從乾隆建陽田賦案清代賦稅管理
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【內容提要】清代賦稅日常調整及決策機制是清代賦稅政策趨向的重要體現。在清代前期的多次賦稅調整中，乾隆元年（1736）對于福建建陽縣田賦案（私自降低征收標準）的處理，就賦稅征收額度和范圍確立的依據、賦稅征收與民眾生活安定的關系等問題，提供了生動的案例說明。分析表明，清朝的賦稅管理實際上是在中央嚴格的原則和地方的靈活應對之間進行運作的。
【英文摘要】Theadjustmentoftaxratesandthepolicy-makingmechanismoftaxationwereindicativeofimportanttrendsinlandtaxationpolicyinQingDynasty.AmongthenumerouscasesoftaxrevisionduringtheearlyQingthecaseofJianyangCounty,FujianprovinceinthefirstyearoftheQianlongreignprovidesavividexampleforunderstandingtheadministrationoflandtaxation.Thiscasedemonstratedthatthecentralgovernmentcontrolledlandtaxadjustment,but,insomesituations,thepracticevaried..TheanalysisclearlyrevealsthatthetaxationsystemoftheQingcourtwasactuallybasedonaninterplaybetweenthestrictprincipleofcentralcontrolandlocalflexibility.
【關鍵詞】賦稅則例/中央原則/地方應對
【正文】
清代賦稅日常調整的內容及原則、賦稅調整的權限和決策機制是清代賦稅政策趨向的重要體現。我們曾根據中國第一歷史檔案館現存清代朱批奏折財政類檔案，對清代賦稅日常調整的類型和原則進行總體分析（注：參見拙文《論清代前期的賦稅調整》，《清史研究》1996年第1期。在閱讀中國第一歷史檔案館藏朱批奏折財政類涉及田賦的全部七千余件檔案的基礎上，筆者選取直接與賦稅調整相關的260余件檔案作為重點考察的對象，經過歸納分析，得出了若干結論。）。但由于清朝政府對于某一個特定賦稅案的調整和處理，一般只留下一件獨立的結論性檔案，所以，只能根據清代各個時期對不同賦稅案的處理結果歸納抽象出一些一般性的結論。這樣，對于清朝特定的賦稅調整過程中各方意見的折沖分歧、最高統治者政策決斷的形成過程，我們的認識就十分有限。這便影響了我們對清朝賦稅政策意向的認識深度。在清代前期的多次賦稅調整中，乾隆元年（1936）對于福建建陽縣田賦案的處理，卻留下了若干件難得的原始檔案。這些檔案就賦稅征收額度和范圍確立的依據、賦稅征收與民眾生活安定的關系等問題，提供了生動的案例說明。本文擬以這些檔案為依據，通過對福建建陽縣田賦案處理的個案分析，對清代的賦稅管理及其相關問題進行探討。
一、建陽縣田賦案的真相及其問題點
