海岸帶的環境問題及管理改革

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海上交通事故、海底鉆井平臺管道漏油事故等的頻發，更加加重了海洋污染，以2010年11月份中海油漏油事件為例，該事件致使至少3400km2海域水質下降，影響了漁民生產生活，海洋生態環境代價沉重。灘涂濕地是海洋與陸地的過渡帶，蘊藏著各種礦產、生物及其他海洋資源，能夠有效地調節生態環境。灘涂濕地也是我國沿海地區最主要的后備土地資源。然而近40多年來，隨著我國沿海各省份不斷展開大面積圍墾，我國累計喪失海濱灘涂濕地約219萬hm2，約占總面積的50%;紅樹林面積由原來的4．2萬hm2減少到1．46萬hm2，紅樹林的大面積消失，不僅使許多生物失去棲息場所和繁殖地，也失去了紅樹林保護海岸的功能;珊瑚礁受海洋污染和人為破壞與威脅，依賴珊瑚礁生存的魚類、貝類資源銳減［1］。

自20世紀70年代以來，我國近海漁業捕撈總產量呈現持續增長的態勢，捕撈強度的不斷加大，加上海洋污染的日趨嚴重以及海洋工程建設對產卵場、索餌場的破壞，導致我國近海漁業資源不同程度地受到損害而呈技術衰退趨勢。歷史上曾輝煌過的東海區、南海區魚汛已有多年未出現。政府實行的伏季休漁制度，并沒有緩解捕撈壓力，反而在開禁之后更宣泄了漁民酷魚濫捕的情緒，漁業資源可持續發展的目標難以實現，世世代代依靠打魚為生的漁民生活受到嚴重影響。總結我國海岸帶的生態環境問題，即點源污染與面源污染共存，生活污染和工業污染疊加，各種新舊污染相互交織，海岸帶生態資源退化由局部向更廣闊的區域擴展等，概括起來主要是海岸帶生態環境的復合污染和海岸帶生態資源的退化。

海岸帶開發中的生態環境問題成因剖析

筆者認為，產生生態環境問題的原因除了自然災害等不可控因素外，人類對海岸帶資源的保護意識單薄、開發和利用海岸帶資源的方式粗放、海岸帶環境保護機制缺失、管理不到位等都是引發海岸帶生態環境問題的主要原因。

1海岸帶開發模式粗放及產業結構不合理

我國的海洋產業遠落后于發達國家，海洋第一產業以近海養殖等水產品產業為主，這些產業多為粗加工、低附加值、低技術含量、技術設備落后、生產效益不高、國際競爭力不強、用海面積較大、污染嚴重的產業。同時沿海地區海洋第二、第三產業的布局缺乏特色，存在低水平重復建設現象，產業結構空間配置趨同。較低的產業結構層次嚴重制約了海洋產業的高級化發展，更加造成海岸帶資源的浪費和生態環境的破壞。1．1近海養殖污染由于局部近海海域在養殖規模、養殖方式和養殖品種等方面缺乏規劃和控制，加上養殖技術、水產動物免疫和病源生物研究與疾病防治技術落后，給近海局部海域的生態環境帶來了一定的負面影響，出現了諸如水域營養指標升高、有害微生物和嗜污生物占優勢、海洋環境富營養化程度加重等狀況。如浙江省的象山港和漩門灣，目前已屬于重富營養化海灣，生態環境已有明顯的局部退化［3］。

1．2工業建設及生活排污在我國海洋環境污染物中，陸源入海污染物約占90%，污水排放、垃圾傾倒、農藥化肥面源污染等產生的污染物質沿河道或河岸隨河水漲落流入鄰近海域，或者從近海排污口直接流入海洋。沿海項目也是造成海洋污染的主要原因之一，沿海一些地方為了發展本地經濟，在海邊紛紛建設一些不具備有效污染治理措施的化學制漿造紙、化工、印染等工業生產項目，直接或者間接地向海域排污。《2010年海洋行政執法公報》顯示:在檢查的29176個用海項目中有違法行為1836起，各級海監機構在傾廢檢查中發現違法行為184起，海洋工程環保檢查中發現違法行為321起，海洋生態保護執法檢查中發現違法行為294起。在一些海岸曲折、水流交換不暢的地區，如我國的渤海灣，大量的工業污染和生活污染已造成漁場外遷、魚群死亡、赤潮泛濫等，一些珍貴的近海生物資源正在喪失。

