網絡環境下政策議程設置的風險及防范
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［摘要］政府回應是實現政民有效互動的關鍵環節，是實現民主治理的核心要義和衡量政府能力的重要維度。技術生態的變革使公共政策議程設置中的政民角色及其互動方式發生了重大變化，回應式政策議程設置應運而生?；貞秸咦h程設置使公眾議程中的討論議題快速進入政府議程，這一社會倒逼型政策建構模式對于優化政府治理和化解社會矛盾起到了積極的作用，但同時也在政策質量、政府權威、程序規范和回應效度等方面存在風險。因此，政府應注重前瞻性決策，引導多元參與，發揮平衡協調作用，并加強信息甄別和規制不同主體行為，助力提高回應實效。
政府回應是民主理論研究的核心話題之一，是實現政民有效互動的關鍵環節。在國家存續的任何發展階段，政府都會對社會公眾的呼聲和訴求有所回應，當然在不同社會形態中政府回應的廣度、深度、頻度以及回應的方式、動機和效果會有較大差異。在相對集權和專制的政權下，政府回應是一種低度的回應，往往是政府履職過程中的偶發行為，且與當政官員的個人作為密切相關，并未形成一種制度化和長效性的機制。現代社會里，政府回應逐漸成為實現民主治理的重要環節和衡量政府能力的重要維度。美國學者羅伯特•達爾指出:“民主政治的一個關鍵特征就是政府能夠持續地回應民眾的偏好。”［1］1需要指出的是，在長期的民主政治實踐中，政府回應主要和選舉制度聯系在一起，即候選人為了贏取選票而在競選中依據選民訴求做出某種承諾，并在當選后一定程度上將這些承諾體現在具體的管理過程中，以便獲得認同并有助于其在下一輪選舉中獲得選票。在此過程中，社會公眾的實質性利益訴求是被裹挾在競爭性選舉的政治過程中的，因此而產生的政府回應，若要在具體的施政方案中體現，需要很多的中間機制。也就是說，這一回應性是通過一個長長的鏈條來實現的，其中涉及多個階段的行為及其相互之間的聯結，只有當制度安排有效地支持了每個階段中的行為并促進了這一鏈條上的每個關鍵聯結時［2］，預期的效果才能達成。所以，這種借助選舉制度表現出來的政府回應形態會產生回應性不足、回應效果大打折扣的問題。現如今，無論在實踐還是理論研究層面，對政府回應的關注已經超越了選舉這一環節，公共政策過程中的回應問題日益凸顯。事實也表明，無論從民主價值的實現還是從治理績效的提升來看，政策制定環節的政府回應都至關重要。政策制定的過程是涉及議程設置、備選方案和決策等多環節的復雜過程。行政生態的變革為公民參與政策制定過程創造了諸多條件，其中技術生態的革新使公共政策議程設置中的政民角色及其互動方式發生了重大變化，回應式政策議程設置應運而生。
一、回應式政策議程設置:網絡環境下政府回應的新形態
(一)回應式政策議程設置的提出
政策議程設置作為公共政策制定的首要環節，是政策問題輸入決策系統并轉化為政策產品輸出的關鍵“門檻”，受政策資源、政府能力以及政治價值觀的影響。面對層出不窮的社會問題，政策議程設置直接決定著哪些社會問題能夠成為政治系統關注的焦點，更能體現政治系統的回應性［3］。基于不同的研究視角和分析路徑，政策科學領域的學者們對政策議程設置進行了大量研究，理論成果頗豐。其中，美國學者Cobb等和國內學者王紹光提出的模式最為本領域研究者熟知①。在不同的政策議程設置模式中，政府和公民的角色以及互動方式各不相同，其中體現的政府對公民訴求的回應度差異也較大。總體而言，政治體系越封閉，政府獨立自主地進行議題判斷和議題選擇的情形越普遍，政府回應越存在界定需求不精準的局限。