福建省建陽縣田賦征收中存在的問題，首先是由福建巡撫趙國麟發現并于雍正十二年（1734）十二月報部的。其核心內容是，康熙二十五年（1686）任建陽縣知縣的李六成，對建陽縣已經開墾照則征收錢糧的六百九十五頃荒田的墾復情況不予上報，私自將建陽縣的田賦征收標準從每畝七分三厘一絲五忽，減免一分一厘六毫，下調至每畝六分一厘四毫。用以前曾上報為荒田而現已開墾為成熟之田現在征收的田賦，來彌補因為降低每畝征收標準所短缺的賦稅數額。與此同時，在上報給戶部的賦稅冊籍內，仍然記載著該縣有荒田六百九十五頃零。那么，建陽縣田賦征收的總體情況、荒田墾復以及田賦案釀成的經過究竟是怎樣的呢？
在乾隆元年田賦案處理過程中，閩浙總督郝玉麟于乾隆元年（1736）九月二十六日所上奏折詳細說明了建陽縣的田賦狀況和田賦案出現的原委。他在奏折中稱：
“查陽邑原額官民田地山塘共六千一百五十一頃六十畝三分五厘七毫零；于康熙元年為天下大定等事并康熙十七年為田荒糧懸等事兩案，原荒續荒共官民田地一千五百八十五頃七分一厘四毫零；后經墾復及報出溢額共田五百一十二頃一十九畝七分四厘三毫零；又坍陷報出荒田三百七十七頃四十一畝一分八厘三毫；尚荒官民田地六百九十五頃八十九畝七分八厘八毫零。每年應征額銀五千八十一兩一錢二分二厘零，米六百二十七石八斗零。
此系從前報荒之原委，后陸續開墾已復原額，而錢糧俱已照則征收。其荒田之案總未報明足額，相延朦朧征催。
至二十五年，知縣李六成接任。因見民間錢糧歷年拖欠，前官多致詿誤。遍訪輿情，僉稱陽邑民田皆系下則。明季初年每畝只征銀五分一厘，后加至七分三厘一絲五忽。賦重田磽，民力難完，以至積逋累累。李六成目擊其艱，竟每畝減則一分一厘六毫，只存六分一厘四毫。將前報荒今已開墾成熟之田現征之賦，以補減則之數。雖民力一蘇，而報荒之案終未報明墾復，亦未將減則緣由詳請題明。故至今報部冊內猶載荒田六百九十五頃零，每畝田糧仍開征銀七分三厘一絲五忽。而實則建邑并無此項荒田，乃系李六成因賦重私減私勻，致有此冒荒之虛數也。
迨雍正七年，奉部行查，飭將原報荒缺限年開墾。前任知縣郭尚墉不查原委，竟將李六成捏冒荒田六百九十五頃詳請歸入可墾案內，經趙國麟報部。至雍正十二年十二月內趙國麟始行查出李六成冒免緣由，具疏題參。茲請將冒免銀兩歸入十二年分奏銷。”（注：《閩浙總督郝玉麟奏陳福建建陽田糧始末酌辦清厘征糧冊籍折》（乾隆元年九月二十六日），中國第一歷史檔案館藏朱批奏折財政類（以下未注明者同）。）
根據郝玉麟這一奏折，在康熙十七年（1678）確定的共計1585頃余的荒田之中，有377頃余已經由于坍陷剔除，512頃余是“后經墾復及報出溢額”的部分，沒有報墾的荒田只是695頃余。根據奏折的文意，695頃余在康熙二十五年（1686）建陽知縣李六成私自減則之時，已經全部墾復征稅。建陽縣當年的賦稅冊籍現在已不可得。我們翻檢該縣縣志，關于陸續開墾已復原額的部分，根據民國《建陽縣志》載，其內容和墾復過程是：（一）報荒墾復官折田地塘一項，雍正七年（1729）墾復荒田地塘18頃68畝7分9厘1毫。（二）報荒墾復民田地塘一項，（1）康熙二（1663）、二十四（1685）、四十五（1706）、四十七（1708）、五十八（1719）等年，墾復田427頃44畝3分3厘4毫1絲5忽9微1纖；（2）康熙二年（1663），墾復地塘1頃13畝3分8厘3毫零；（3）雍正七年（1729），欽奉上諭事案內，據該縣詳報溢額銀474兩1錢6厘，合得原荒征料增差田64頃93畝2分3厘7毫5忽3微3纖3沙4塵1埃5杪。（注：《民國建陽縣志》（姚有則等修、羅應辰纂）卷五《賦稅》。）
