建立一個福利多元主義社會服務(wù)和NGO模式
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（一）社會服務(wù)
社會服務(wù)是社會福利的實現(xiàn)載體，二戰(zhàn)前，歐美國家把弱勢群體作為社會福利服務(wù)的對象，弱勢群體（vulnerablegroups）主要是指那些在社會生活中比較脆弱和易受傷害的群體。二戰(zhàn)后，由于公民社會權(quán)利理論的提出和福利國家的形成，界定福利服務(wù)對象的標(biāo)準(zhǔn)和原則由無勞動能力和道德化因素轉(zhuǎn)變?yōu)楣竦纳鐣?quán)利，由此社會福利的對象超出了弱勢群體的范圍，社會服務(wù)的性質(zhì)開始從救濟延伸到發(fā)展。
（二）福利多元主義
福利多元主義是面臨福利國家整體危機而引發(fā)的福利私有化的呼聲，它要求減少政府在社會福利直接供給中的角色。在英國，有“福利多元主義”(Welfarepluralism),“福利的政治經(jīng)濟與混合經(jīng)濟”；在美國，有“共同生產(chǎn)”(Co-production)、權(quán)力下放(Empowerment)；在歐洲其他國家，則有“福利組合”、“社會經(jīng)濟”；在新西蘭、澳洲有“從福利國家到福利社會”等政策被提出，這些名詞雖然不同，但卻有著很類似的內(nèi)涵與發(fā)展方向，即政府不再是唯一的福利提供者。[i]
福利多元主義一方面強調(diào)福利服務(wù)可由公共部門、營利組織、非營利組織、家庭與社區(qū)四個部門共同來負擔(dān)，政府角色逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠?wù)的規(guī)范者、福利服務(wù)的購買者、物品管理與仲裁者，以及促使其他部門從事服務(wù)供給的角色。另一方面強調(diào)非營利組織的參與，以填補政府從福利領(lǐng)域后撤所遺留下的真空，抵擋市場勢力的過度膨脹，同時，通過非營利組織來達到整合福利服務(wù)，促進福利的供給效率，迅速滿足福利需求的變化，以及強化民主參與等功能。[ii]
雖然對福利多元主義的討論起源于歐洲福利國家，但是這一個概念的思想內(nèi)涵仍然適用于當(dāng)今中國所遇到的情況。改革開放以前，我國政府按照社會主義按需所取思想而建立的福利體系，其實要比任何一個歐洲福利國家來得更為徹底和公平，盡管這樣的福利體系易引致民眾的安逸和不利個人能動性的發(fā)揮。
二、社會福利社會化與ngo的涉入
（一）社會福利社會化的出現(xiàn)
理論界把社會福利從廣義和狹義上來理解，廣義上指一切旨在改善人民物質(zhì)生活和文化生活的社會措施；狹義上指“專為社會弱者提供的社會服務(wù)”。
隨著社會的發(fā)展，社會福利承擔(dān)的主體也在發(fā)生變化。在人類社會未進入工業(yè)化和現(xiàn)代化之前，社會福利的主要責(zé)任是由家庭、社區(qū)、教會和民間慈善團體負擔(dān)，政府很少對公民提供直接的生活幫助。從20世紀(jì)30年代開始，政府逐漸取代家庭和社區(qū)，扮演福利提供的重要角色。自1948年英國宣布為“福利國家”，其成為西方國家標(biāo)榜和追求的一種理想制度。政府成為福利的主要承擔(dān)者，福利范圍“從搖籃到墳?zāi)埂睙o所不包，開支也越來越大。70年代中期，西方各國普遍遭遇經(jīng)濟衰退，福利國家面臨危機。于是人們開始重新反思政府在福利制度方面的角色，主張福利的責(zé)任應(yīng)該由公共部門、營利部門、非營利部門和家庭社區(qū)等四個部門共同負擔(dān)。政府應(yīng)該與民間合作，共同提供社會福利的各項內(nèi)容。福利開支將不再是完全由政府來創(chuàng)造和分配，而是由政府和其他機構(gòu)（包括企業(yè)）一起通過合作來提供。[iii]
社會福利社會化要求福利由公共部門、營利組織、非營利組織、家庭與社區(qū)四個部門共同來負擔(dān)，它與前面提到的福利多元主義實質(zhì)上是一致的。吉登斯認(rèn)為福利國家面臨的風(fēng)險是人為風(fēng)險，福利國家的危機是風(fēng)險管理危機，并非簡單的財政危機。據(jù)此，他提出要徹底改革英國的消極福利政策為積極福利政策，強調(diào)“無責(zé)任即無權(quán)利”的新原則，主張個人、集體和國家共同建設(shè)社會投資型國家。[iv]