反之，政治體系越開放，政府與公民的互動越頻繁，信息溝通越充分，政府回應與公民需求的一致性越高。但在前互聯網時代，絕大多數的政府回應只是作為議程設置過程中的要素和環節之一存在，完全以回應社會關注或訴求為原動力并在短期內將原本不屬于政府計劃的議題提上日程的情況是極少的。但是，網絡的普及和對社會生活各個領域的滲透改變了這一局面。一方面，經濟體制轉軌和社會轉型積累了大量未解決的矛盾，公眾的關注點和需求也在發生變化，利益矛盾凸顯，社會結構性失衡問題不斷涌現。另一方面，互聯網環境下的新型溝通機制加快了信息傳播速度、降低了人際互動成本，像催化劑一樣極易使公共事件放大并使社會輿論聚焦，從而使政府面臨更大的管理壓力和政策挑戰。傳統政策議程設置的規范過程和理性程序受到沖擊，受以某焦點事件為指向的輿論壓力驅動的議程設置不斷出現。很多情況下，政府部門已經沒有足夠的時間、精力和資源去識別問題、解釋問題、確定排序，而是需要即刻應對和解決那些已經直逼面前的問題，快速進行問題合法化并提上議程，以緩解政府壓力，滿足公眾的關注需求。這逐漸演化為一種公共政策設置的策略模式，即回應式政策議程設置模式［4］。
(二)網絡環境下回應式政策議程設置的價值
作為技術變革催生的議程設置新模式，回應式政策議程設置使公眾議程中的討論議題快速進入政府議程，這一社會倒逼型決策模式對于推動政府治理和化解社會矛盾起到了積極的作用。
1．從內容建構來看，回應式政策議程設置中的議題排序以社會需求為導向，提高了公共政策的針對性。一系列社會問題經過網絡平臺發酵、熱議與傳播后，公眾表現出了強烈的政策需求，產生了強大的公共輿論并對政府形成持續性壓力。政策制定者以此為導向分配注意力和政策資源，快速提出針對性的應對措施，體現了政策供給與政策需求的統一。
2．從程序運行來看，回應式政策議程設置以公眾參與為核心，體現了民主的雙向互動特征。一方面，互聯網的特性使政策議程設置中權力彌散化，決定議題輕重緩急的力量不再囿于政府權威，而是使社會公眾享有了前所未有的話語表達權和影響力，他們積極參與與自身利益密切相關的事務討論中，實現了對政策系統的輸入。另一方面，網絡環境為政府充分感知社會問題、體察公眾訴求提供了可能，通過便捷的溝通方式直接反饋和回應，避免了代議制鏈條中可能存在的信息傳遞的時滯和失真。技術變革提升了表達和回應的可操作性，從程序上保證了民主的雙向性進程。
3．從結果生成來看，回應式政策議程設置以快速解決問題為“輸出”，提升了政府管理的有效性。此種議程設置中政府面臨的壓力不同于尋常，常常是“不解決不行”。這種情境出現的前提往往是日常的某種訴求缺乏有效的表達路徑或表達后沒有被關注，而焦點事件、高壓輿論和各種形式的社會抗爭可能會打破原有的利益格局和政策均衡，此時政府回應所建立的政策議程推動了政策創新。
二、網絡環境下回應式政策議程設置的風險
回應式政策議程設置是政府回應的新形式，也是政策議程設置的新模式。這一現象從根本上說是政府追求民主治理的體現，但直接的推動力是互聯網的普及應用。就像每一枚硬幣都有兩面一樣，這一議程設置模式的價值體現在對社會問題的快速回應上，同時這種快速回應本身又潛藏著風險。我們必須在預知和識別風險的基礎上，客觀理性地認識這一議程設置模式，以便在實踐中有效防范和應對。
(一)政策議程設置緊迫，存在降低政策科學性的風險