以上合計，就是閩浙總督郝玉麟所說的后經墾復及報出溢額512頃余。這自然不是李六成沒有上報墾復的695頃余的部分，因為他隱瞞未報，自然也不會反映在志書之中。由于是有意識的隱瞞，這695頃余荒田的墾復過程就成了永久的懸案了。可是，那縣志中記載的512頃余荒田的墾復過程，在時間上卻持續到最遲的雍正七年（1729）。如果說康熙二十五（1686）年李六成任建陽縣知縣之時，該縣的所有荒田都已墾復征稅，豈不是存在明顯的矛盾嗎？郝玉麟奏折和縣志的矛盾信息給我們帶來的困惑，憑借不重視數字管理的古代中國資料，看來是沒有辦法釋解了。
我們現在姑且將這一矛盾擱置一旁，來看看李六成鑄成的田賦案給清朝政府賦稅管理帶來的影響。從以上郝玉麟奏折敘述的內容來看，李六成的私自減則行為給與清朝的賦稅管理以兩方面的沖擊。第一，對于賦則的沖擊。李六成將建陽縣的賦稅征收則例從每畝七分三厘一絲五忽降低至每畝六分一厘四毫，每畝減少一分一厘六毫。而在上報的賦稅冊籍中并不作相應更改。我們知道，各地方不僅要將賦稅數額報告清朝中央政府，還必須將賦稅征收的具體標準如實上報。清朝政府對賦則實行嚴格的管理，把賦則調整權牢牢控制在中央政府手中。（注：關于清朝中央政府管理賦則的部分意圖，可從下列事例得以明了。在建陽田賦案稍后的乾隆三年，清朝政府就對江蘇靖江縣的私自調整賦則的辦法進行了干預。原來，江蘇省常州府靖江縣在賦稅征收過程中實行自行“均加均減”的賦則調整辦法。兩江總督那蘇圖在乾隆三年所上奏折中稱：“且惟州縣錢糧各有定額，漲升坍豁，所在皆然。獨常州府屬靖江一縣，全書刊定：漲則通縣均減；坍則通縣均加。舊制每五年清丈一次。查自全書訂定以來，從未舉行清丈，凡遇有坍漲，即隨時加減，總不失通縣額征銀米之數。”這實際上是以全縣賦稅原額為基準，根據田土坍漲增減的變化，自動升降納稅單位賦則的辦法。由于該縣漲少坍多，造成賦則日增，農民苦累。“且年年更改，歲歲增添，一戶報坍，而通邑加增；一戶報升而闔邑減免。糧無定額，民鮮適從”（兩江總督那蘇圖等奏請除江蘇靖江縣均加均減錢糧之例折，乾隆三年六月六日）。乾隆政府允準那蘇圖廢除這一辦法的請求，在同年命令“照例遴員履畝確查升免實數，造冊題報”，根據漲升坍除的原則確立賦則（《大清會典事例》卷165，臺灣新文豐出版公司影印本第九冊，第7264頁）。）很顯然，李六成的這種做法違反了清朝政府對賦稅則例的嚴格管理規定。第二，對于賦額的沖擊。已經墾復的695頃多的荒田，每年應征額銀五千八十一兩一錢二分二厘零，米六百二十七石八斗零。這筆收入李六成用于抵補私自減則造成的缺額，從而給清朝政府帶來相應數額的稅收損失。這種對國家賦稅的直接損害是清朝中央政府決不允許的。同時，已墾荒田繼續記載于賦稅冊籍之上，作為未墾荒田，這又給民眾帶來賦稅加增的隱憂。
由于對國家賦稅收入和中央政府的賦稅管理權帶來損害，所以，趙國麟在雍正十二年（1734）十二月一經查出李六成冒免緣由，便立即具題糾參，并請將冒免銀兩歸入雍正十二年（1734）分奏銷。那么清朝政府又是如何處理這一田賦案的呢？
二、清朝政府的處理經過及其處理結果
就現存文獻來看，我們知道雍正統治的最后年份沒有來得及對建陽田賦案進行處理。我們現在看到的最早一份涉及建陽縣田賦案的檔案是福建建寧總兵李蔭樾于乾隆元年（1736）三月初六日所上的奏折。他鑒于自己“管轄建延二府，不特軍旅之事是所專司，即地方情形也不敢歧視”，在奏折中稱：
