中德環境立法差異的啟示

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殷商時期，就有禁止在街道傾倒生活垃圾的規定，而且視其為犯罪。秦朝，農業生產有了進一步發展，對于自然環境和自然資源保護的法律也日趨增多和嚴格。而唐律中設有“雜律”一章，把山林川澤、苑圃、打獵作為政府管理的范圍，還把城市綠化、郊祠神壇、五岳名山納入政府管理的職責，劃分禁伐區和禁獵區，從管理范圍上超過了先秦時期。1840年鴉片戰爭后，西方國家由于工業發展需要，大量掠奪和侵占中國資源，在華工廠不注重環境資源保護，局部地區已出現工業生產造成的環境污染，自然資源破壞和水土流失等問題日益突出。在有識之士的倡導和推動下，先后制定過一些相關的環境資源法規。民國初期，孫中山在《建國方略》中，曾提出一個比較全面的國土資源開發利用計劃方案，并大力提倡植樹造林。但這一時期，由于戰亂頻繁，政局不穩，經濟、社會和科學不發達，缺乏諸如發達的市場經濟、科學技術、工業化、城市化等現代環境資源保護賴以發展的必要條件，使得中國環境資源立法遠遠落后于世界發展水平。從新中國成立到20世紀60年代末的環境資源立法，較多的是關于自然資源的保護。為此，制定了一系列有關保護森林、保護土地、改良土壤、防治水土流失和沙化、整理害河等方面的法規和規范性文件。但是，進入20世紀70年代，伴隨著工業經濟的發展，環境問題日趨嚴重。從1979年我國頒布實施第一部環境法律《環境保護法﹙試行﹚》開始至今，全國人大常委會相繼制定了《環境保護法》、《環境影響評價法》等近30部環保相關法律，國務院還制定了60余部環保方面的行政法規，國務院有關部門、地方人大和政府也頒布了600多部環保規章和地方性法規，國家有關部門環保國家標準和行業標準1187項，初步建立了環保法律體系［2］。我國在經濟總量翻兩番的同時，通過立法等活動部分遏制和減緩了環境污染和自然生態破壞的趨勢，推動了資源節約型、環境友好型社會建設。

德國環境立法的發展歷程

在德國，環境法作為環境管制規定的歷史始于快速發展的工業化階段，當時的環境法律規定在有關工廠建立的規范之中，例如防止工廠的工業設施排放廢氣與噪音等的規定。在第二次世界大戰后，德國也只有少量的環境法律存在，如1957年的水資源法和1959年的核能法。但當時沒有人意識到這些環境法律之間存在著環境保護的共性。直到20世紀60年代，環境保護和環境法的概念才正式出現。當環境保護和環境法被大家所接受并成為一種共識后，環境法的重要性開始顯現，德國的環境立法大致可以分為兩個階段，第一階段是20世紀70年代到80年代，第二階段為20世紀80年代之后至今。環境法在20世紀70年代成為了一個獨立的法律部門，這是德國環境立法的一個轉折點，開始了第一階段德國大規模的環境立法工作，涉及空氣污染防治、噪音管制、水資源保護與污染防治、自然保育以及廢棄物處理。值得一提的是，在1970年之前，德國有關環境保護的法律都任由各個州自行規定，此后德國非常積極地在環境保護領域行使聯邦的立法權，因此在20世紀70年代到80年代制定了許多環境法律，例如聯邦污染防治法、聯邦自然保育法、廢棄物清理法﹙后于1994年修訂為循環經濟與廢棄物法﹚、聯邦森林法等。這一階段的立法主要是針對防范污染所產生的危害以及預防措施，以預防、污染者負責、合作為管制原則；以設施、污染物質、土地資源為管制對象；以干預、給付、規劃及計劃為手段或措施所構成的。這個階段的環境管制方法存在著以下缺點：個別環境法之管制目標不完全一致或相容，各個管制領域彼此重疊；個別環境法之間欠缺聯系；法律規定過度或不足。針對德國環境立法中出現的上述缺點，順應國際環境保護理念變化的趨勢，德國從20世紀80年代是環境立法的新階段。之前的環境立法多少是對特定環境領域所作的獨立的立法規定，從這時起環境立法則以一種全新的姿態出現，環境立法涉及的是環境法的整體，對于環境法律中可以共同適用的部分進行立法，以體現環境法律之間的內在聯系性，這種立法典型的如1990年制定的環境影響評價法、1990年頒布、1991年生效的環境責任法和1994年的環境信息法等；同時德國也開始醞釀對環境法的整合工作，以彌補數量不斷增多的環境法之間不協調、重疊和沖突的情況。目前，德國已擁有世界上最完善、最詳細的環境保護法律體系，聯邦及各州的環境法律法規8000余件，還實施了約400余個歐盟相關法規［3］。可以說，健全的環境保護法律法規體系，使德國在較短時期內扭轉了環境惡化的趨勢，成為了世界上環境最好的國家之一。