當前我國正處于社會轉型期，社會矛盾激增、社會挑戰積聚，一旦發生關注度較高的公共事件，公眾便聚集于網絡平臺進行熱議與傳播，凸顯了事件的危機感，放大了事件的影響力，倒逼政府快速回應和決策。由此，政策議程設置面臨著政策制定的科學性與解決沖突的緊迫性的矛盾。一方面，政策議程設置要考慮社會發展的整體需求和現有條件，兼顧不同政策的系統性和協調性，考慮長遠目標和當前任務的整合性，基于此，按照議題的輕重緩急和現實可行性進行排序。當然，議程設置中議題的排序還要受到政府價值觀的影響。另一方面，焦點事件的發生和公共輿論的高壓態勢要求政府在短時間內作出反應、提出對策、化解危機，以使社會秩序恢復正常運行。在此情形下，政策議題本身的重要程度遠不及事件熱度和公眾關注壓力對政府注意力的影響大，因此議程設置本身可能是一種短期效應的行為，而且往往會忽略其他社會成本。結果是，政府在網絡輿情與突發事件的助推下采取回應式政策議程設置方式來平息眾議，回應訴求，滿足了問題應對的時效性要求。但是，這種源于對具體問題作出回應而即刻建立的議程模式往往缺少系統性的政策設計，“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，導致公共政策碎片化，科學性不足［5］。
(二)訴求表達主體非均衡，存在偏離公共利益的風險
從規范意義上說，政治民主倡導的是每個公民個體的平等參與權，因此政策議程設置中應該吸納各類不同群體的意見和訴求。而且，也只有在全面了解公眾需求的基礎之上，政策議程設置才更能符合公眾利益和整體社會發展的要求。然而在實踐中，不同群體和個體由于個人稟賦和資源占有方面的差異導致了他們政治參與能力和參與影響力的巨大差異。尤其在互聯網環境下，技術使用技能和網絡表達能力的不同又加劇了原有的社會分層，產生了“數字原住民”、“數字移民”和“數字難民”。這些因個體信息能力不同產生的社會分層又在地域、職業、年齡和學歷等方面呈現出較強的群體特征。在新的環境下，信息弱勢群體無法平等地享有參與和表達利益訴求的機會，他們關注的問題進入議程的可能性低于信息強勢群體，而其難度則高于后者?！澳切┎槐唤缍閱栴}的社會狀況永遠不會成為政策問題，永遠不會成為新聞，永遠不會引起政府官員的關注。”［6］6回應式政策議程設置迫于公共事件的危機感和公眾輿論的壓力對議題進行排序，容易忽視信息弱勢群體的呼聲和訴求，也會因急于平息輿論和化解沖突而對整體性、根本性問題考慮不周。不僅如此，也會存在網絡中的不同強勢群體表達著不同的利益需求的情形，他們之間相互較量和博弈，干擾政府對社會真實狀況的判斷和對全局問題的關注。此外，在回應式政策議程設置中，少數精英的意見發揮著重要作用?；貞秸咦h程設置其實是一種滯后應急性的問題處理方式。政府在社會矛盾凸顯或受焦點事件吸引之后才逐漸開始關注問題，缺乏事先的研判和充裕的決策時間。此時，政策精英憑借其專業的知識和能力易成為政府決策的權威，影響著議程設置和政策出臺。但是，政策精英的個人偏好能否代表公共利益也具有較大的不確定性。
(三)滯后回應和機械式回應，存在侵蝕政府權威的風險
新技術的日益革新與應用帶來了信息的超時空傳播，削弱了傳統媒體的中心地位和權威，強化了新媒體的輿論導向功能。與此同時，新技術的即時傳播也使各種信息瞬時聚集，焦點事件一旦發生，即刻便形成強大的網絡輿論倒逼政府快速決策，而政府總是與網民同時，甚至落后于網民才了解到事態信息，當政府無法在第一時間做出回應時，公眾容易對政府產生不信任感，造成政府公信力的下降。當政府無暇顧及其他相關問題，過多關注社會呼聲容易導致回應過載。奧爾森在闡述國家興衰之道時認為，太過強大的利益集團政治會使政府將很多精力用于回應各種分散的社會偏好，這可能導致整個社會出現不可治理的狀態?；貞秸咦h程設置受外部焦點事件驅動，一定程度上有效地回應了社會關注，表現出民主性的特質。然而，如果只是機械性地不加整合地回應，那么政府權威會下降，決策自主性會弱化。