（二）社會福利社會化與NGO涉入
美國約翰－霍布金斯大學(xué)薩拉蒙（Salamon，1999）教授提出一個“結(jié)構(gòu)－運作”性定義，該定義強調(diào)了NGO的六大特征：組織性（formalorganization）、民間性（nongovernmental）、非營利性（nonprofit-distributing）、自治性（self-governing）、志愿性（voluntary），后來又加入了兩個要素，即非政治性（nonpolitical）和非宗教性（nonreligious），以進一步界定NGO，并逐漸成為國際上公認(rèn)的關(guān)于NGO的界定標(biāo)準(zhǔn)。[v]NGO在我國官方文件里一般稱之為民間組織，廣義的NGO是指政府和營利的企業(yè)之外的一切社會民間組織，它在外延上包括社團、民辦非企業(yè)單位、國有事業(yè)單位、人民團體、其它組織（含單位內(nèi)部的、以企業(yè)形式登記的、未登記的社團等）。[vi]狹義的NGO是指嚴(yán)格符合《社團登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》的社會組織，即官方概念里的“民間組織”，在外延上就只有社團和民辦非企業(yè)單位兩類組織。[vii]
NGO涉入社會服務(wù)福利領(lǐng)域，不僅是社會發(fā)展的需要，也是NGO本身優(yōu)勢所在。社會的發(fā)展出現(xiàn)了福利多元化的發(fā)展趨勢，對社會福利承擔(dān)的主體要求多元化和社會化，同時NGO能以自身的特點，特別是其中的非營利性和支援性，能更直接、更靈活地接近服務(wù)對象，與服務(wù)對象形成某種互動關(guān)系，并能夠以低成本獲取較高的社會效益，運用自己的資源以及利用社會資源提供服務(wù)，減輕政府的負擔(dān)，降低政府在社會福利支出上的成本，有效地滿足其多樣化和多層次的需求，保證服務(wù)質(zhì)量，從而有利于整個社會的發(fā)展。[viii]
三、上海的實踐及啟示
（一）上海的實踐
2003年下半年，上海市委領(lǐng)導(dǎo)進行專題調(diào)研后，依據(jù)當(dāng)時上海社會的三大特征，即社會成員流動性大、社會治安問題較為突出、維穩(wěn)工作不確定因素顯現(xiàn)，提出維穩(wěn)工作的四點思路：一是要解決這些問題，單靠政法部門力量不夠，必須從大治安、大社會的角度形成整體合力的工作格局；二是“嚴(yán)打”不能解決一切問題，需要建立長效管理機制；三是當(dāng)前單一行政管理模式已無法實現(xiàn)社會管理職能，需要形成社會化的整體管理理念和模式，要努力形成政府、社會組織和個人三位一體的管理構(gòu)架，把社會人組織起來，將社區(qū)建設(shè)作為提高人員組織化的工作平臺；四是要通過法制建設(shè)加強社會治安工作規(guī)范化程度。
構(gòu)建預(yù)防和減少犯罪工作體系雖然是在原有的社會治安綜合治理工作基礎(chǔ)上的發(fā)展，但它又是在新的歷史條件下探索的全新的工作，它不僅會帶來工作方法的變化，更重要的是必須解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，用新的理念指導(dǎo)。
經(jīng)過反復(fù)研究，上海的領(lǐng)導(dǎo)們提出創(chuàng)建預(yù)防和減少犯罪工作體系，在社區(qū)戒毒、社區(qū)矯正、青少年管理的領(lǐng)域中，建立一支專業(yè)化、職業(yè)化的社會工作者隊伍。市委領(lǐng)導(dǎo)十分重視，兩次專門下發(fā)文件，指示在浦東、盧灣、閘北和徐匯四個區(qū)域先行試點，從2003年8月起先行在浦東、盧灣、閘北和徐匯等四個區(qū)開展試點，11月四個試點區(qū)的社工正式上崗。2004年2月，市委領(lǐng)導(dǎo)肯定試點工作成效，并指示全面推進預(yù)防和減少犯罪體系建設(shè)，按照“政府主導(dǎo)推動、社團自主運行、社會多方參與”的總體思路組建了的三個民辦非企業(yè)性質(zhì)社團組織，即上海市自強社會服務(wù)總社、上海市新航社區(qū)服務(wù)總站和上海市陽光青少年事務(wù)中心在“上海市青年文化活動中心”舉行了成立揭牌儀式，標(biāo)志著社團自主運行的實質(zhì)性啟動，2004年8月起，在試點工作的基礎(chǔ)上，體系建設(shè)在全市各區(qū)縣范圍內(nèi)全面推進，逐漸形成了多元化的、各司其職、協(xié)同管理的綜合治理新格局。
