干部選拔制度

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一干部選拔工作中失真失實問題分析

（一）投票民主推薦中失真失實問題分析

當前，在一些地方民主推薦干部時普遍存在的拉票問題，嚴重干擾了《黨政領導干部選拔任用工作條例》（以下簡稱《條例》）規定的“群眾公認、注重實績”重要原則的落實，造成真實民意“隱形”、推薦失真失實及用人失察失誤。

現對某單位一次有200人參加的民主推薦會推薦1名廳級干部（規定只能推薦1人）的大致情況，進行分析和說明（見表1、表2）。

表1參加民主推薦人員情況

按《條例》規定應當參加民主推薦會的人數合計

不具備被推薦資格者具備被推薦資格者

廳50歲以上者任職3年以內及（按《條例》規定

級（此次考核規副縣級（《條例》規具備被推薦資

定不予推薦）定不具備被推薦資格）

格）

30人40人40人90人200人

表2民意推薦得票情況

總票數分布（此次考核規定每人只能投一票）合計

有28人投自己1票又各得5票，剩余：32票200票

共有：28×1+28×5=168票

最同上欄。得5票，自己投自假定剩余票38票

高票己1票，共有6票全投向1人，

得數得32票

票

情得

況票38/200約20%

率

通過上述表格分析可以看出，一次性民主推薦存在一定弊端：一是具備被推薦資格者人數眾多，由于他們既是“運動員”，又是“裁判員”，各自私心作怪，很難站在公正公道的立場上投票，推薦結果必然失真失實；二是由于拉票現象的存在，具備被推薦資格的90人都有可能采取違規動作以獲取“選票”，致使得票不集中，不能真正推薦出優秀者；三是即使得票第一名，得票率也不會高（不足20%），群眾公認原則無從體現；四是難以消除得票最高者的“拉票”嫌疑。總之，僅以一次性投票的結果為依據，確定“相對多數”得票者為考核對象，有失草率、偏頗，難以避免用人失察失誤。

特別需要指出的是，“拉票”這種不正之風，甚至比任人惟親、買官賣官等不正之風具有更大的危害性和隱蔽性。因為，在很多情況下，拉票者得票最高（盡管屬“相對多數”），得票最高者往往被確定為考核對象。這些人中，有的就是品行不端、投機鉆營的腐敗分子。但由于他們經過合法的民主推薦程序，戴有群眾公認的“桂冠”，就可以堂而皇之地進入上一級領導班子，一旦其腐敗行為被揭露、追查用人失察失誤時，在民主推薦程序上卻查不出問題，因此，責任追究無從談起。

拉票者的大致類型：

1.投機鉆營型。個別拉票者善于投機鉆營，削尖腦袋當官，心術不正，品行不端，惟恐得不到提拔，不擇手段地拉票。這些人絕非僅在會議之前活動，往往預謀較早，只要有“缺位”機會，他們就動手。有的施以小恩小惠，有的請老領導老朋友出面做工作，有的甚至重金收買、美色迷惑。

2.惟恐吃虧型。多數拉票者屬此類型。他們并非心術、品行存在問題，往往政績突出，條件具備，不求沾光，但怕不拉票吃虧，一般自己不出面拉票，而是授意他人出面。也有“正義者”打抱不平的，主動為其拉票。若追究本人責任，確屬冤枉。

3.怕丟面子型。這些人往往是一方“諸候”或“幕僚”，掌管著地方或重要部門的大權。他們或政績一般，或政績突出、但資歷較淺，亦自認為提拔無望，但不愿在民主推薦中榜上無名、臉上無光。為得到一些保留面子的票，有的授意他人或直接出面向“信得過”的人求助。這些人一般信心不足，為了多得票，往往在民主推薦時臉紅心跳地投自己一票。無論拉票者使用何種伎倆，這些人也舍不得將票投給別人，而拉票者也往往不去找這些人。

（二）個別談話推薦中的失真失實

個別談話推薦是干部選拔工作中的傳統做法，這種形式較投票推薦來說，談話人由匿名推薦到公開發表意見，突出的特點是考察者與談話人面對面進行思想交流，便于考察者了解真實情況，談話人也往往本著對組織負責的態度向考察人客觀公正地反映意見。但是，在當前情況下，不容忽視談話人的幾種失常心理和復雜心態，亦會導致反映情況的失真失實。

