民國時期河北災(zāi)荒防治及成效述
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摘要：民國時期河北災(zāi)荒較前更為嚴重，無年不災(zāi)、多災(zāi)并發(fā)，危害面廣是這一時期災(zāi)況的基本特征。在諸多自然災(zāi)害中，以水、旱、蝗三災(zāi)為主，其中，又以水災(zāi)危害最大。面對災(zāi)荒，各屆政府都采取相應(yīng)措施救災(zāi)，但由于重視程度不同，防治成效存在很大差異。另外，政局動蕩、戰(zhàn)亂不斷、經(jīng)濟凋敝、民力衰竭等客觀因素也嚴重制約了防治效果。
關(guān)鍵詞：災(zāi)荒救災(zāi)措施防治成效
河北災(zāi)荒史的研究始于20世紀20年代，1927年12月《科學》雜志發(fā)表竺可楨的《直隸地理的環(huán)境和水災(zāi)》一文，開河北災(zāi)荒研究之先河。1934年，《河北月刊》第1卷第12期，第2卷第5、6、8、9、10期連載石玉璞、林榮的《河北水利史概要》，對河北的河流、水利等狀況作了概要性介紹。此后，雖有相關(guān)文章發(fā)表，但大多是從自然科學的角度出發(fā)進行的考察研究。進入80年代以后，隨著社會史研究的興起，災(zāi)荒史研究逐漸受到重視，并相繼出版了一批綜合性、專門性的論著。河北災(zāi)荒史研究也取得了一定成績，研究內(nèi)容涉及災(zāi)情概述、災(zāi)荒的成因、社會危害及防治等方面。其中，關(guān)于災(zāi)荒防治方面的論文有：池子華、李紅英的《晚清直隸災(zāi)荒及減災(zāi)措施的探討》（《清史研究》2001年第2期），張水良的《華北抗日根據(jù)地的生產(chǎn)救災(zāi)斗爭》（《歷史教學》1982年第12期），李金錚的《晉察冀邊區(qū)1939年的救災(zāi)渡荒工作》（《抗日戰(zhàn)爭研究》1994年第4期），郭貴儒、陳東生的《建國初期河北省救災(zāi)度荒工作述論》（《河北師范大學學報》2002年第25卷第2期）等。本文擬對民國時期河北災(zāi)荒防治及成效進行一些分析，不妥之處，請方家指正。
一、災(zāi)荒概述
民國時期河北是全國重災(zāi)省份之一。大災(zāi)相連、小災(zāi)不斷，是這段時期災(zāi)況的真實寫照。為了對38年間河北災(zāi)情有個直觀認識，筆者通過對有關(guān)資料的整理、統(tǒng)計，列表如下：
民國時期河北歷年受災(zāi)縣數(shù)統(tǒng)計表
災(zāi)別|水災(zāi)——|旱災(zāi)——|蝗災(zāi)——|總災(zāi)——
年份|受災(zāi)縣數(shù)|受災(zāi)縣數(shù)|受災(zāi)縣數(shù)|受災(zāi)縣數(shù)
1912|36州縣|——|——|38
1913|15|——|——|15
1914|13|——|6|19
1915|5|——|9|14
1916|——|——|5|5
1917|105|——|1|105
1918|5|——|2|7
1919|3|——|2|5
1920|——|103|4|103
1921|10|1|1|12
1922|40余|——|3|44
1923|5|——|2|46
1924|74|2|——|74
1925|25|——|1|26
1926|27|1|——|30
1927|1|——|——|8
1928|21|45|26|92
1929|83|30|90余|117
1930|70余|6|38|96
1931|23|5|82|95
1932|45|——|23|73
1933|30|幾遍全省|85|——
1934|43|40余|26|80
1935|62|34|——|80
1936|3|6|——|9
1937|11|——|——|11
1938|16|——|——|16
1939|104|——|——|104
1940|——|——|2|2
1941|——|——|——|——
1942|4|5|——|9