構(gòu)建預(yù)防和減少犯罪工作體系是上海社會經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，其基本價值取向是維護社會穩(wěn)定，從戰(zhàn)略上實現(xiàn)社會的長治久安，為上海的改革發(fā)展創(chuàng)造一個良好的社會治安環(huán)境，政府職能與社會資源的最佳結(jié)合是保證這個體系有效工作的根本條件。
（二）上海實踐的啟示
1、為傳統(tǒng)政府服務(wù)提供有效補充，促進了社會服務(wù)的全覆蓋
傳統(tǒng)的由政府提供的社會福利服務(wù)，往往都是面向一些普通的弱勢人群，如老年人、殘疾人、下崗人員等。但是隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)型，社會中正形成一些人數(shù)日益壯大、狀態(tài)不穩(wěn)定的特殊群體，如禁毒人員、矯正人員、“三失”青少年等。類似的特殊群體都是被傳統(tǒng)的社會福利服務(wù)所忽略的。正是考慮到維穩(wěn)需要，上海市推出了預(yù)防與減少犯罪工作體系，為禁毒人員、矯正人員、“三失”青少年這三類人群提供免費的專業(yè)服務(wù)，所有這些服務(wù)都以政府購買NGO服務(wù)的形式進行。三家NGO的出現(xiàn)給傳統(tǒng)工作帶來巨大沖擊，他們向世人展現(xiàn)了一種全新的社會服務(wù)，填補了傳統(tǒng)社會福利服務(wù)的盲點。
以“三失”青少年服務(wù)為例，在中國內(nèi)地青少年工作主要由共青團承擔(dān)，但傳統(tǒng)團工作的服務(wù)對象是精英青年。隨著中國社會的轉(zhuǎn)型，青年群體日益分化和多元化，其中“三失”青少年便是一個不容忽視的龐大群體，2005年陽光社區(qū)青少年事務(wù)中心排摸的全市“三失”（失學(xué)、失業(yè)、失管）青少年超過10萬人。作為一個將青年和青少年定位為工作對象的團體，共青團的工作不能完全無視這一龐大群體的存在，而且這些“三失”青少年與其他青少年生活在同一個社會里，他們之間有著緊密的交流和聯(lián)系。將“三失”青少年納入日常團務(wù)會更好地促進傳統(tǒng)團務(wù)的成效，在團組織的引導(dǎo)下，使不同群體的青少年之間逐漸形成良性的互動，有助于和諧社會的構(gòu)建。更為值得關(guān)注的是，傳統(tǒng)的團務(wù)基本上是以面上工作為主，很少深入到每個青少年社會網(wǎng)絡(luò)。所有的這些不足都在陽光社區(qū)青少年事務(wù)中心這個NGO所提供的服務(wù)中得到了彌補。
2、通過專業(yè)化推進和規(guī)范化建設(shè)，提升了社會服務(wù)的品質(zhì)
提及社會福利服務(wù)，人們立即會聯(lián)想到社區(qū)服務(wù)，而社區(qū)服務(wù)在我們的印象中是那種只要有愛心和奉獻精神就能做好的工作，其工作人員以中老年人為主，待遇也不高，讓我們很難用專業(yè)化這個詞來形容其職業(yè)形象。作為新社會組織的三大社團，塑造了一種完全不同的職業(yè)形象，從業(yè)者中年輕人占了一半以上，大專以上學(xué)歷占了絕大多數(shù)，他們所提供的服務(wù)都需要按照統(tǒng)一便準(zhǔn)的工作流程進行，為了保證服務(wù)品質(zhì)，他們還需要接受社團為他們設(shè)計的各類培訓(xùn)，并在實際工作中處處受到嚴(yán)格的職業(yè)倫理的約束。在社團管理上，他們也引進了學(xué)多新的技術(shù)和方法，如員工職業(yè)生涯規(guī)劃；此外，這些NGO的管理者們也十分注重服務(wù)品牌的建設(shè)，并已打造了多個有一定影響力的服務(wù)品牌，如禁毒社工的女子戒毒沙龍、自強家庭聯(lián)誼會，青少年社工的網(wǎng)絡(luò)脫癮五步法。