“茲有府臣盧焯接辦前任勻免已干嚴參、勻加又添苦累等事一案，咨訪輿情，以昔日未受免，今日受加，民情多有未協，條陳奏請暫免催征，業蒙皇上恩準丈量在案”。
原來福建巡撫盧焯在利用清丈的方法解決建陽田賦案。乾隆皇帝對盧焯的做法心存疑慮，在對福建建寧總兵李蔭樾奏折的朱批中稱：“盧焯做巡撫如何，據實奏來。朕所問者，謂其辦理政務，安民察吏處也。”（注：《福建建寧總兵李蔭樾為清丈建陽縣田畝事奏折》（乾隆元年三月初六日），中國第一歷史檔案館藏乾隆朝宮中朱批奏折。）
對于盧焯用清丈的辦法解決建陽田賦案，乾隆元年（1736）四月初二日在給大學士張廷玉寄發盧焯的上諭中稱：
“朕聞得盧焯辦理建陽縣清丈一事尚未妥協……茲值丈量造冊，若照六分一厘四毫計算，則與原報不符，若仍照七分三厘之定則計算，是一經造冊，雖丈無溢田而勻減之五千八十兩零已全復原額矣。建陽一邑，界連三省，地方遼闊，農時固不可違，而雨水連綿，難以清丈，未免曠日持久。且田地更易數姓，業主易啟事端，甫經查丈，即有一二無知之徒別生枝節。縱使將來丈有溢田，應報升科，是復額之外，又有所增，誠恐民力有所不及。朕之所聞如此，可密寄信與盧焯知之，倘稍有辦理未協，以致擾民之處，則伊之咎不能辭也。”（注：載于《福建巡撫盧焯為復清丈建陽縣田畝事奏折》（乾隆元年六月初五日），中國第一歷史檔案館藏乾隆朝軍機處錄副奏折。）
針對乾隆的上諭，盧焯辯解稱：
“臣查建陽之地不能丈溢，唯恐有缺；建陽之糧不便議加，惟當酌減。若不論有地無地，孰多孰少，但求足額而止，雖以勻加為名，大有不勻之弊。欲得實地實糧，斷非清丈不明者也。臣于入境之始，道經該邑，里民即有荒糧馱賠之呈，建陽知縣左宰，亦有荒田無著之稟。臣履任后查明，六百九十五頃之田，冒荒勻免于前，捏荒勻加于后，經前撫臣趙國麟將勻加之糧入于十二年奏銷，未準部復而奏期已屆。前藩司張廷枚始請參左宰惰征，繼請咨部展限。但未經奉旨復額，本非知縣之惰征。于十二年十二月具題，即入于十二年奏銷，民力亦有所不繼。是以臣具折陳明，荷蒙世宗憲皇帝俞允，查明地畝荒熟，免入十二年奏銷……正在委員查丈間，大學士朱軾條奏停止丈量，前藩司張廷枚詳請停止。臣思條奏惟恐擾民，惟恐增賦，此系為民除累，待豁虛糧，各不相同，雖經批飭，適逢特頒諭旨，令臣清查公當，不得擾累……”
這里，他簡述了雍正十二年（1734）以來田賦案的處理經過。那么，在福建巡撫盧焯看來，處理建陽縣的私自減則田賦案，為何要通過田地丈量來進行？他繼續論述道：
“倘使地之荒熟與昔日無異，冊之戶籍與昔日無異，戶內地畝之多寡亦與昔日無異，則免亦勻，加亦勻，在國家不過復其舊額，在百姓亦只完其正賦，按冊而加，原屬簡易，何必履畝丈量，致滋多事？孰知昔日之免能勻，而今日之加不能勻，其弊有難枚舉者。民間田畝授受不常，今日受加之戶，并非當日受免之人，不以勻免為德，而以勻加為怨。即一戶之內，昔日田少而今日田多，未有不謂受免有限而受加獨重，其弊一。建陽科則，有官田、民田、麥田、塘產之不同，當日只就民田勻免，今則一例勻加，其弊二。民間賣田止將糧數載入契內，并不開明田畝數目，經承科算推收，每畝仍科七分三厘糧額而田不及數，在冊之買主業已實買虛收，糧浮于田，再勻則糧更重，其弊三。又有將糧賣盡，田尚有余，或欺隱自耕，或借稱田皮無糧，重價另售，若按畝勻加，則在冊辦糧者課額益增，而欺隱者永享無賦之田，其弊四。