1943|30余|67|——|67
1944|4|——|23|27
1945|3|——|——|7
1946|17|——|——|17
1947|——|56|——|60
1948|——|13|——|——
1949|44|——|60|——
資料來源：李文海等：《近代中國災(zāi)荒紀年》，湖南教育出版社1990年版；夏明方：《民國時期自然災(zāi)害與鄉(xiāng)村社會》，中華書局出版2000年版，第371頁—383頁附錄（1912—1948）年間各省區(qū)歷年受災(zāi)縣數(shù)統(tǒng)計；《申報》（1912—1949）；河北省地方志編纂委員會編：《河北省志·大事記》，河北大學出版社1992年版；李文海等：《近代中國災(zāi)荒紀年續(xù)編》，湖南教育出版社1993年版；張長榮：《河北的蝗蟲》，河北科學技術(shù)出版社1991年版；《中國方志叢書·華北地方》中各地方縣志；河北省地方志編纂委員會：《河北市縣概況》，1987年版。說明：總災(zāi)：包括水、旱、蝗、風、雹、地震等各種自然災(zāi)害的受災(zāi)縣數(shù)，一縣一年遭受幾種自然災(zāi)害的按一縣次計算。
通過此表，可以看出河北災(zāi)情的如下特點：
1、無年不災(zāi)，多災(zāi)并發(fā)。38年中，除1941年沒有災(zāi)情記載外，幾乎無年不災(zāi)，且許多年份多災(zāi)并發(fā)，有的是不同地區(qū)遭受不同的災(zāi)害，有的地區(qū)則是春季遭旱、蝗災(zāi)，夏季遭水災(zāi)。如1929年河北災(zāi)情幾遍全省，水、旱、蝗災(zāi)多災(zāi)并發(fā)。6月，河北旱象已成，蝗蝻迭起，發(fā)生蝗蟲者至90余縣，持續(xù)時間長達4個月之久（6—9月），旱蝗之后，繼以大水，南部各縣以旱蝗為重，東北各縣以水災(zāi)為重，7—8月，河北數(shù)次暴雨，山洪暴發(fā)，各河均告泛濫，如永定河、大清河、滹沱河、南北運河、潴龍河、子牙河、灤河、減河、唐河、箭桿河及黃河等[1]。
1933年，河北水旱蝗等災(zāi)多災(zāi)并發(fā)，旱災(zāi)幾遍全境，而尤以蝗災(zāi)水災(zāi)為最重。全省85縣大蝗成災(zāi)，被害農(nóng)作物面積達2452487畝，損失1249909銀元。蝗災(zāi)之外，夏秋之季，大雨連綿，南運、北運、永定、大清、滹沱、子牙、薊運各河并各支流，決口多者達六、七十處，水災(zāi)達22縣[2]。
1935年，河北省諸災(zāi)并發(fā)，自春徂夏，旱魃肆虐，風暴為災(zāi)，入夏后，大部分地區(qū)均轉(zhuǎn)旱為澇，黃河、永定河、北運河、滹沱河等相繼潰決，全省被水旱風雹災(zāi)者共計80余縣，災(zāi)民128萬余人[3]。
2、以水、旱、蝗三災(zāi)為主。38年間，共發(fā)生水災(zāi)年份33年次，旱災(zāi)18年次，蝗災(zāi)22年次。遭受水災(zāi)的縣份累計達到913個，遭旱災(zāi)縣份498個，蝗災(zāi)409個。這一結(jié)果表明，水災(zāi)的危害程度遠遠超過了旱災(zāi)和蝗災(zāi)，成為對河北危害最大的災(zāi)種。它打破了傳統(tǒng)的“南澇北旱”的說法，成為民國時期河北農(nóng)業(yè)災(zāi)害的一個特點。
3、災(zāi)害發(fā)生的頻率越來越高，波及范圍越來越廣。民國時期雖然時間短暫，僅38年，但災(zāi)害的發(fā)展同以往相比，呈現(xiàn)出愈演愈烈的態(tài)勢。民國38年間，河北共發(fā)生特大災(zāi)害年和大災(zāi)害年19個年份，平均每2年發(fā)生一次，其中特大災(zāi)害年13個年份，平均每3年發(fā)生一次，這與晚清直隸平均每2.4年發(fā)生一次大災(zāi)害，每6.4年發(fā)生一次特大自然災(zāi)害相比，災(zāi)害的發(fā)生頻率顯然越來越高。另外，遭災(zāi)范圍之廣亦是中國歷史上少有的，38年間，河北共計約有1640多個縣份遭受一種或幾種自然災(zāi)害的侵襲，平均每年43個縣份遭災(zāi)，也就是說，河北每年大約有三分之一的縣份在遭受著各種自然災(zāi)害的侵襲，災(zāi)害的嚴重程度由此可見一斑。