1．3城市擴張沿海地區經濟的快速發展導致城鎮建設用地緊張和招商引資發展用地不足的矛盾日益突出，由于缺乏專門的法律法規和科學的評估規劃，圍填海造地相對舊城拆遷所耗費的成本低廉，因此沿海省份圍填海造地活動呈現速度快、面積大、范圍廣的發展態勢。2005年以后全國每年圍海的面積都超過1萬hm2。目前，圍填海每年新增的建設用地約占全國每年新增建設用地總面積的3%～4%，占沿海省份每年新增建設用地面積的13%～15%［4］。國家海洋局海域管理司認為，目前沿海各地海岸帶的開發無序無度，圍填海造地對毗鄰海域資源和生態環境造成了嚴重破壞，主要表現為海岸線急劇縮短、海岸生態系統退化、重要漁業資源衰退和海岸防災、減災能力降低等。

2海岸帶生態環境管理和政策設計滯后

海岸帶生態環境管理制度設計和政策工具的供給嚴重滯后于經濟社會的發展速度，我國海岸帶環境污染長期處于“沒法(律)管”“沒人管”“沒人能管”的局面，主要表現為海岸帶生態環境相關的管理制度不健全、主管部門缺位、地方政府以及各職能部門、漁民之間的權利與義務模糊不清，尤其是國土部門、環保部門與海洋部門之間的銜接不利，導致海岸帶生態環境管理效率不佳。此外，我國的環境管理體系主要是“重末端治理、輕源頭防治”的污染控制模式，不適應海岸帶生態環境“污染在海洋，治理在陸地”的特點，無法在海岸帶生態環境的管理和保護中發揮作用。自20世紀80年代以來，我國先后頒布和實施了《海洋環境保護法》《防止船舶污染海域管理條例》等諸多法律法規，但卻難以對沿海開發中存在的各種利益進行統一有效的協調管理，主要原因在于，這些法律大都是一般法、行業法，尚沒有單獨形成以保護海洋生態環境為目的的海域制度，在河流入海污染防治、生活污染、養殖污染等方面的規定較為薄弱，甚至存在空白，在海洋生態和生物多樣性保護等方面的規定也大多不具有可操作性。同時盡管我國海洋環境保護法律法規對違法者設置了民事、行政、刑事3種法律責任形式，但在實踐中，幾乎是以行政處罰作為唯一的手段，原因是海洋法律法規對刑罰的規定比較籠統，使得執法者在實際辦案中無法參照。海洋行政執法部門與司法部門之間還未建立起行政執法與刑事司法的銜接機制，因而海洋部門查處的違法行為大都沒有相關的移交程序。這些都嚴重影響了海洋環境執法工作的進行，不利于海岸帶生態環境的保護和管理［5］。

