市域養老體系調查探究
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本文作者：楊莉作者單位：武漢市社會科學院
目前在武漢市老年人口中，80歲以上高齡老人數量穩步上升、比例增大，已達到160555人，占全市老年人總數的12.16%，100歲以上人口達到275人。高齡化趨勢明顯。
相對與歐美、日本等發達國家人口老化時雄厚的經濟實力，中國面臨的狀況是“未富先老”，即在人均收入很低的情況下人口就已經老化。據統計，1980年，全國在職職工與退休人員的供養比是13：1，2005年供養比是4：1，預計到2020年，撫養比例將達到2.5：1。另一方面，醫療保障也是養老服務的最要內容。衛生部曾經有過統計，60歲以上老年人慢性病患病率是全部人口患病率的3.2倍。但目前老年人看病難、看不起病仍是一個普遍現象。家庭養老功能的逐漸弱化根據最新的第六次全國人口普查數據顯示，全國31個省、自治區、直轄市共有家庭戶40152萬戶，家庭戶人口124461萬人，平均每個家庭戶的人口為3.10人，比2000年人口普查的3.44人減少0.34人。家庭戶規模繼續縮小，主要是由于我國生育水平不斷下降、遷移流動人口增加、年輕人婚后獨立居住等因素的影響。這都導致當前我國“四二一家庭”（即一對夫妻同時贍養四位老人和一個小孩）和空巢老人家庭迅速增加，傳統的“養兒防老”模式正面臨困境。目前武漢市中心城區空巢老人比例達3成，空巢老人數近30萬人，有的社區空巢老人比率高達73.1%。遠城區由于青壯年勞動力涌向城市，出現“三化”（即老齡化、少兒化、女性化）并存的局面。而農村社會保障制度建設嚴重滯后、缺位，留守老人不但要自我養老，還要擔負隔代撫育責任，特別是貧困老人、病殘老人、失地農戶老人、獨生子女老人的養老問題更加嚴重。社會化養老需求激增國家的“未富先老”狀況和家庭養老功能的弱化使得目前的養老方式和國辦養老福利機構已不能完全滿足現階段的養老需求。越來越多的家庭需要社會養老，福利院因此也越來越俏。在漢口、武昌的中心城區，條件稍好的公辦福利院，都是常年滿員，有的老人甚至已經排隊兩年多，仍一床難求。但是九成以上的老人更愿意選擇居家養老，社區養老服務作為社區服務的重要組成部分，彌補了家庭養老功能的衰退，順應了人口老齡化的客觀要求，同時又充分實現了中國老年人養老的意愿，且與我國經濟發展水平相適應。
武漢市養老福利機構高速發展
2010年《武漢市政府工作報告》中提出“改善老年人生活條件，新建市社會福利院綜合大樓，對社會辦養老機構的新增床位按每張床位2000元給予一次性補貼，新增養老床位3000張以上，每個中心城區新建1家示范性社區居家養老服務中心”；2011年提出“實施惠老安康工程，全市新增養老床位5000張”；2012年提出“關愛老年人生活。新建城鎮居家養老服務中心（站）40家，建設6家農村互助式居家養老服務中心”，連續三年將老齡化問題列為當年政府為市民辦理的十大實事中的一項重點工作。根據民政局提供的數據顯示，目前武漢市共有養老床位28529張。其中，2家市級國辦和13家區辦城鎮社會福利機構共有床位5000張；128家民辦福利機構擁有床位13620張，占全市143個城鎮養老機構總量的89.5%，養老床位總數的73.76%。另有農村區域性中心敬老院87家，總床位數10205張；社區日間照料站62個，床位數3007張。民辦養老院半數以上為近5年新增，初現井噴行情。目前武漢養老市場基本形成了以市級國辦養老機構為示范、區級國辦養老機構為骨干、鄉鎮養老機構為支撐、民辦養老機構為主力、社區養老為補充的“五位一體”發展格局。
社區養老模式尚處起步階段，服務管理亟待規范