由災(zāi)荒引發(fā)的一系列社會問題是眾所周知的：一是農(nóng)村經(jīng)濟的遭劫造成社會總體經(jīng)濟的下滑，國民經(jīng)濟深受影響。二是糧價的飛漲造成經(jīng)濟秩序的混亂。三是大量的災(zāi)民涌向城市，造成社會秩序的混亂，四是土匪的涌現(xiàn)嚴重危害著社會的安定。面對災(zāi)荒引發(fā)的一系列社會問題，任何政府都不可能視而不見，都會采取各種措施進行救濟，但是由于各屆政府的重視程度不同和受經(jīng)濟政治等客觀條件限制，災(zāi)荒的救治效果往往會大相徑庭。這從河北災(zāi)荒防治中可以窺見豹斑。
二、災(zāi)荒的防治
民國時期雖時間短暫，但政權(quán)更迭頻繁，不同政權(quán)下的荒政有所不同。以下就北洋政府、南京國民政府的荒政分別加以論述。
（一）北洋政府時期（1912—1927）的荒政
所謂荒政，是指統(tǒng)治階級為防止或挽救自然災(zāi)害和救助災(zāi)荒以穩(wěn)定其政權(quán)而采取的政策、辦法等措施。北洋政府統(tǒng)治早期，對荒政并不重視，而是把主要精力、財力放在爭權(quán)奪利、鞏固自身統(tǒng)治上。但頻繁的災(zāi)荒降臨，尤其是1920年華北五省大旱災(zāi)以后，大批災(zāi)民涌向城市或其他非災(zāi)區(qū)，不僅給社會造成極度混亂，而且對中央政府形成巨大壓力。北洋政府迫于形勢，相繼設(shè)置了一些機構(gòu)，并采取相應(yīng)措施減災(zāi)、救災(zāi)。
1．機構(gòu)的設(shè)置主要是防災(zāi)和救災(zāi)機構(gòu)的設(shè)置。北洋政府設(shè)置的防災(zāi)機構(gòu)是全國防災(zāi)委員會。1921年5月13日制定《全國防災(zāi)委員會章程》，規(guī)定此機構(gòu)附設(shè)于內(nèi)務(wù)部，以討論受災(zāi)原因，籌設(shè)防災(zāi)方法，消彌各省區(qū)災(zāi)歉之發(fā)生為宗旨[5]。主要的救災(zāi)機構(gòu)是籌議賑災(zāi)臨時委員會和內(nèi)務(wù)部下附設(shè)的賑務(wù)處。籌議賑災(zāi)臨時委員會成立于1920年，1920年9月14日，國務(wù)院公布《籌議賑災(zāi)臨時委員會章程》規(guī)定由內(nèi)務(wù)、財政、農(nóng)商、交通四部合組該決策機關(guān)，以專司籌議臨時救災(zāi)及善后各事宜。1921年10月29日，為統(tǒng)一賑務(wù)行政起見，北洋政府又以教令形式頒布《賑務(wù)處暫行條例》，規(guī)定由賑務(wù)處綜理各災(zāi)區(qū)賑濟及善后事宜。至此，北洋政權(quán)下的防災(zāi)、救災(zāi)機構(gòu)形式上已經(jīng)具備。
2．政策、措施的制定首先是救災(zāi)經(jīng)費的籌集問題。財政為辦事之母，為籌措經(jīng)費以保證政策的貫徹執(zhí)行，1920年9月，北洋政府規(guī)定：賑款除由中央撥款外，還由各省、縣籌集及有關(guān)方面募捐，募捐事宜由各省軍民長官及現(xiàn)職官吏、省議會議員、各縣地方紳商及各省地方同鄉(xiāng)官商、慈善團體等分別負責，并將所募款項，匯交各該處銀行、商號存放，同時規(guī)定，募集除現(xiàn)錢外，糧食、衣件亦分別收集[6]。另外，北洋政府還采用發(fā)行公債的辦法來籌款。1920年11月，政府頒布《賑災(zāi)公債條例》，決定發(fā)行公債400萬元，年利率7厘，每年上半年5月31日和下半年11月30日各付息一次[7]。由此可見，北洋政府的籌款方式是多樣化的。為保證賑款的有效利用，1920年9月29日，內(nèi)部擬訂《辦賑懲獎暫行條例》，其中規(guī)定：經(jīng)辦人員，如侵蝕賑款，情弊訊實，即處死刑或無期徒刑，情節(jié)最輕者亦須處一等有期徒刑，不在減輕[8]。10月11日，賑災(zāi)條例公布，加侵賑款五百元以上者處死刑一條[9]。