1.“功利取向”心理。由于市場經濟的負面影響，一些黨員干部和群眾在評價干部、反映情況時，對黨的事業負責、對組織負責、對干部負責的意識逐漸淡漠，功利取向日益增強，往往以能為自己和小團體帶來的利益和實惠多為標準，對“德才”表現不佳、但對自己和單位有利的人選極力推薦。功利取向還表現在相反的情況，表現好的同志為本單位謀利益多、對自已有好處，怕推薦走了單位受損、對自己不利，因此不予積極推薦。功利取向特別表現在同一班子的領導成員方面。他們往往最了解同事的優缺點，考察人員也較為重視他們的意見，但有些同志卻片面理解“一榮俱榮、一損俱損”，“副班長”為“班長”大唱贊歌的現象普遍存在。群眾反映說，這種做法目的是“水漲船高”，“班長”榮升，“副班長”接任。還有一些領導成員，明明了解“班長”存在較大缺點或嚴重問題，但怕落個“窩里斗”、鬧不團結，也不向組織反映真實問題。

2.“保全自己”心理。談話人主要怕反映被考察者的問題會遭受打擊報復，而不去反映真實情況。有些被考查者在組織部門個別談話中普遍評價很高，呈現“一邊倒”，但提拔不久，就“倒一邊”——由于經濟或其他問題被依法查辦。這種現象，已不鮮見。原因之一，在于談話人明知被考察者有問題，但怕反映后“跑風漏氣”、受打擊報復，不敢向組織反映。

3.“送走瘟神”心理。談話人明知被考察者存在嚴重缺點或重大問題，但怕反映后不起作用，采取“送走瘟神”的不負責態度，極力向組織推薦。如某縣縣委書記在工作作風上獨斷專行，導致決策失誤，生活作風上追求驕奢淫逸，發展到大肆收受賄賂，被依法查處。就在事發前不久的干部考察時，他卻被縣四大班子推薦為提拔對象。一個縣級領導“深刻”地說：他的問題，我們曾反映過多次，但不起作用，他照樣被列為后備干部，只有“順水推舟”，哪怕他到國務院任職，只要不在本縣禍害，我們就心滿意足了。

4.“嫉賢妒能”心理。談話人怕比自己才能高或下級超過自己，而不向組織反映被考察者的真實優勢和政績，而是對其貶低或夸大其缺點。一些領導干部“武大郎開店”，特別是對有才華的年輕干部以臺階少、資歷淺、經驗不足為借口予以壓制，甚至對不聽自己話的下級，往往采取泄私憤、添壞言的做法，遏制優秀人才的脫穎而出。

（三）考察方法、手段、程序、時間等方面存在問題導致的失真失實

1.考察方法和手段單一、滯后。現在干部考察普遍實行的是任前考察，即領導班子到屆和缺額時需要換屆和補充成員時進行任前考察，一般采取歷時一個星期至一個月不等的“駐地考察”，即考察組選個駐地賓館、招待所或機關“駐扎”，投票民主推薦后采取“請進來”的方式進行個別談話，很少“走出去”到實際中向群眾了解情況。這種方式存在著下列弊端：一是不適合市場經濟條件下對干部工作圈以外的生活圈、社交圈等8小時以外活動的全面考察，很難把握住考察對象全部真實的活動和表現，難免失真失實；二是采取“駐地式”、“程序化”的個別談話，使被談話者情緒緊張，加上一些干部考察人員談話時方法不當，提問時居高臨下，語言表達簡單生硬，使談話人有被“盤查”的感覺，不愿講實情、說真話。

2.考核程序方面過于神秘或失于不嚴密。過于神秘，表現在考察前嚴格保密，“突然襲擊”，結果考察對象所在單位應到人員未到，到場的人員也因缺乏必要的思想準備和慎重考慮，沒有表達自己的真實思想，沒向組織反映實際情況；失于不嚴密，表現在對《條例》規定的考察程序執行不夠嚴格，即使按照程序進行也是按部就班搞形式，走過場，作表面文章。如民主推薦由于準備不充分，思想發動、引導不力，與會人員推薦時存在盲目性；民意測驗中測評方法、內容存在問題，導致測評結果不夠準確。