3、在社會與政府之間架起了紐帶，緩解了社會矛盾
緩解社會矛盾，就是要縮小人與人之間的差距，政府通過投放社會資源直接或間接地幫助那些身處困境的人。由于政府直接提供各類服務(wù)，就導(dǎo)致政府在處理各類社會事務(wù)時，常常沖在一線，一旦和老百姓發(fā)生沖突，沒有緩沖區(qū)，沒有調(diào)解方。由政府提供直接社會服務(wù)于大眾，常常陷政府于被動。以禁毒社工參與世博動遷為例。在這次世博動遷工作中，政府已經(jīng)將主要的拆遷安置工作委托給動拆遷公司，這種做法在形式上具備了市場化的特征，并在一定程度上緩和了社會矛盾。但是這種模式仍然存在先天不足，相對于“政府－市場－社會”的三元模式，除政府外，還缺少一方。此外，因為政府與動拆遷公司之間是委托關(guān)系和代言關(guān)系，并非相互獨立的“政府－市場”二元模式，兩者具有較高的利益一致性，這就導(dǎo)致動拆遷公司與老百姓發(fā)生沖突時，由政府進行的調(diào)解十分被動，且收效甚微。在這次世博動遷工作中，引進了禁毒社團這個社會組織，并在政府、拆遷公司和禁毒社團間形成良好的溝通和協(xié)調(diào)，三方各司其職，政府的主要職責(zé)是制定總體方針政策、協(xié)調(diào)各參與部門，拆遷公司的主要職責(zé)是拆遷和安置，禁毒社工的主要職責(zé)是為吸毒人員提供咨詢、調(diào)解沖突、爭取權(quán)益等服務(wù)。禁毒社團的參與，為傳統(tǒng)動遷工作提供了一個有效的補充形式，開創(chuàng)了動拆遷工作的新局面。NGO在協(xié)調(diào)處理社會矛盾時，充分體現(xiàn)了社會的自我服務(wù)、自我管理和自我教育，其效能要比政府直接處理好。
4、通過對各類資源的開發(fā)和利用，提高了社會參與，積累了社會資本
經(jīng)濟學(xué)解釋認(rèn)為社會發(fā)育不成熟及社會管理水平的落后，導(dǎo)致社會面臨嚴(yán)重信任危機，信任缺失會造成巨大的交易成本[ix]，在沒有很好的制度以保障個人努力會得到相應(yīng)的效應(yīng)或回報時，個人對公共事務(wù)的參與便會減少，這是個人行為之于集體行為的選擇。[x]經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)致深度分工，這強化了人們的自由思想，也強化了個人主義思想。人們總是需要在某種體制安排之下參與某些公共事務(wù)才不被認(rèn)為是異類，而這種制度安排，通常是與社區(qū)自治組織密切相關(guān)的。
以禁毒社團為例，為了在全社會營造一種珍愛生命、遠離的氛圍，全新定義了志愿者，他們將志愿者分為個人志愿者和團體志愿者，一個公司或企業(yè)可以用團體志愿者的身份集體參與到抵制的社會行動中去，這些公司或企業(yè)需要為他們的員工定期舉辦相關(guān)知識的培訓(xùn)，而無需與禁毒社工一起探訪社區(qū)，對禁毒社團來說，只要是自愿付出了時間和精力去宣傳預(yù)防知識的都可以稱為禁毒志愿者。正因有了廣大公民的參與，在人與人、人與組織之間建立了各種聯(lián)結(jié)，所以我們這個社會的社會資本存量才能不斷增加。
四、社會服務(wù)與NGO的幾個重要議題
（一）政府與NGO的關(guān)系
我們的社會治理模式與港臺以及西方非常不同，我們的市民社會尚未成形，政府長期以來的大包攬作風(fēng)，使得進行“政社分離”時，政府無法從社會中找到承接社會事務(wù)的社會組織。對急需完成轉(zhuǎn)型的政府來說，最快捷的方式莫過于其自己成立一些獨立法人的社會組織，即官辦社團，上海的三大社團就具有這種性質(zhì)。其實，官辦社團也好，草根組織也好，大家殊途同歸，目標(biāo)都是促進市民社會的發(fā)展。向這個目標(biāo)靠近的過程，即是官辦社團的社會化過程。在這個過程中，政府與官辦社團面臨一個共同成長的過程，或者說在進行社會建設(shè)的同時也需要進行政府建設(shè)。目前的三大社團社工工作中存在著條線交叉的復(fù)雜狀況，為社工有效提供服務(wù)帶來阻力，為了使預(yù)防犯罪體系構(gòu)建過程中真正實現(xiàn)社會多方參與的目標(biāo)，建議推動政府跨部門合作，以聯(lián)合項目的形式來加以推進，以項目促進多方合作，以項目促進服務(wù)效益，其中包括社區(qū)青少年家長的親職培訓(xùn)項目。