更有逃亡故絕之戶，以佃戶應還之租盡數抵糧，租數多而糧額少，佃田一畝，已抵數畝之糧，若照田勻加，苦累窮佃，其弊五。又有田皮、田根之惡習，一田可以兩賣，貪得多價，雖賣田而不賣糧，田去而糧仍在者，此系有糧無田之人，勻加更見其苦，其弊六。該邑現有無征虛糧八百兩零，乃系不知地在何處、人在何處，由來已久，計田已一萬數千畝，正額尚且無著，再加勻糧，總成懸宕，其弊七。是故李六成勻免之舉，其數本勻，咎在巧于市恩，而民尚無害。今日勻加之舉，其數不勻，民已忘其舊而咸以為累。如以冒免為信案，則邑皆熟地矣，現在建陽冊內有虛糧八百余兩，則地非全熟。如以捏荒為實事，則邑無荒地矣，現在開墾案內報可墾地八百余畝，則地非無荒。此臣所以有荒熟混淆，必圖清丈之請也……據建陽縣左宰稟稱……百姓稔知查丈只期除累，非為增賦，俱各歡欣鼓舞等語。則民情已可概見。今據總理陳肇奎、吳彥遵等稟稱，各委員丈過已五萬余畝，照部頒弓口俱少，則從前減七分三厘之則為六分一厘，洵非無因，可否將減免之銀請旨豁免，毋庸丈竣，民累亦除，等語。是將來丈無溢田，又可概見，但建陽地瘠民貧，每畝科則七分三厘，民力維艱。況完六分一厘，民已相沿為例，似屬應減。且該縣實征冊開載減額六分一厘，而達部奏銷冊又開載舊額七分三厘，不特蹈欺妄之愆，而亦無以取信于百姓。至于無著之虛糧，馱賠不了，懸宕無期，亦應請豁。然必俟丈竣之日通盤計算，酌盈濟虛，始可仰望天恩。今查丈未及十之二三，未便含混請減免丈，以圖省事。此又臣區區未盡之愚衷，不敢遽陳。”（注：載于《福建巡撫盧焯為復清丈建陽縣田畝事奏折》（乾隆元年六月初五日），中國第一歷史檔案館藏乾隆朝軍機處錄副奏折。）該奏折以下文字殘缺。
盧焯的奏折包含兩個核心內容。其一是，從保證足額征收未報部695頃已墾荒田田賦出發，主張只有通過清丈才能公平合理地將瞞報應升科的695頃已墾荒田的田賦分攤到現有田地之中。其原因在于田地的占有、勻加的對象范圍和當年李六成勻減之時已完全不同等情況的存在。所以，“若不論有地無地，孰多孰少，但求足額而止，雖以勻加為名，大有不勻之弊。欲得實地實糧，斷非清丈不明者也”。其二是，部分清丈的結果表明，建陽地瘠民貧，其田畝按部頒弓口來衡量又都要少，而該縣面對百姓的實征冊長期以來均是開載六分一厘，所以從負擔能力和取信于民出發，又向乾隆報告了地方保持六分一厘科則的期望。經清丈田地數額不可能加增，這樣，照六分一厘的科則，就是放棄695頃已墾荒田的田賦。可見盧焯心存矛盾，“今查丈未及十之二三，未便含混請減免丈，以圖省事”。他只好無奈地將清丈繼續下去。那么，在不能增加稅收的情形下，清丈的功能究竟是什么呢？它真能均平民眾的賦稅嗎？清丈擾民之事，為清人所熟知。陸世儀稱：“清丈田畝……不特無法，即有法矣，而奉行又有四難：一則縣官無才；一則里胥作弊；一則豪強橫肆；一則小民奸欺。人人可以上下其手。”（注：陸世儀《論清丈田畝》，《清經世文編》卷31《戶政六》，第766頁，中華書局，1992年4月。）楊雍建《請停丈量以蘇民困疏》更具體指出了清丈擾民主要體現在簽報之害、供給之害、造冊之害、差役之害、弓式之害、比較之害、覆丈之害等方面（注：楊雍建《請停丈量以蘇民困疏》，《清經世文編》卷31《戶政六》，第782頁，中華書局，1992年4月。）。這樣，盧焯實施清丈以弄清實地實糧，并不會擾民的承諾是令人質疑的。
盧焯模棱兩可的觀望態度，受到了乾隆帝的指斥。乾隆對盧焯奏折的朱批稱：