3市場失靈與政府失靈并存

海岸帶資源環境具有顯著的公共產品屬性，由于存在外部性及市場機制不健全性，市場機制常常出現無效率的現象。如在近海養殖中存在過量使用飼料、病害防治藥等造成水體污染等方面的負外部性。工業生產和城市生活排污入海等都具有典型的負外部性。實行近海生態養殖，雖然在一定程度上保護了環境，有正外部性，但存在著海產品生長周期長或易遭受病害等減產風險。沿海工業生產和城市生活中使用先進的治污技術具有典型的正外部性，但要面臨治污成本增加等問題。環境經濟學告訴我們，由于存在外部性，經濟活動的價值不能通過市場得以體現，可能造成市場失靈。對于產生負外部性的行為或者產品，由于生產者并沒有將外部性內部化，生產者的私人成本低于社會成本，而生產者按照私人成本和預期收益來安排生產，使得產品數量超出了由社會成本和預期收益決定的最佳數量，造成產品過剩，負外部性增加，導致海岸帶資源的過度利用和污染的過度產生，對生態環境產生的負面影響嚴重。對于具有正外部性的行為或者產品，由于私人成本高于社會成本，可能帶來生產者收入的減少和產量的降低，造成社會收益高于私人收益，如果生產者按照私人成本預算和預期收益來安排生產，產品數量就不足以滿足社會成本和預期收益決定的最佳數量，導致良性產品供給不足，不利于海岸帶生態環境保護。目前我國海岸帶生態環境保護的市場機制不健全也是造成市場失靈的主要原因。海岸帶資源的稀缺性并沒有在開發和利用的過程中顯現出來，巨額海岸帶開發成本在經濟決策中被低估，導致產業和項目進入門檻過低，出現過度重復建設和低水平雷同現象。政府干預被認為是傳統的、效果最明顯的消除公共產品外部性的主要手段。因此為了維護和擴大正外部性，減少和消除負外部性，適當的政府干預就成為海岸帶生態環境保護的重要途徑。但是政府干預不當也可能適得其反。以近海捕撈為例，早在20世紀90年代，我國就開始實行海洋捕撈漁船船數和功率總量控制(簡稱“雙控”)，但是這種采取捕撈投入要素控制的對策并沒有使捕撈投入得到有效縮減［6］。現行的生態環境干預體系難以應對海岸帶生態環境問題，相關主管部門責任不明、互相推諉、缺乏協作等現象造成了較為嚴重的政府失靈現象，主要表現在海岸帶生態資源管理體制不健全且不具有可執行性、海岸帶生態環境保護缺乏專門機構、海岸帶環境保護投入嚴重不足等方面。

4社會機制不健全

解決海岸帶生態環境保護問題，除了市場機制與政府干預之外，還有社會機制作為補充，公眾參與、信息公開、宣傳教育等方法能夠在海岸帶生態環境管理中發揮極其重要的作用。隨著公眾環保意識的覺醒，我國沿海發達地區城市環境治理等方面已取得較大進展，然而對于海岸帶生態環境的關注還相對較少。目前我國海岸帶生態環境管理的社會機制還處于萌芽階段，由于重視不夠、宣傳不足，公眾對海岸帶生態環境保護的意識淡薄，不能自覺地參與到海岸帶環境保護行動中來。同時政府營造的公眾參與氛圍不夠、參與渠道不明、形式單一，公眾參與的激勵和保障機制不健全，這些都難以影響政府決策。此外，當前政府對非政府組織參與海岸帶生態環境保護工作的培育不足，不利于保障社會機制有效運行，嚴重限制了其在海岸帶生態環境管理中作用的發揮。

我國海岸帶生態環境管理創新

結合以上分析，我國海岸帶生態環境管理創新的基本思路是:構建海岸帶資源開發利用與生態環境保護相結合的海岸帶生態環境管理模式，將生態環境保護融入到海岸帶經濟發展決策之中;建立符合我國國情的、激勵和約束兼容的海岸帶生態環境決策與管理體系。以期通過經濟發展模式的轉變及政策的調整緩解海岸帶開發利用過程中對生態環境的破壞，以實現沿海地區社會經濟和生態環境的和諧發展。

1適時對海岸帶生態環境管理進行戰略定位

發達國家在海岸帶生態環境管理方面的成功經驗值得我們借鑒，其共同點可歸納為:重視海岸帶生態環境管理，將其視為環境管理的重要部分，重視對海岸帶生態環境質量的評估。因此在海岸帶生態環境管理的實踐中必須結合我國實際情況，對海岸帶生態環境管理重新進行戰略定位，重視海岸帶生態環境管理，將其作為生態環境管理的重要和核心部分，并將其納入沿海地區海洋經濟建設之中。加強對重點海域養殖業污染負荷和重點區域工業、農業、城市生活等污染狀況的科學評估，逐步建立完善海岸帶生態環境的污染監測、監控體系，將環境檢測結果作為制定相關政策的前提和基礎，保證海岸帶生態環境管理的有效性。