中德環境立法之比較

﹙一﹚立法目的比較

立法目的是法所希望達到的境地或所希望得到的結果，是對法所要追求的價值最直接、最明確的表述。一部法律有符合時念價值、反映社會現實和公意的目的，才能達到良好的運行效果［4］。環境法的立法目的決定著整個環境法的指導思想、環境法的調整對象、環境法的適用效能，同時也反映了環境法的發展程度和人類對于自然的態度［5］。德國1990年5月14日頒布的《聯邦污染控制》第1條本法的目的規定：本法律的目的是保護人類、動物、植物、土地、水、大氣、農作物和其他物體免受有害的環境影響，并對需要被監測的設備可能有的危害、明顯不利采取保護措施，預防有害的環境影響。1993年的《環境法典》草案第1條規定：為了環境的持久安全，法律的保護目標是生物圈的生存能力和效率，以及其他自然資源的可利用能力，環境保護的措施是為了人類的健康和健全。我國1989年頒布的《環境保護法》第1條規定：為保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害，保護人體健康，促進社會主義現代化建設的發展，制定本法。可以看出，德國有關環保法律把立法目標對準了生物圈以及環境的可持續利用能力，強調環境保護的措施是保護人體健康。而我國有關環保法將保障人體健康與促進社會主義現代化建設同時作為立法目的，并將促進社會主義現代化建設的發展作為最終目的，現代化建設擺在了比人的健康更加重要位置，強調了經濟優先。在現實中，一些地方政府經常以“掛牌保護”、“企業寧靜日”等名義，規避環境法規，追求被“污染”的政績，可以說與《環境保護法》的立法目不無關系。

﹙二﹚立法原則比較

我國環保的立法原則，主要包括同步協調發展，預防為主、防治結合，全面規劃和綜合決策，誰污染誰治理，地方政府對轄區環境治理負主要責任等五條原則。可以看出，我國政府在明確加強環境保護原則的同時，也在強調環境保護進程的條件性，即要求即經濟、社會和環境建設同步規劃、同步實施、同步發展，并且把環境保護當作國民經濟和社會事業發展的重要組成部分來進行統籌安排、科學規劃和合理布局，這無疑削弱了環境保護原則的權威性。接下來考察德國的環保立法原則。首先是事先預防原則，即不僅要求預防危險和消除損害，而且強調在危險和損害尚未形成時就采取措施，防治已認識到的風險出現或者減小到最小程度，對自然要珍惜、節約的加以使用，這與我國的“預防為主，防治結合”原則有一定的相似性；其次是污染支付原則，強調任何一個對環境造成污染或者損害的法人或自然人都要對避免和消除污染負責，承擔相關費用，這又類似于我國的“誰污染誰治理”原則。最具特點的是廣泛合作原則，要求重視提高公眾環境意識，動員政府、學校、社會組織全面參與環保活動，使環保政策得到普遍的贊同和執行，為此還專門頒布了《環境信息法》［6］。公眾參與環境保護原則在學理上早已被確立為一項環境法的基本原則，然而我國《環境保護法》中并未明確提出公眾參與原則。相比之下，我國的環境保護首先是由政府推動的，自上而下進行，而德國更加重視環保政策公開和公眾參與，對政府、企業等有關方面環境保護信息的公開提出了明確要求。目前，我國公眾的環境意識逐漸提高，改善環境的呼聲也日益高漲，但我國對有關立法中公眾參與環保的形式僅限于征求意見、論證會和聽證會，且對日程環保信息公開缺乏剛性要求。針對這一點，應立法強化環境公眾參與和信息公開，通過輿論和社會監督改進有關工作。