“細觀汝所陳奏，總是一篇虛詞。若云查丈無累于民而且有益，則民之愿查丈從未之聞也。若云查丈非為加賦，則官賠公費之用，何為而為此舉？即云民有勻加，必待查丈之豁除，則民何以反畏查丈如水火哉？總之，汝始初欲為加賦起見，今又以豁除掩非，一存觀望之心，所謂無一而可。此案朕不必批汝如何辦理，汝其與郝玉麟秉公同辦可也。”（注：因盧焯原奏折殘缺，朱批文字見前揭《閩浙總督郝玉麟奏陳福建建陽田糧始末酌辦清厘征糧冊籍折》（乾隆元年九月二十六日）轉引。）
這里也透露出了否定清丈的意向。
閩浙總督郝玉麟在調查了前揭奏折中所敘述的田賦案原委后，接著奏稱：
“盧焯以昔日勻免之戶，并非今日受田之人，且果系冒荒必有實在成熟之田，題請通行查丈，就田問賦。其意雖系為民清厘，一勞永逸，實未易于舉行……查盧焯自上年十二月內委官二十員，帶領弓算人役分頭開丈起，至本年四月初一日，僅丈過五萬畝有零，合之通縣六十一萬五千二百六十畝之原額，未及十分之一。就此數約計，非十余年不能丈完。再加核造魚鱗細冊，又需數年。曠日持久，即不擾累民間，公項亦屬糜費。況田戶伺候丈量，無不費時失業，稍有奉行不善，易生事端。今查陽邑原無此六百九十五頃之荒田，實系李六成當日因賦重冒荒減則。該縣舊有簡明糧冊，開載一戶某人田地若干，應完銀若干內勻免若干，應完糧若干內勻免若干，現在可考。其以熟冒荒之處，鑿然炳據，不待再丈，已是了然。似應照減勻復，始為至當。惟查該縣萬山環繞，民間田地在平原坦易者，名為洋田，在垅蛺畸零者，名為垅田，在山麓山巔層疊而上形如梯形者，名為排田。洋田居十之二三，垅田、排田居十之七八，砂土雜半，最為磽瘠。若必按籍勻復，小民必致逋負難清。且自李六成減免以來，百姓已默受皇恩歷今已五十年之久，一旦令其復額，不以昔日勻免為幸，必以今日勻復為累。”
由此郝玉麟提出請求：
“仰懇圣恩，并免其勻復，將李六成捏荒田六百九十五頃八十九畝七分八厘八毫零，統入現征田地內一并請照李六成減則每畝地銀六分一厘四毫。將報部每畝征銀七分三厘一絲五忽之冊改正，刪去荒田一條。糧去虛名，田歸實數……
再盧焯原奉陽邑有需銀八百余兩。查系昔遭兵燹，人民逃散，田糧虛懸，無從著追。有勒令本族代賠者，有勒令同族同甲代培者，實為苦累。今查該邑歷年零星報出及民間報請升科者，共銀一百七十四兩零，抵補虛糧外，尚有無征銀六百三十一兩六錢零，應請一并豁除……”（注：《閩浙總督郝玉麟奏陳福建建陽田糧始末酌辦清厘征糧冊籍折》（乾隆元年九月二十六日），中國第一歷史檔案館藏朱批奏折財政類（以下未注明者同）。）
對郝玉麟的奏折，乾隆朱批稱，“該部密議具奏”。主持戶部事務的大學士張廷玉等經密議后在奏折中提出了處理意見。關于第一點，大學士張廷玉等擬出的處理辦法是：
“應如該督所請，將從前勻免銀兩免其勻復，其李六成捏荒田畝，即于乾隆元年為始，歸入現征地內，照依減則，每畝征銀六分一厘四毫，于該年奏銷冊內改正，并刪去荒田一條，報部查核。”
關于第二點，所提處理意見是：
“查前項虛糧既系人民逃散，無可著追，自不便勒令親族人等代賠。亦應如該督所請，將該邑報墾升科銀一百七十四兩零準其抵補外，其余無征銀六百三十一兩六錢零，準其豁除。仍令該督撫轉飭該縣出示曉諭，倘有不肖官吏仍復私行征收者，即行指名題參。至嗣后如有實在可墾之田，聽民報墾，照例升科也。”