北洋政府時期的荒政主要以治標為主，治標的主要方式為急賑、工賑、平糶、蠲緩、借貸等傳統(tǒng)方式。第一急賑：1917年直隸水災(zāi)，天津督軍曹錕預備大鍋三十口，每日蒸作饅首，警察處長亦預備大鍋八口，合計每日蒸饅首二萬斤，散給被水災(zāi)民[10]。1920年華北五省旱災(zāi)后，北京政府命內(nèi)務(wù)、財政兩部會同各該省長迅籌款項，趕辦急賑，8月26日，保定、大名、津海道所屬各縣亢旱成災(zāi)，災(zāi)情為40年來所未見，北京政府令撥款銀20000元救濟[11]。10月7日，又飭財政部迅籌40萬，辦京畿災(zāi)民粥廠，棲流所及棉衣[12]。1922年7月，徐水大雨，田禾淹沒無算，縣府呈請急賑，準提撥縣倉谷款3000元，旋奉發(fā)帑150元，散放急賑[13]。第二工賑：1918年春，省屬捐款若干，以工代賑，將劉公堤全行修復完好[14]。1921年2月26日，北京政府交通部在石家莊設(shè)滄石工程處，以工代賑，招募災(zāi)民開工筑路[15]。第三平糶：1920年旱災(zāi)，曹錕在天津省署邀請順直省議會議長等討論賑濟災(zāi)民事宜，會議議決：創(chuàng)辦直隸義賑會，以便統(tǒng)籌全省救濟事宜，除募款放賑外，并設(shè)一直隸平糶總局。曹特籌款二百萬元，以百萬舉辦急賑，以百萬辦理平糶，平糶專令各縣士紳出頭接洽，一防胥吏舞弊，一防奸商居奇[16]。第四蠲緩：1917年京直淫雨為災(zāi)，為救濟災(zāi)民，政府蠲緩租稅、發(fā)帑、撫恤等[17]。1920年威縣大旱，“威屬災(zāi)情十分者蠲免十分之七，九分者蠲免十分之六，七分者蠲免十分之二，其蠲剩銀兩照例緩至民國十年秋后啟征，分作三年或兩年，帶征應(yīng)征九年差徭比照田賦蠲緩數(shù)目，亦分別蠲緩[18]。”1924年柏鄉(xiāng)縣大水成災(zāi)，政府發(fā)款賑濟，并查被災(zāi)村莊，分別減免地丁銀[19]。第五借貸：善后救濟工作至關(guān)重要，為了使災(zāi)民在災(zāi)后能及時恢復生產(chǎn)，省長曹銳又擬在糶賑外，設(shè)一因利局，貸借債款與災(zāi)民，充耕種費，以濟糶賑之窮。具體辦法系由直隸省銀行發(fā)行二百萬銀元之銅券，分令各縣設(shè)立分局，由各縣知事監(jiān)督辦理[20]。
總之，北洋政府的救災(zāi)工作從災(zāi)時急賑到災(zāi)后幫助災(zāi)民恢復重建，從機構(gòu)、制度上雖漸趨完備，但在執(zhí)行過程中，由于中央政府重視不夠，地方官吏乘災(zāi)舞弊，再加上財政困難、戰(zhàn)爭頻起，很多政策措施難以實行。
（二）南京國民政府時期（1928—1949）的荒政
南京國民政府時期的荒政同北洋政府時期相比，無論在重視程度、防災(zāi)救災(zāi)措施以及救災(zāi)款的籌集等方面都有很大的進步和提高。
南京政府的主要救災(zāi)機構(gòu)是1929年初成立的賑災(zāi)委員會，它直接隸屬于行政院，主要辦理各災(zāi)區(qū)賑災(zāi)事宜。1930年1月，改為賑務(wù)委員會，各被災(zāi)省份成立相應(yīng)組織——賑務(wù)處，由省政府、省黨部和民眾團體共同組成。此外，針對某些遭災(zāi)省份的具體情況，還相應(yīng)建立一些地方性、臨時性的救災(zāi)機構(gòu)，以具體負責該區(qū)的救災(zāi)工作。