2011年8月18日，武漢市召開全市居家養老推進會，明確居家養老服務中心建設標準、規范、目標和措施。建立健全以居家養老為基礎、社區養老依托、國辦養老機構為示范、社會辦養老機構為骨干、農村養老機構為延伸的“五位一體，城鄉統籌”養老服務體系。截止2011年8月全市已建成并投入使用37家示范性居家養老服務中心（站）、12家老年食堂、日托中心。預計到2015年全市將建300個社區養老服務中心(托老所)，總床位數將到達10000張。覆蓋全市城區，面向95%以上的老齡人群，構建“9055”的養老格局，即90%的老年人居家養老，5%的老人社區養老，5%的老人在養老機構養老。老人們步行10分鐘就能找到自己理想的居家養老服務中心（站），形成“10分鐘養老服務圈”。然而，目前的社區養老服務尚處起步階段存在政策法規缺失、資金不足、質量不高、內容單調等諸多問題，亟待規范解決。
（一）政策法規缺失。目前我國有關社區養老服務的法律、政策，僅有《老年人權益保障法》和《關于加強和改進社區服務工作的意見》等為數不多的法律和政策。完善社區養老服務必須要有充分的政策法律的支持，明確社區養老事業的地位，使其得到推廣與普及，規范、持續地發展下去。根據黨在十七大報告中提出要實現“老有所養”的目標，政府已積極采取有效措施，努力推動老齡事業與經濟社會的協調發展。目前我國已經基本形成了一套涵蓋養老、醫療、生活和照料服務、權益維護、精神文化生活等多方面內容的老齡政策法規體系，但尚沒有專門針對居家養老的政策法規。
（二）資金不足。居家養老作為社區養老的最主要形式,雖然其重要地位已被大部分地方政府所認同,但其發展同樣遭遇到了資金供給的困境。現階段居家養老的資金主要來源于政府和社區,資金供給渠道單一,第三部門和私營部門沒有充分的發揮作用。同時,政府本身財政能力有限,雖然政府和社區在居家養老方面投入的資金在社區養老體系資金投入中占很大比重,但資金量相對于社區廣大老年人的需求而言是遠遠不夠的。2011年8月18日，武漢市召開“居家養老推進會”，出臺補貼方案：對有產權的社區居家養老服務中心（站）給予一次性補貼6萬元；對無產權的居家養老服務中心（站），給予一次性補貼4萬元；對圖年檢合格的社區居家養老服務中心，按每年2萬元的標準給予運營補貼。另外政府購買養老服務的補貼只面對“三無”“、低保獨居”老人，每人每月僅300元補貼標準,只夠提供每天一小時服務的費用,完全滿足不了獨居失能老人基本的生活照料需要。2010年市區投入2085萬元，享受居家養老護理服務老人6385人，比2009年增加1379人，增長28%，保持了較好的自然增長態勢。但是僅僅0.5%的服務比率，相對于對于全市132.05萬老人來說,無疑是“杯水車薪”。
（三）服務質量不高。現階段,由于地方政府對社會化居家養老的重要性、緊迫性認識不夠,致使社會化居家養老仍處于自發、無序的發展狀態。社區工作尚未成為專業化、受人尊敬的社會職業。社區養老工作也因此難以吸引大批高素質的優秀人才加入,在調查的社區中,工作人員學歷以初高中為主,年齡集中在45歲左右，且工作量大,負荷重,導致社會化居家養老管理人員和服務人員數量不足，整體素質不高。同時,居民群眾參與社區養老的積極性不夠,參與率不高,使得現階段社區居家養老很難滿足老年人日益增長的多元化、高層次的養老需求,影響了服務質量的提高。
（四）服務內容單一。社區提供的養老服務主要包括家庭護理、社區托管、社區關照、社區購物等6項服務。然而老人對養老服務的需求順序依次為：醫療康復、生活照料和精神慰藉。在調查的社區中絕大多數的老年活動中心,只提供一些棋牌類的簡單設施，很少有社區專門設立針對性老年人的康復保健中心，更沒有專業心理疏導服務。而這些都是老年人十分需要但社區居家養老又無法提供的，這就形成了一個困境，需要的服務沒有人提供，而提供的服務又不是老人最需要的。
發展社區養老服務的對策建議
（一）切實加強法律保障。法律是一切制度的保障。完善的社區養老體系需要有健全的法律體系作為支撐。所以，加強法律體系建設是社區養老的關鍵環節。一方面，健全的社區養老法律可以更好地監督養老服務的實施，更好地保障老年人的生活；另一方面，健全社區養老法律的建設不僅是維系養老體制持續有序發展的保障，更是維護老年人合法權益的重要依據。也就是說，有了健全法律的支持，相關部門才能做到有法可依、有法必依；有了相關的法律保障，社區養老尤其是居家養老才能更快地從倫理型向法制型轉變。