2轉變沿海地區經濟發展模式

粗放的經濟增長方式是以大量犧牲資源和環境為代價的，圍填海造地等海岸帶資源開發加劇了海岸帶生態環境的惡化程度，因此治本之策在于轉變沿海地區經濟發展模式，在經濟增長的過程中解決海岸帶生態環境問題。對于近海養殖業來說，可以繼續通過改變養殖方式來優化養殖環境，通過增加水處理裝置以及混養等方式減少污染，不斷拓展海洋無污染養殖新領域。對于沿海工業來說，關鍵是優化工業結構和空間布局以及提高科技進步水平，通過制度創新走新型的沿海工業經濟增長道路。循環經濟和清潔生產是近年來解決高能耗工業企業轉變生產方式的主要途徑。未來沿海工業結構升級的目標是逐步建立科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少的新型工業結構，并實現沿海工業的適度集中，實現集聚經濟和基礎設施共享，提高資源的利用效率，減少污染產生量和污染治理成本。

3構建完善的海岸帶生態環境公共政策體系

由于海岸帶環境污染復雜、來源廣泛、分散、污染種類繁多，因此利益相關者眾多是海岸帶生態環境管理政策設計時必須考慮的問題。分析各利益相關者的利益訴求，搭建可供協商和交流的公眾參與平臺，需要構建完整的海岸帶生態環境公共政策體系，并通過綜合手段約束污染排放行為，激勵公眾廣泛參與。結合我國的實際情況，海岸帶生態環境管理的公共政策體系重點包括海岸帶各類資源的產權制度、海岸帶資源開發利用的價格政策、稅費政策、財政政策，海岸帶生態環境管理體制，海岸帶環境準入門檻制度等。海岸帶生態環境管理過程中可以運用的政策工具很多，包括海岸帶資源市場交易機制、減排補貼機制、生態補償機制、海岸帶資源環境保護教育、生態環境保護行為激勵機制和行為標準等。經驗表明，不能簡單地通過某種單一標準判斷哪種政策工具對海岸帶生態環境管理最有效，政策的選擇往往取決于海岸帶生態環境質量問題的性質、管理機構獲取信息的全面性和有效性以及由誰承擔治理成本的社會決策。因此在海岸帶生態環境管理中，要因地制宜地綜合運用多種政策工具，才能建立起有效的海岸帶生態環境管理機制。

4完善海岸帶生態環境法律體系

制定較為完備的、可執行的海岸帶生態環境法律法規體系，特別是對沿海工業污染和生活污染，沿海農業農藥和化肥的生產、施用，近海養殖業飼料和病害防治藥的生產、施用，海岸帶用地規劃、環境整治、生態環境信息公開以及公眾參與監督等制度的任務與地位等方面進行詳細規定，根據社會經濟條件以及自然條件的變化逐步完善和修正。同時還要明確相應管理機構及其權力，界定海洋部門、國土部門和環保部門之間的管理邊界，明確防治海岸帶生態環境污染要實行層層把關，陸海各部門之間要協同配合，重在源頭控制。按照生態利益優先、負擔與收益一致、“誰污染，誰治理”的原則，完善海岸帶生態環境管理中的行政、民事、刑事法律責任制度等，提高破壞海岸帶生態環境的機會成本。同時對各級海岸帶生態環境管理主體實施監督，并就監督的主要內容、控制指標、考核辦法等進行專門規定，促進海岸帶生態環境管理納入地方經濟社會發展計劃。

作者：顧湘單位：上海海洋大學人文學院公共管理研究所