南京政府在荒政上的重大成就主要體現(xiàn)在它積極的防災(zāi)舉措上，具體體現(xiàn)在：(1)注意防災(zāi)工程建設(shè)，主要指水文站的設(shè)置。1935年，華北水利委員會以各河汛期將至，為防危險，特沿各河岸設(shè)水文站。設(shè)站地點，在宛平縣設(shè)站蘆溝橋，防汛永定河；在永清縣設(shè)站雙營鎮(zhèn)，防汛永定河；在通縣設(shè)站縣城內(nèi)，防汛北運河與溫榆河；在獻縣設(shè)站張家橋，防汛滹沱河與子牙河；定縣設(shè)站防汛新唐河、老唐河；青縣設(shè)站馬廠，防汛南運河；新樂縣設(shè)站防汛沙河[21]。水文站的設(shè)置，使國民政府的防災(zāi)工作大大向前邁進了一步。（2）注重水利事業(yè)的發(fā)展，包括水利部門的建立和水利工程設(shè)施的建設(shè)。國民政府在1927年成立時，水利行政組織比較混亂，防洪是交通部的責任，為發(fā)電目的的水利工程則是全國建設(shè)委員會的責任，如此分散的責任分配制，不利于水利事業(yè)的發(fā)展，所以，1933年全國經(jīng)濟委員會成立后，政府就著手在三個等級統(tǒng)一水利行政：全國經(jīng)濟委員會為中央級水利行政機構(gòu)，省建設(shè)廳指揮各省水利工作，縣政府負責各縣水利工作，省、縣政府受全國經(jīng)濟委員會指導。此外，在四個重要區(qū)域，各設(shè)一水利委員會，即華北水利委員會，黃河水利委員會，長江水利委員會和淮河水利委員會。這些委員會受全國經(jīng)濟委員會監(jiān)督領(lǐng)導，具體負責防洪的治標、治本工作[22]。水利工程設(shè)施作為人類抵御水、旱災(zāi)害的盾牌，受到國民政府的重視。在河北，國民政府以治理海河、永定河、滹沱河為中心，在上游以防止水土流失為主，在中游建水庫調(diào)節(jié)流量，防洪和蓄水灌溉兩用，下游則裁灣疏浚，增加排泄和便于通航。較大的工程有海河的建閘裁灣、疏浚和修堤工程，永定河的堵口培修舊堤、裁灣和建閘工程，滹沱河的灌溉工程等[23]。1931年，設(shè)工程局，專司海河河底的挖沙工作[24]。1933年，國民政府興辦滹沱河灌溉工程，在平山縣黃壁莊筑堰引水，灌溉靈壽、正定、行唐、新樂、獲鹿等縣耕地38萬畝[25]。1935年，滹沱河仁壽渠筑成，費款40萬，是為冀省唯一巨工程[26]。另外，在河北的掘井灌溉工程也取得了很大成就。（3）救災(zāi)經(jīng)費的籌措。1930年10月，南京政府公布《救災(zāi)準備金法》，規(guī)定：中央政府每年由經(jīng)常預算收入總額內(nèi)支出1%為救災(zāi)準備金，省政府每年由經(jīng)常預算收入總額內(nèi)支出2%為省救災(zāi)準備金，在遇到非常災(zāi)害為市縣所不能救恤時，以省救災(zāi)準備金補助，不足時再以中央救災(zāi)準備金補助。同時，財政部還酌征煙酒、奢侈品為水災(zāi)附加稅，以增加救災(zāi)經(jīng)費[27]。（4）注重積谷備荒。積谷備荒作為有效的防災(zāi)方式歷來受到當政者的重視。但在北洋時期，由于軍閥混戰(zhàn)，污吏侵蝕，倉政廢弛。南京政府時期，開始重新恢復倉儲制度，經(jīng)多年籌備，到1931年，各省開始有了積谷之舉，其種類有國立儲備倉，省立儲備倉，縣倉，區(qū)倉，鄉(xiāng)倉等。其經(jīng)費來源：縣倉、鄉(xiāng)倉按規(guī)定派收、募捐外，還以舊有倉儲資產(chǎn)，公團存款，縣行政部分罰款，鄉(xiāng)社公款等籌集之[28]。
南京政府在積極防災(zāi)的同時，對救災(zāi)工作也很重視。1939年，冀日軍決堤放水，被淹區(qū)域達1/3，國民政府特派專員攜款20萬元，前往該處，從事流離災(zāi)民之賑濟[29]。至1940年5月份，中央救濟冀省水災(zāi)，先后撥賑款共270萬元[30]。1947年，河北發(fā)生水旱蟲災(zāi)，先后共得賑款47億元[31]。賑款雖然不能消除災(zāi)荒，但在一定程度上緩解了當?shù)氐臑?zāi)情。