對此，乾隆皇帝朱批“依議”（注：《大學士張廷玉等為請照建陽縣冊載畝數賦額征收并改正部冊事奏折》（乾隆元年十月二十八日）。）。這樣，歷時近兩年的建陽縣田賦案終于處理完畢。從處理結果來看，清朝中央政府放棄了已墾荒田695頃余的田賦收入，將向中央上報的奏銷冊改為每畝征銀六分一厘四毫，使其與李六成在康熙二十五年（1686）私自減則以來的該縣實征冊科則相符。同時刪去本不存在的荒田695頃的記載。并且將該縣存在的虛糧八百余兩中無從征收的631兩余，予以豁除。這種處理看起來是十分寬松的，并為今天的史家引為清朝政府對墾復或新辟土地升科條例執行時往往采取寬厚措施的例證（注：參見何炳棣《中國古今土地數字的考釋和評價》，第84頁，中國社會科學出版社，1988年4月第1版。）。但這絲毫不意味著清朝政府稅收管轄權的松懈，乾隆皇帝在做出上述處理結論的同時，針對李六成自行減則及其在賦稅征收問題上引起的混亂，決定“其歷任該管官員，不行查出，均應罰俸一年”（注：《清高宗實錄》卷6。）。清朝政府進行了嚴厲查處。而乾隆這種“寬松”處理只有從此前整個清朝時期賦稅政策整體變遷的角度，才能得以理解。
三、賦稅政策變遷中的建陽田賦案
建陽縣田賦案鑄成于康熙，發現于雍正，處理于乾隆，歷時三朝。其曲折經過，不單單是為我們提供了一個清朝政府賦稅管理實踐的案例，也體現出清朝政府總體賦稅政策意向變遷的信息。將它置于康雍乾長時段政策變遷中考察，我們就會知道，清朝政府雖然在原則上一直堅持對賦稅征收進行嚴格的管理，但稅收管理的實際效果和具體情形卻因各個時期總體施政風格的差異而有不同的表現。
在賦稅政策方面，順治年間在建立對全國有效統治的同時，以萬歷原額為基準，逐漸確立起清朝賦稅的征收水平。但其時經濟殘破，為籌集軍需實行嚴厲的賦稅征收政策（注：參見陳鋒《順治朝的軍費支出與田賦預征》，《中國社會經濟史研究》1992年第2期。）。康熙時期，隨著統一戰爭的結束，政權趨于鞏固，整個社會進入承平時期。其所處的形勢，“雖曰守成，實同開創”（注：《清史稿》卷8《圣祖本紀三》。）。清朝政府接受明朝滅亡的教訓，面對當時經濟殘破的社會現實不得不調整各項政策，以實現社會經濟狀況的逐漸好轉。康熙帝認為，“國家致治，首在崇尚寬大”（注：《清圣祖實錄》卷43。）。其一生的行為準則是堅持崇尚寬大的治政方針，“持身務以誠敬為本，治天下務以寬仁為尚”（注：《康熙御制文集三集》卷17《敕諭》。）。在這種總的方針影響下，在賦稅政策方面，從發展生產培植稅源、減少開支以惜國用出發，形成了以滿足國用為目標的不加賦思想。正是在這種較為寬松的政策條件下，建陽縣知縣李六成在康熙二十五年（1686）得以私自減則，未被發現。而且，載于奏銷冊捏造荒田695頃余，也未引起清廷的關注，追究開墾以征賦稅。
康熙的寬仁之政，導致了康熙后期官吏貪污風氣的泛濫。雍正面對錢糧短缺、國庫空虛的局面，一改康熙的治政作風，實行嚴猛之政，把財政整頓和吏治建設結合起來。其整頓的途徑是通過解決官侵吏蝕、加強賦稅征收管理來保證國庫的充裕。雍正時期還厲行墾荒的政策，在雍正嚴猛治國的政治形勢下，造成了捏報墾荒，追求墾荒成績的現象。一些地區“以虛糧累民”（注：乾隆《光州志》卷49《顧心楷傳》。），一些地區按現有耕田加賦，以多征之稅，虛報墾田（注：謝濟世《謝梅莊先生遺集》卷1《遵旨陳言疏》。）。正如雍正死后乾隆指責河東總督王士俊時所稱，“并未開墾，不過將升科錢糧飛灑于見在地畝之中，名為開荒，實則加賦”（注：《清高宗實錄》卷4，雍正十三年十月乙亥條。）。正是在這樣的特殊歷史條件下，到了雍正七年（1729），“奉部行查，飭將原報荒缺限年開墾”，在建陽縣出現了“前任知縣郭尚墉不查原委，竟將李六成捏冒荒田六百九十五頃詳請歸入可墾案內”的事件，并進而引起趙國麟的關注，在雍正十二年（1734）十二月發現建陽縣田賦中出現的問題，對涉嫌田賦案的人事具題指參。