(四)決策信息質量受限，存在影響政府回應實效的風險
回應式政策議程設置情境中所面對的信息和意見是經過網絡途徑反復傳播的，因其點擊量和傳播頻次高而容易被決策主體關注和重視，但這并不能保證信息本身的可信度和意見的代表性。相反，社會化群體的異質性和人的理性的有限性都會導致這些海量信息和焦點意見在真實性和合理性方面存有偏差。同時，網絡參與的便捷一定程度上也使公眾意見的表達變得隨意而非深思熟慮，這與議程建立和公共決策的審慎性要求相背離。加之可能有一些人出于某種緣由有意曲解或夸大事實，致使真實的狀況被遮蔽。對于媒體而言，在新的技術環境下他們也面臨各種競爭壓力，報道的即時性顯得非常重要，因此信息的審核過程會加速，一定程度上使低質信息有了生存的空間。微信、微博等社交性網絡更是會使信息在未加甄別的情況下被復制和傳播。而對于政府而言，傳統議程設置過程應該遵循理性規范原則，其過程包括對問題的識別和界定、對信息的甄別篩選、對意見的梳理整合、對方案的咨詢論證以及多個回合的建議征集和回應反饋等。但是，回應式政策議程所面對的情境使政府沒有充裕的時間去審時度勢，責任追究的壓力推動他們在短期內全力以赴地迅速解決問題，常規性程序被簡化，由此可能導致回應了“錯誤的問題”，降低回應的時效性。
三、網絡環境下回應式政策議程設置的風險防范策略
互聯網的發展和應用使政策系統運行的技術生態發生了變革。技術革新本身不能改變社會問題產生的內在機理，但隨之而來的強大輿論和傳播效應會影響社會問題的演進軌跡和公眾態度。我國正處于社會轉型期，各種矛盾交織，公共事件帶來的即時回應壓力使政府必須快速做出反應。要有效防范回應式政策議程設置的風險，須從時、度、效三方面入手。
(一)樹立前瞻性決策思維，加強事前研判，提高議程設置的主動性
一方面我們應該認識到，政府即時回應是時展的要求，更是切實解決社會問題、滿足公眾需求的關鍵之舉。面對焦點事件引致的輿情，政府要快速反應并采取相應措施，遏制事態惡性發展和輿情的不良走向。另一方面，各種危機事件所顯露出來的沖突常常體現了潛藏已久的矛盾。首先，政府要樹立未雨綢繆、防患于未然的前瞻性意識，加強日常管理中的溝通反饋機制，積極回應有可能激化矛盾或尚在萌芽狀態的社會問題，避免“焦點事件發生，網絡輿情施壓，政府被動回應”這一議程設置路徑的高頻率發生，防止應急回應狀態下建立政策議程對政策質量的影響和決策規范性的破壞。其次，政府要善于利用現代技術輔助決策，加強政策分析和政策研究能力，做好長期規劃，協調好具體政策事項與整體政策布局關系。政府各部門應加強信息共享和協同治理，借助大數據工具分析研判社會輿論動態和公眾密切關注的現實問題，以領先于公眾的認知水平主動及時地識別并科學界定政策問題，前瞻性地設置政策議程，并建立常態化回應公眾訴求的機制和渠道，提高議程設置的主動性。
(二)引導多主體、多渠道參與，提升議程設置