災(zāi)后能否及時恢復生產(chǎn)是關(guān)系到國計民生的大事，為了扶助災(zāi)民在災(zāi)后能夠及時恢復生產(chǎn)，國民政府于急賑、工賑之外，又增辦農(nóng)賑。起初是在受災(zāi)省份設(shè)一農(nóng)賑局，再設(shè)一農(nóng)賑委員會監(jiān)督襄助。農(nóng)賑局根據(jù)各縣災(zāi)況，在每縣或數(shù)縣設(shè)一農(nóng)賑辦事處，設(shè)縣農(nóng)賑委員會監(jiān)督襄助，后來將農(nóng)賑實際工作委托給中國華洋義賑救災(zāi)總會代辦。農(nóng)賑的目的在于積極幫助災(zāi)民復興災(zāi)后農(nóng)業(yè)，主要工作是接濟農(nóng)事資金，指導農(nóng)業(yè)方法，推行農(nóng)村合作。一切設(shè)施由農(nóng)賑處計劃辦理。農(nóng)賑處為節(jié)約現(xiàn)金和便利災(zāi)農(nóng)起見，大多以賒放糧食、農(nóng)具、耕牛、種籽、肥料等為主[32]。
總之，南京政府時期的荒政在防災(zāi)、救災(zāi)及災(zāi)后重建等方面都有了很大進步，在一些方面甚至有創(chuàng)造性的發(fā)展，如建水文站進行災(zāi)害預測，注意引進西方先進技術(shù)進行水利建設(shè)，通過法律形式規(guī)定救災(zāi)準備金的籌集等。
三、成效分析
通過上述分析可以看出，各屆政府都采取了一定措施救荒，但災(zāi)荒并沒因此而得到有效控制。原因主要有兩點：
（一）政局動蕩、戰(zhàn)亂不斷、經(jīng)濟落后、民力衰竭等客觀因素制約了荒政效果。
1．民國時期政局動蕩、政權(quán)更迭頻繁是其主要特點之一，政權(quán)的不穩(wěn)定性阻礙了政策措施貫徹執(zhí)行的連續(xù)性。一屆政府的措施還沒來得及運行，已被新的政策所代替，所以，多空文，少行動成為這段時期特有的政治現(xiàn)象。另外、軍閥割據(jù)，各自為政也阻礙了措施的全面有效執(zhí)行。
2．戰(zhàn)爭不斷是民國時期的又一顯著特點。民國38年間，正是我國內(nèi)憂外患交困之時，軍閥混戰(zhàn)、國共之爭、日本侵華等戰(zhàn)事一方面使災(zāi)荒更加嚴重，另一方面嚴重影響了荒政成效。如1920年，華北五省大旱，直隸受災(zāi)最重，百姓饑寒交迫，苦不堪言。不想7月14日爆發(fā)的直皖戰(zhàn)爭更是把他們推入死亡的深淵：成片莊稼被踐踏，田中遍挖戰(zhàn)壕而遭到徹底破壞，大軍過境，米面柴草和蔬菜均由各地供應(yīng)，使人民僅有的一點糊口糧也被掠得精光[33]。
1926年，從1月初開始，直、豫、陜一帶形成奉直“修好”對抗國民軍的交戰(zhàn)局面，京兆所屬二十余縣無不慘罹鋒鏑，成為戰(zhàn)場。攻守往來少者二三次，甚者至十余次。村無完村，城無完堡，雙方相持幾及半載，戰(zhàn)線前后方圓數(shù)百里，居民均食糧斷絕，餓死自殺所在皆是，其未死者，均以槐樹葉、山菜搗爛充饑[34]。
日本入侵中國后，河北更是成為兵火交接之地。日本侵略者實行燒光、殺光、搶光三光政策，“鐵蹄所至頓成廢墟”。1943年1月4日《新華日報》中有這樣一段記載：“爰自九月十二日起，敵寇集中萬余兵力，在德石路南（宮）、棗南、故城、成武等地區(qū)，進行了兩個星期的殘酷清剿，無論牲畜、糧食、衣服、物資，甚至破銅爛鐵，均被掠奪一空，不能帶走者被放火焚燒。”
可見，戰(zhàn)爭是加重河北災(zāi)荒的罪魁。一場戰(zhàn)爭就是一場浩劫，大片良田變?yōu)榻雇粒课莼癁閺U墟，大批勞動力流亡或死于非命，人民被洗劫一空，農(nóng)村生產(chǎn)力遭到嚴重破壞。正如時論所評：“近年來軍閥構(gòu)亂，匪患不除，以致人民元氣大喪，實為造成災(zāi)荒的最大原因[35]。”