建陽田賦案剛立案調查，乾隆繼雍正而立。乾隆一生堅持的是寬嚴相濟的治政方針。但即位伊始，在賦稅征收問題上，他聽取了朱軾的意見。雍正駕崩不久，乾隆皇帝的藩邸老師、大學士朱軾就“首陳除開墾、省刑法兩疏”（注：《小倉山房文集》卷2《文華殿大學士太傅朱文端公神道碑》。）。對于丈量報墾以增田賦的現象，朱軾力主首報宜停止。他稱，“夫所貴乎開墾者，原為人無恒業而地有遺利，督令耕畬為足民計，非從增益賦額起見也”。四川省的清丈，“因逃亡遷徙，事故紛然，究竟田土難于一一清理。聞多于熟田加增錢糧，已成清丈之名，所補于國課者有限，而米價日昂，遠近苦之”。廣西、河南等省的清丈、報墾也多不實。在朱軾看來，“夫地丁二項，本屬一例，從前圣祖仁皇帝念生齒繁盛，特命編審之年，但查人丁戶口之數，不必加增丁糧，著為定例。則民間田地正賦既有定額，何用苛求？大行皇帝每逢恩免，動以數萬計，而江南等省浮糧數百年著為定額，一旦蠲除百余萬。若此區區報墾之糧，與國賦曾僅加于毫末乎？臣愚以為不但丈量不可行，即勸令自首亦可不必”（注：朱軾奏折（雍正十三年九月十九日），《宮中檔雍正朝奏折》（臺灣故宮博物院）第25輯，第242—245頁。）。朱軾明確主張，不能以土地丈量、首報開墾為加賦手段，賦額應當穩定，否則于民生國課兩無裨益。乾隆完全接受了朱軾的意見，“罷開墾，停捐納，重農桑，汰僧尼之詔屢下，萬民歡悅，頌聲如雷”（注：《嘯亭雜錄》卷1《純皇初政》。）。在賦稅征收問題上，杜絕了因提倡開墾謊報地畝形成加賦的現象，從而在政策上以穩定地畝數額為基礎，把賦稅征收數額穩定下來，初步形成不加賦的賦稅征收格局。正是在這樣的政策意向下，乾隆皇帝對建陽縣田賦案進行了從寬處理，對未報部已墾荒田的賦稅免予追究。
如前所述，我們注意到乾隆時期有關各方對建陽田賦案處理的重視，中央政府嚴格控制賦稅管理權的意愿。同時，將建陽田賦案放到清朝康雍乾整個時期的政策變遷中，我們了解了不同治政政策背景下賦稅管理的實際情形。此外，建陽縣田賦案也暗示我們，清朝的賦稅管理是在中央嚴格的原則和地方的靈活應對之間進行實際運作的。上層的稅收管理比較穩定，下層卻問題重重。縣一級基層在征稅過程中存在很多困難，上級部門卻沒有責任去解決下級部門的技術性、細節性問題（如本文注④所述江蘇靖江縣存在的根據田土的漲坍“均加均減”做法）。這樣，賦稅管理就在最下層暴露出各種矛盾，中央的賦稅征收原則與實際相脫節。（注：黃仁宇在論述明代的賦稅管理時，指出了類似的情形。在賦稅制度上繼承明制的清朝，在賦稅管理上也呈現出部分相同的特色。參見黃仁宇《十六世紀明代中國之財政與稅收》，第187—250頁，三聯書店，2001年6月第1版。）賦稅管理中的突出問題之一，是各個層次制度性建設的缺陷。建陽縣田賦案中上報中央的奏銷冊和該縣用于征收賦稅面向納稅人的實征冊兩者在科則等記載項目上的不一致，長期未被發現，說明缺乏制度性的稽核約束，同時也反映出中央政府在賦稅管理中的側重所在。乾隆建陽縣田賦案及其處理確實是我們認識清代賦稅管理真實面貌的極好事例。