（二）建立政府與NGO平行發(fā)展的模式
建立政府與NGO的平行發(fā)展即政府與NGO在合作中成長，在成長中合作，實現(xiàn)“共贏”。“小政府、大社會”是現(xiàn)代政府的治理模式，政府把社會事務(wù)下放或返還給社會，交給社會來承擔(dān)，由社會組織自行管理也即所謂的“政社分開”。隨著社會的發(fā)展，福利意識和服務(wù)理念日益深入人心，政府除了履行管理社會和發(fā)展經(jīng)濟等職責(zé)以外，服務(wù)全體人民以及為社會弱勢群體建立安全網(wǎng)的職責(zé)日益突出。政治民主化、經(jīng)濟市場化、社會多元化都已經(jīng)成為政府職能機構(gòu)改革的重要社會目標(biāo)。[xi]在多元化社會結(jié)構(gòu)中，政府將不再包攬一切、包打天下，而是作為服務(wù)的提供者，主動為社會組織、社會團體搭建資源平臺，達到資源共享，以促進社會組織共同參與社會管理，形成新的社會治理機制。
（三）做實政府購買服務(wù)
為吸毒人員、矯正人員、“三失”青少年提供社工服務(wù)的三家NGO，均采用了政府購買服務(wù)的模式。兩年的實踐下來，NGO在提供這類服務(wù)方面的成效十分顯著。但是現(xiàn)在遇到了諸多發(fā)展瓶頸阻礙著這些NGO組織的繼續(xù)發(fā)展。如何做實政府購買服務(wù)就是其中非常重要的一個方面。
三家NGO組織的政府購買服務(wù)方式都是在市級層面簽訂服務(wù)購買合同，再由區(qū)級（二級）財政買單。這一制度設(shè)計就導(dǎo)致了三家NGO不具備財政自主權(quán)、從而不完全具備人事自主權(quán)以及決策自主權(quán)。當(dāng)前進的步伐走到當(dāng)前這個階段，如何做實政府購買服務(wù)、如何找到突破體制的切入點成為難題和重要話題。總體來說，做實政府購買服務(wù)可以包括這樣幾個具體方面，（1）調(diào)整撥款模式，改當(dāng)前的“一級簽約二級買單”為“整筆撥款”，通過撥款模式的調(diào)整保障社團自主的基礎(chǔ)；（2）做實社團自主運作，即做實董事會領(lǐng)導(dǎo)下的總干事負責(zé)制；（3）做實政府對社團的干預(yù)評估，即從過程干預(yù)及評估轉(zhuǎn)向目標(biāo)評估或結(jié)果評估。
在社團自主運作方面，甚至還存在著這樣一個認(rèn)識邏輯：做實社團自主運作從做實董事會領(lǐng)導(dǎo)下的總干事負責(zé)制開始，在總干事責(zé)任制的前提下進行社團管理革新，以管理促專業(yè)、以專業(yè)促成效。周而復(fù)始，形成一個良性循環(huán)。
[i]林閩鋼．福利多元主義的興起及其政策實踐．社會[J]，2002.7，36-37．
[ii]林閩鋼，王章佩．福利多元化視野中的非營利組織研究．社會科學(xué)研究[J]，2001.6,103-107．
[iii]范健．福利多元主義視角下的社區(qū)福利．華東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）[J]，2005.2,19-22．
[iv]吉登斯．第三條道路[M]．北京大學(xué)出版社，115-122．
[v]（美）萊斯特·M·薩拉蒙.全球公民社會——非營利部門視界.賈西津等譯.社會科學(xué)文獻出版社,2002
[vi]王名，非營利組織管理概論，中國人民大學(xué)出版社，2002；張明，非政府組織與社區(qū)建設(shè)，社會，2001.88
[vii]齊丙文，民間組織，山東大學(xué)出版社，2000
[viii]齊丙文，民間組織，山東大學(xué)出版社，2000
[ix]孫立平．?dāng)嗔眩?0世紀(jì)90年代以來的中國社會．北京：社會科學(xué)文獻出版社，2003，124．
[x]曼瑟爾·奧爾森著，陳郁等譯．集體行動的邏輯．上海：上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，1995.4（2003重印）．
[xi]吳錦良.政府改革與第三部門發(fā)展[M],中國社會科學(xué)出版社，2001，P21