戰(zhàn)事的接連不斷使得荒政難以實行。戰(zhàn)爭耗去國家和地方財政收入的大部分經(jīng)費，北洋軍閥和南京國民政府統(tǒng)治時期，每年軍費和債務(wù)費占去其財政支出的70%以上，地方政府的軍費支出亦占半數(shù)以上，龐大的軍費開支造成國家和地方當局減災(zāi)能力的大大削弱。“舊直隸在民國十四年前，每年收支不敷，負債已達1680萬元，自十三年冬，軍費驟興，軍費由五六百萬增至一千余萬，財政更形窘迫[36]。”由于經(jīng)費不足，水利事業(yè)廢弛，政府的救災(zāi)功能喪失殆盡。
另外、戰(zhàn)爭摧毀原有水利設(shè)施、中斷救災(zāi)舉措、焚毀大片森林，使社會和自然條件更加惡劣，嚴重影響了救災(zāi)效果。
3．經(jīng)濟落后、民力衰竭。民國時期，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟仍占主導地位，農(nóng)民所用工具仍是傳統(tǒng)的犁、鋤等，落后的經(jīng)濟基礎(chǔ)和耕作方式使百姓生活非常窮困，豐年僅得溫飽，稍遇天災(zāi)人禍，就會受凍餓之苦。“任何一個國家，當其生產(chǎn)能力僅能維持人民生命時，那么，任何一個壞年成的物質(zhì)不足都是致命的。”（馬爾薩斯）生活的貧困是人民的自救能力非常薄弱。政府的些許救濟只能是杯水車薪。
（二）各屆政府對荒政重視程度的不同也直接影響了救災(zāi)成效。
北洋政府無心荒政。政府及各地軍閥忙于爭權(quán)奪利，鞏固自身政權(quán)，對待災(zāi)荒以應(yīng)付、敷衍為主，以不引起社會大亂為幸事。至于底層百姓的死活，恐怕不是他們所關(guān)心的。表現(xiàn)在：（1）不重水利和災(zāi)荒預防。一日本農(nóng)學博士橫井時敏曾談到，“與農(nóng)事至有關(guān)系之治水一事，未嘗設(shè)法，致水旱之災(zāi)，無歲蔑有，尤政府所萬不能辭其咎者也。至于農(nóng)作物之病蟲驅(qū)逐等事，更未嘗知其研究，一遇螟蝗等災(zāi)，束手無策[37]。”不僅如此，“政府于國家要職專以位置私人，對于全國水利，漠不關(guān)懷，即謂全國水利局總裁，副總裁者，乃久委諸一毫無工程學識，以一官自榮之庸才[38]。”（2）漠視民命，救災(zāi)以敷衍塞責為主，北洋政府災(zāi)前不知預防，災(zāi)荒發(fā)生后，又不知救濟。1917年直隸水災(zāi)，在津埠有災(zāi)民約10余萬人，官廳收容的約4萬余人，還不到一半，至于廣大的農(nóng)村地區(qū)，災(zāi)民的狀況也就可想而知了[39]。1920年，華北五省大旱，災(zāi)區(qū)之廣，災(zāi)民之眾，災(zāi)情之烈舉世震驚。而“中國當局對于三千萬人生死關(guān)頭之災(zāi)荒，竟然漠然視之，并不努力救濟，但引虛文行事，而政府中人之奢侈逸樂，依然如故。由于政府的救災(zāi)不力，許多災(zāi)民因得不到救濟而凍餓而死，直隸順德府109300居民中，有31286人凍餓而死，擁有50萬人口的定州在是年冬季的3個星期內(nèi)，每星期平均餓死110人，且有增加之勢[40]。（3）侵占挪用水利經(jīng)費及賑款。為了打仗還債，水利經(jīng)費本已一減再減，少得可憐。但就連這點有關(guān)民生的水利經(jīng)費也難用于是處。“運河沿岸各縣治運畝捐，大多為各縣當局所挪用，既有少數(shù)解省之款，又被省府當局挪沖急用，以致治河工款，反告向隅[41]。”更可恨的是，政府竟剝?nèi)≠c款以充軍費，全不顧災(zāi)民之疾苦，在1920年旱災(zāi)賑款中，日人借款500萬元定名用于賑濟一途，其中200萬竟不知下落[42]。”（4）地方官僚乘災(zāi)舞弊，玩忽職守。災(zāi)荒發(fā)生后，某些人利欲熏心，不顧災(zāi)民死活，以權(quán)謀私，侵吞賑款。1920年大旱災(zāi)后，邯鄲商會會長王琴堂乘災(zāi)舞弊，盤剝黎民。束鹿縣知事亦借災(zāi)圖利[43]。直系首領(lǐng)曹錕亦侵吞賑款300余萬元[44]。原本有限的賑款，經(jīng)過大小官吏的層層剝皮，真正惠及百姓的已寥寥無幾。另外，一些官吏玩忽職守，也使賑災(zāi)效果大打折扣。如邯鄲、成安、邢臺等各縣知事“辦理振務(wù)，仍以平常處理政務(wù)之敷衍手段出之，籍曰不舞弊，而因循玩忽，已誤事不少[45]”。
