋石油勘探開發引起的污染損害事件所進行的調查費用。”第一次明確規定了海洋環境污染損害中賠償責任的范圍及賠償救濟的途徑。2006年，國務院通過的《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》第56條規定：“違反本條例規定，造成海洋環境污染損害的，責任者應當排除危害，賠償損失。”此外，我國《民法通則》第117條、第124條規定和《侵權責任法》第65條規定的侵權責任均適用石油污染損害賠償。
我國海洋開發石油污染損害賠償存在的問題
與美國相比，我國《中華人民共和國環境保護法》確立的海洋開發石油污染損害的賠償制度，從立法技術上來說規定得過于原則，缺乏相應的實施細則，存在著海洋環境污染中索賠主體的認定不明確、損害賠償范圍過于狹窄、損害賠償責任和賠償標準過低等一些問題，具體表現為：
第一，索賠主體的認定不明確《中華人民共和國海洋環境保護法》第90條雖然規定了海洋環境監督管理權的部門有權代表國家作索賠主體行使權利，但問題是石油泄漏涉及的區域廣泛，能代表國家進行求償的海洋環境監督管理權的部門有很多，各級、各地的海洋環境海洋監督管理權的部門因職權劃分不清，訴訟重疊時有發生，降低了索賠的效率［6］。
第二，損害賠償范圍過于狹窄雖然，我國《海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法》也規定了海洋石油開發中石油污染損害賠償的六項范圍：海水水質、生物資源等損害，受害方為清除、治理污染所支付的費用；受害方經濟收入的損失金額，被破壞的生產工具修復更新費用，采取相應的預防措施所支出的費用；為處理污染損害事件所進行的調查費用。但與美國《石油污染法》有關損害的六項規定相比，損害賠償范圍過于狹窄。受害人利潤及盈利能力的損失，政府因石油污染導致收益的損失，以及為恢復自然環境將投入的費用等均未列入賠償的范圍，且其他相關法律、法規中也未涉及，致使受害的國家、公共利益及個人利益損失在實踐中很難得到足額的賠償。
第三，賠償責任和賠償標準過低美國《油污法》第1004節規定石油污染的岸上責任人須承擔最高35000萬美元的責任限額。除了深水港口，海上設施的使用人須承擔最高7500萬美元的責任限額。聯邦政府有權對35000萬美元的責任限額予以調整。墨西哥灣溢油事故發生后，美國政府取消了責任賠償限額的上限，為最大限度地維護了受害者的合法權益提供了法律保障。相比較，康菲溢油對渤海生態的破壞程度與原油泄漏量高達7.8億升的墨西哥灣溢油事件相比毫不遜色［7］。而我國《海洋環境保護法》第85條規定，造成海上石油污染的企業僅被處以最高20萬元的罰款，并沒有規定相應的民事賠償標準。雖可引用《民法通則》和《侵權法》中賠償標準作為補充，也只適用于對因石油污染造成直接損失的賠償，對因石油污染造成間接損失的賠償則無法適用。依據上述法律，侵害人承擔的責任和賠償的數額，遠遠不能彌補其石油污染對海洋生態造成的嚴重破壞給國家造成的損失，更不能彌補其給當地海洋漁業、居民生活及健康造成的重大損失。
第四，未建立海洋開發油污損害賠償基金制度美國《油污法》第1019條規定了10億美元油污責任信賴基金，總統有權根據實際情況，擴大基金的數額。墨西哥灣溢油事故發生后，美國奧巴馬敦促BP公司建立200億美元的基金，對溢油事故的受害者進行賠償，并表示200億美元不是上限。相比較，我國包括《海洋環境保護法》在內的法律、法規和規章對建立海洋開發油污損害賠償基金只字未提。海洋開發油污損害賠償基金的資金來源、使用范圍和監督管理等更是無從涉及。所以，在遭遇海上石油污染事故時，政府各部門無法迅速、有效地應對，也無力及時救助、補償受害人。
對我國的啟示
為彌補我國有關海洋石油污染損害賠償現行海洋環境保護法的漏洞，協調和化解現行法規、規章存在的問題，有必要對相關的法律、法規和規章進行補充和修改，筆者認為應從如下幾個方面入手：
﹙一﹚明確有權代表國家索賠的具體職能部門立法應明確有權代表國家索賠的具體職能部門，而不是籠統地稱“行使海洋環境監督管理的部門”。因為行使海洋環境監督管理的部門很多，如：漁政監察機關、環境保護機關、港監機關，以及石油污染海域沿線縣級以上人民政府行使海洋環境監督管理的部門。如果相關的職能部門均有權代表國家提起索賠訴訟，立法有必要進一步細化分工，防止各職能部門或相互推諉，或爭相訴訟，從而導致訴訟混亂，進而損害國家或社會公共利益。
﹙二﹚明確可賠償損害的類型明確可賠償損害的類型，具體而言，就是要具體和細化受害人和國家財產損失的類型，其中，受害人財產的損失，既要包括經濟收入的直接減損，也要包括利潤及盈利能力的間接減損。國家財產的損失，即要包括自然資源中生存所需資源的損失，也包括政府因石油污染導致收益的減損。另外，可考慮將恢復自然環境將投入的費用，以及就該投入費用進行評估的合理費用作為間接損失，納入損害賠償的范圍。
﹙三﹚提高賠償責任和標準現行《海洋環境保護法》對海洋污染的行政處罰上限20萬元的規定并不合理。海洋石油開發對海洋環境保護提出了更高的要求，因為海洋環境一旦遭受污染，其影響范圍大、后果嚴重、持續時間長，現行法律規定的最高20萬元的處罰不足以彌補海洋生態損失和修復需要的成本，因此有必要提高賠償上限［6］。另外，規定海洋石油開發污染企業治理污染的義務，如果污染企業拒絕履行該義務，須加重行政處罰的力度，直至對主管責任人進行刑事處罰；如果污染企業遲延履行該義務，行政處罰的罰款則按日計算。必要的話，可以借鑒美國《石油污染法》的立法經驗，明確規定海洋石油開發設施的責任人、使用人須承擔的賠償責任限額。以改變現有“守法成本高、違法成本低”的局面。
﹙四﹚建立健全油污損害賠償基金制度2005年5月，交通部與財政部聯合頒布了《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》，該辦法對基金的適用范圍、征收對象、征收標準、賠償范圍、賠償順序、賠償限額、管理機構、適用管理均做出了規定。我國建立海洋石油開發污染損害賠償基金制度，完全可以將海上石油開發損害賠償基金納入《基金辦法》的適用范圍，由所有從事海洋石油開發的企業繳納，具體繳納標準也可以參照船舶油污基金的征收標準。管理方式可以借鑒美國的經驗，設立國家油污基金中心，專門負責基金的運營和油污賠償工作。通過設立該基金，一方面，政府用以承擔海洋石油開發所致污染的清理費和自然資源損害評估費等必要支出，另一方面，政府用以及時、迅速救助那些受到損害的受害人，使其有效地實現損害賠償。
作者：劉玲單位：河北科技大學文法學院