（二）整合各方資源，解決資金瓶頸。盡快完善社區配套設施建設。設置室外健身、休閑、交往、娛樂的場地，增加綠地面積，建立家政服務中心，興辦老年學校、社區醫院和社區圖書館等一系列配套設施場所。另外，相關部門要注意協調配合，形成合力，比如衛生部門和民政部門要相互溝通，把醫療服務和居家養老服務有機結合起來；勞動與社會保障部門要和街道、社區協調配合，做好離退休人員、下崗失業人員從單位轉到社區的管理服務工作，為他們養老、就業提供各種方便；文化體育部門要組織離退休人員開展健身活動，豐富他們的文化生活；地方財政部門要在財力和政策上給予扶持。社區內的社會福利服務設施和公共活動場所要對社區老人開放，實行資源共享。最后，要拓寬思路，改變單純由政府、社區創辦老年服務設施和服務網絡建設的思路，引入社會中介組織參與服務和管理，推動居家養老服務走社會化、產業化之路，使老年服務業有一個較大的發展，以滿足群體日益增長的不同層次。一方面政府將不再直接提供社區養老服務，而是通過購買或其它形式交由第三方來提供，政府對社區養老服務的責任主要體現在制定相關法律和政策，提供社區服務主要資金和設施資助，指導社區養老服務的發展，對社區養老服務進行監督等。另一方面民間組織和志愿者能夠從各方面、各層次彌補政府供給的不足，減輕政府負擔，例如各種基金會和捐助、大批的大、中、小學生以及許多身體健康的老年人，他們的參與將為社區養老服務帶來新的生機和活力，成為社區養老服務的生力軍。
（三）豐富養老服務內容。針對身體狀況不同的老人提供不同的衛生、醫療服務項目，包括定期健康檢查、上門醫療服務、家庭護理服務、機構護理或康復訓練等。同時，針對不同文化水平的老人也應設計不同的服務項目。比如，書畫、棋類比賽，舉辦健康講座，組織各種主題游覽等等。另外，值得注意的是，社區養老服務不僅是為老人提供身體和精神上的幫助，還應該滿足他們發揮余熱的需求，為他們提供力所能及的工作崗位，讓有能力的老人參與到社區服務中，這也是服務體系中不可或缺的一環。
（四）提高老年服務的人才素質。高素質、專業化的社區養老服務工作人員是優質養老服務的重要保證。我們應該加強養老管理人員與服務人員的培訓，建設專業化、職業化的工作隊伍。加強對老人家屬的教育培訓工作。家屬是與老人接觸最多的人，普及護理知識，提高他們的護理水平對于社區養老工作有著十分重要的意義。同時還應加強對志愿者的培訓和教育。這包括使每個志愿者在服務之前都具有一定的相關知識水平，只有這樣他們才能科學地為老人服務，同時還應該使他們充分認識到志愿服務的重要性，從而吸引更多的人參與其中。
（五）增強老人對社區的信任度。營造和諧的社區氛圍，形成敬老、愛老的社會風氣，增強老人對社區的信任度，對發展社區養老服務有著至關重要的作用。老人對社會不信任，在社區找不到歸屬感，如果沒有親戚朋友的照顧和陪伴很容易引起身體及心理等一系列問題，這些對開展社區養老服務是巨大阻礙。如果社區提供的養老服務只是一種純粹的利益關系，也很難達到實際效果。因此，政府應當加大宣傳，營造良好的社會氛圍，讓老人生活在舒適、信賴的環境中，在政府和社區的細心關懷下安度晚年。
（六）建立社區的新型養老模式。在對居家養老模式的的探索與實踐過程中，上海親和源老年公寓代表了一種新的發展方向。這是一種提供全方位終生照料服務的高品質、專業化、現代化、多功能的專業化養老生活社區。社區內包會所、老年護理醫院、配餐中心、商業街、管理及活動中心。這種模式因為通過對老年生活社區的整體開發建設而能夠比較全面周到地解決老人的養老問題，是將居家式養老和機構式養老完美結合在社區養老中的一種新型養老模式。在這種新型養老模式中，老人以戶為單位入住生活社區，完全是居家的概念，老人在這里可以享受到居家的溫馨與舒適，同時也可獲得“居家養老”的自由、舒適便利與私密性；同時，老人又置身于專業養老服務的社區之內，又可獲得專業化的照料服務，尤其是這種老年生活社區可最大程度地提供老人娛樂、參與人際互動，從而可有效地解決老人的心理上的孤獨與衰老感。隨著全社會老齡化浪潮的到來，養老社會化已成為一個必然趨勢。政府部門應高度重視，創造環境，引導社會養老產業加快發展，讓全社會的老人都能擁有一個幸福美好的晚年，社會養老事業也必然會成為人口老齡化背景下的“朝陽產業”。