﹙三﹚環境侵權損害賠償比較

我國《環境保護法》第41、42條對環境侵權損害賠償提出了原則性的規定，在具體判例中與普通侵權案件一樣，適用《民法通則》和《民事訴訟法》。德國1991年專門出臺了《環境責任法》，制定了許多有利于減輕環境污染受害人舉證責任的制度：一是設備危險責任制度，該法附錄中明確列舉了96種危險設備，如果對環境造成影響而導致人身傷亡、健康損害或者財產損失，無論設備運營人有無過錯，都應對受害人的損害負賠償責任；二是因果關系推定制度，明確受害人只要能證明個案中的“設備能引起損害”，即可推定該設備與損害之間存在因果關系；三是受害人知情權制度，規定受害人可以向設備所有人了解設備使用及污染物排放等情況，設備所有人應當告知［78］。環境侵權不同于一般的民事侵權，實際判定中面臨著諸多困難：一般來說，由于侵權者多為工商企業甚至集團，被侵權者一般為普通公民，侵權雙方具有信息不對稱、財力不對等的特點［9］；被侵權對象常常是某個地區范圍內不特定的多數人或物，甚至是子孫后代，具有不特定性；環境侵權行為經常是很多因素積累并經過很長時間作用才逐步顯現出其危害性，損害結果與環境原因之間常常沒有直接因果關系［10］。我國現行《環境保護法》第41、42條對環境損害賠償的法律規定過于宏觀、籠統，對有些無法回避的現實問題未做規定，而民法有關規定又明顯不利于受害人維權，造成環境侵權案件索賠難度大，相比較而言德國《環境責任法》顯然更加符合環境侵權損害特點。

﹙四﹚環保法律體系比較

所謂環境基本法，是指在一國環境與資源保護法律體系內，由國家立法機關制定的和單項環境與資源保護法律相對應、處于最高位階的法律［11］。德國從20世紀50年代開始，制定實施了大量的單項法律。由于環境保護、自然資源以及經濟發展分別屬于不同政府部門，相互之間在職能與行政目標上存在差異，難以從總體上達成國家的環境政策和目標，西方各國均通過制定基本法，將其他現行政策法律規定的環保基本原則、基本政策統一到環境基本法上來。為此，在單項環保法律基礎上，德國于1959年和1974年分別制定了環保基本法《自然保護法》和《污染控制法》，該法的效力上是高于單項環保法，形成了以基本法為首、以單項法為補充的環保法律體系。而我國《環境保護法》不管從審議還是法律效力上，都與其他單行法沒有區別，大量單行法在實施上因部門利益沖突而大打折扣，影響了實施效果。

中德環境立法比較的啟示

﹙一﹚凈化環境保護立法目的

首先要明確，環保法律的立法目的必然也只能是維護生物圈以及環境的可持續利用能力，保護人體健康。而我國將保護人體健康與促進社會主義現代化建設同時作為立法目的，顯然有悖于環境保護法的初衷，從根本上動搖了環保法律的普適價值。促進社會主義現代化建設應當在推進政治制度改革、完善社會主義市場經濟競爭機制等相關法律的立法目的中強調，而不應該出現在環境保護相關法律中。筆者建議借鑒德國有關做法，將我國《環境保護法》第1條修改為：“為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，制定本法”，并對其他類似法律法規作相應修改，以確立經濟活動中以人為本、環境優先的原則。

﹙二﹚通過立法保障公眾對環保的參與監督

公眾環保意識覺醒是一國環保水平的重要標志。公眾是環境公害的直接受害者，對環境狀況最了解、最敏感，對環境危害也最深惡痛絕，是完善和實施環境立法的根本動力來源。近期，持續性全國霧霾天氣的持續爆發，引發公眾強烈關注和訴求。《環境保護法》只對環境信息公開作了原則性規定，實際中存在規避公眾知情情況，甚至引發PX項目風波等公共危機事件。建議在《環境保護法》修訂中細化公眾參與環境保護程序，在規定政府環境信息公開義務的同時，明確直接賦予公眾對環境的知情權、異議權、決策權和救濟權，并可借鑒德國做法制定具體環境信息公開規定。

﹙三﹚健全符合環保特點的侵權賠償法律制度

目前，我國對環境環境損害的界定、賠償的原則和范圍、因果關系的確認、舉證責任、賠償程序、免賠條件、追溯時限等一些基本理論還沒有具體界定。建議有關部門加緊進行環境損害賠償制度的理論研究和現實調研，做好頂層設計，解決好基本的理論與操作政策問題，針對當前日益增多的環境侵權糾紛，制定專門的環境侵權損害法律制度，對環境損害賠償的基本問題作出明確規定，以提高修正案中關于環境損害賠償規定的可操作性。

﹙四﹚完善環境保護法律體系

我國目前的環境立法還停留在單行法階段，近幾年的立法膨脹，迫切需要環境立法從單行法向框架法過渡。而制定高位階的統籌各類環境與資源保護政策目標的環境基本法，是包括德國在內的西方各發達國家的普遍經驗。建議在考察世界各國有關國家環境保護基本法基礎上，將《環境保護法》修改成為我國環境保護的基本法，由全國人大而不是全國人大常委會審議，在適用效力上高于其他單行法律，在定位上主要明確環境保護的基本目的、基本方針、基本原則、基本制度、基本方法和政府、企業等有關方面的基本權力和義務。

作者：徐鵬博單位：中國人民大學法學院