面對如此政治，難怪時人發(fā)出如此感嘆：“彼蒼蒼者，制造災(zāi)禍之天然機械也，軍閥官僚，制造災(zāi)禍之巧匠也[46]。”
南京國民政府對于荒政相對來說比較重視，不僅制定了較完備的防災(zāi)、救災(zāi)政策，而且較為注重災(zāi)害預防，如建水文站進行災(zāi)害預測，加強基礎(chǔ)水利建設(shè)，治理河流，修建水渠、水庫等。但在實際操作過程中，由于各種因素的影響和制約，效果并不如人意。
國民政府以戰(zhàn)事為第一要務(wù)，軍務(wù)費、債務(wù)費占了財政支出的絕大部分，1927年—1930年，每年財政赤字累計達47110萬元[47]。在這種財政狀況下，很難保證救災(zāi)工作的實際成效。有時政府雖有心救治災(zāi)荒，但大多因為經(jīng)費不足而不了了之。“格于財政，一切治標治本之計劃，未見實行[48]。”
吏治的腐敗也阻礙了荒政的有效執(zhí)行。政局動蕩，各種腐敗現(xiàn)象層出不窮，變本加厲。乘災(zāi)舞弊，侵吞救災(zāi)物資，官民勾結(jié)，謀求私利。1935年，河北建設(shè)廳長親自對此進行調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，治河積弊變本加厲，駭人聽聞，除機關(guān)的侵吞工款，沿河居民的把持河工，以治河為終生職業(yè)，官民勾結(jié)，但愿年年決口，大家發(fā)財[49]。在如此官僚體制下，荒政的成效也就可想而知了。
以上通過對各屆政府的荒政及其防治成效的對比分析可以看出，政局動亂，戰(zhàn)事不斷，經(jīng)濟困難，民力衰竭等客觀因素固然是制約荒政成效的基本因素，但各屆政府對荒政的態(tài)度如何，是積極防治，還是消極應(yīng)付，是以人民為重，還是漠視民生，亦是影響荒政成效的重要因素。所以，要想很好的克服災(zāi)荒，首先要重視災(zāi)荒，關(guān)注民生。其次，要保持社會的穩(wěn)定，經(jīng)濟的快速發(fā)展，以增強國家和人民的抗災(zāi)能力。只有這樣，災(zāi)荒才會有望得到有效控制。
ReviewaboutCalamityofHeBeiProvienceandItsReliefEffectivenessinRepublicanEra
Abstract:ThecalamityofHeBeiproviencewasmoreseriousduringtheperiodoftherepublicanerathanitspreviousages.therewascalamityalmosteveryyear,sometimesmorethanonekindofcalamityhappenedinayearanditsharmedareawaswiderthanbefore.Themainkindsofcalamitywereflood,droughtandplagueoflocusts.Amongthemthefloodwasevenmorecritical.Facingtheseriouscalamity,allgovernmentstookreliefpolicytocontrolit,butthereliefeffectivenesswasquitedifferentowingtotheirdifferentattitudetowardit.Besides,theturbulentpoliticalsituation,thefrequentwar,thebackwardeconomyandthepovertyofpeoplealsorestrictthereliefeffectiveness.
Keywords:CalamityReliefPolicyReliefEffectiveness