中公眾意見的代表性如今，單純依靠政府力量已難以提升社會治理實效，政策議程設置也非政府一方的“獨角戲”，而是愈加呈現出多方主體交織互動的特征。建構以政府為主導的多主體協同決策結構是提升公共政策民主性和科學性的客觀要求，加強政民互動也是優化公共政策過程的重要一環。但需要注意的是，公眾參與和社會訴求是否具有普遍性和代表性是影響政府回應效果和議程設置科學性的重要因素。引導多主體參與和多渠道參與是防范回應式政策議程設置中公共利益偏離風險的重要途徑。一是要培育普通公眾的參與意識，廣泛動員社會公眾參與公共事務，進行意見表達。在網絡媒介高度融合的時代，互聯網強有力地削弱了等級秩序和互動邊界，每個公民都有機會成為政策制定過程中的“權利人”。政府引導公眾提高參與認知和強化參與認同是促進參與行動的先導之舉。二是要提升公眾信息素養和信息技能，使更多的人，特別是信息弱勢群體，具有利用新技術條件表達意見和呈現訴求的能力。三是要暢通利益表達渠道，提高政治參與容納度。一方面要拓展制度化的公眾參與渠道，切實提升政策議程設置的正當性和公眾認同感。在新技術條件下，應充分發揮互聯網的作用，利用官方互動平臺引導公眾通過制度化途徑常態化參與政策討論。另一方面要規范非制度化參與路徑，提高公眾政策參與的有序性。政府需要密切關注輿情信息和輿論發展態勢，借助微博、微信等網絡平臺及時公布官方信息，避免輿情的負面效應。
(三)加強輿論疏導和利益整合，發揮政府平衡協調作用
改革開放以來，我國在經濟繁榮的同時也出現了利益分化，不同群體和階層之間的利益矛盾逐漸顯現，多元主體之間的利益博弈日趨常態，這加劇了社會問題的復雜性和社會秩序的變動性，也為政府治理帶來了更大挑戰。面對紛繁復雜的社會訴求和規模龐大的輿情信息，政府應該承擔發揮主導作用的“元治理”角色，充分展示其自主決策和把控社會的能力。政府要密切關注各類輿情信息，高度重視不同群體間的利益差異和利益矛盾，加強與社會公眾的互動，及時疏導公眾情緒，引導輿論向理性、客觀的方向發展，避免政策問題與公眾期望處于矛盾甚至對立狀態。面對眾多的社會訴求，要有利益整合和利益平衡意識，不能一味為平息事端倉促決策或被某種“鬧大”的呼聲吸引，而應更加主動地去識別弱勢群體的訴求，在議程設置中不被表面的焦點問題和強勢輿論綁架，始終發揮平衡協調作用，把握好回應社會與權力自主性的關系。
(四)注重信息甄別和引導規制，提升議程設置
中的政府回應實效社會的良性運行是多元主體合作共贏的過程。要使回應式政策議程設置體現民主性和科學性的統一、政策供給和政策需求的統一、政策目標和政策效果的統一，需要議題網絡中的多方主體在理念認知上的共同提升和實踐行動上的共同努力。簡單形式化的應急性回應只能在短期內弱化沖突和回避問題，要使政府回應提高實效必須加強信息甄別和引導規制。首先，要注重信息的甄別和篩選，提高輿情收集質量。官方決策者應充分合理地利用現代技術手段了解輿情態勢，對一些非理性的言論加以引導規制，發揮輿情對政策議程設置的積極作用，減少議程設置中的偏差和失誤。其次，要通過多途徑的引導和規制，使“表達—回應”鏈條上的各個環節都規范有序。一方面，政府要重視網絡文化建設，提升社會群體的信息素養和規則意識，營造尊重程序的社會風尚，增強相關主體的使命感和責任意識，引導公眾形成理性參與的共識。另一方面，要加強制度約束和規范，多措并舉推動網絡治理，避免網絡空間成為逃脫約束和監管的真空地帶，使真正的社會關注和公共訴求能夠有效暢通的表達，使有意擴散不實信息和干擾政府決策過程的相關主體受到相應的懲罰。只有引導和規制并舉，才能形成有序的網絡環境。這是新技術條件下推進有效政民互動的前提和基礎，也是提高政策議程設置中政府回應有效性的重要保障。
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作者： 馬小娟 單位：山西大學