3.確定民主推薦和個別談話的范圍不合理。就被推薦干部來說，參與群眾的含義應該是包括對其了解、熟悉的上下左右、方方面面的人，但實際考察中，確定的談話范圍缺乏全面代表性，因而反映民意不全面。存在著不分對象、不分系統，不管熟悉與否，所有具有被推薦資格的干部統一由同樣的“群眾”給予推薦或測評的現象。往往規定參加民主推薦和個別談話的“群眾”在某個級別范圍，如推薦司局級干部必須是處級以上“群眾”參加。這些人是“職務人”而不都是“知情人”，這些有資格的“職務人”不一定了解被推薦者的情況，而“知情人”卻沒有資格參加民主推薦和個別談話，被推薦干部的全貌和表現不能真實反映出來。

4.任前考察時間不足，不能與平時考察有機結合。現在干部考察工作存在著三種思維定勢和方法，即不換屆不考察、不提拔不考察、不調整不考察，往往到了換屆、提拔、調整時進行任前考察，“一次考核定終身”。事實表明，在短短的任前考察時間內，不可能了解一個干部的全部情況，這種做法難免出現考察失真、用人失誤。

二解決干部選拔工作中失實問題的對策

解決干部考察失真失實問題，必須嚴格執行《條例》并制定配套法規，逐步形成黨政領導干部管理的法規體系，建立起公開、立體、動態、求實的干部考察機制。所謂公開，必須是全方位、全過程的公開，嚴格民主集中制原則，不允許個人說了算，更不能“暗箱操作”，切實落實群眾對干部選拔任用的知情權、參與權、選拔權和監督權。所謂立體，必須從建立先進、合理的干部考核綜合指標體系、到嚴格健全的制度保證、到科學規范的操作手段等一整套完善的程序，使之能夠避免和減少考察過程中人為和主觀因素的影響，從根本上遏制跑關系、走后門、跑官要官的不正之風。所謂動態，就是使程序中的操作手段利于對干部整體動態的把握，而不是看一時一事，“一次考核定終身”。所謂求實，就是貫徹“于法周延，于事簡便”的原則，使整個程序立足現實，可操作性強。

（一）規范“民主推薦”程序，遏制拉票之風

必須走改革之路，進行制度創新，才能遏制拉票之風。因此，建議制定民主推薦程序的實施細則，對以下幾個方面做出具體規定：

1.建議對“群眾公認”原則做出量化要求：民主推薦票低于50%的原則上不作為考察對象；民主測驗時，優秀票、稱職票兩項達不到2/3的，原則上不列為考察對象。這是“群眾公認”原則“值”的最低限。若沒有值的規定，《條例》中的“既要看得票情況，又不惟票”的要求難以操作，甚至給一些憑個人好惡選人的獨斷專行者提供依據：即想選某人，若得票少，就說不能惟票；若得票多，就說要看得票情況，尊重民意。

2.建議對民主推薦的輪次進行規定：在民主推薦票相對分散，被推薦者得票不足50%時，可以進行兩輪和多輪篩選，直到真實民意出現。如本文前表所述，對第一輪民主推薦得票的前5人再進行推薦（要求只能從這5人中選出1人，另選他人或多選者為廢票），由于被推薦資格者由90人減至5人，被推薦對象范圍明確，大多數推薦者容易公正地投票。還應該將在第一輪得票少、但一直被列為后備干部的同志（不排除由于沒拉票而得票少的因素），以及過去兩年民主推薦中一直得票多的同志一并作為第二輪民主推薦的候選人。推薦輪次視具體情況確定，最后篩選出2人作為候選人，直至推薦出最后1人。這種結果將會更接近于真實民意。

3.建議適度公布民主推薦、民意測驗的結果。要在進行試點后逐步推開，直到完全公開結果。必須指出，干部人事工作的神秘主義和絕對保密規定帶來的最大問題，是使群眾監督難以實現。特別是長期的不公開，群眾看不到自己行為作用的意義，甚至有時會產生“運動群眾”的反感和厭煩。如有的地方搞民主推薦和民意測驗收回的“空白票”占有一定比例，甚至出現一些“胡填亂寫”的“惡作劇”。采取公開結果的辦法，可提高群眾對民主推薦、民意測驗的信任度，加強群眾監督，克服和糾正干部選拔工作中的不正之風。

4.建議對干部考察提出“公開性”和公開平等競爭的要求。因為現在考核干部前已無密可保，拉票者會聞風而動；干部職位的空缺也無密可保，只要缺位一出現，“有心者”拉票即開始。加上干部工作中的“跑風漏氣”問題，使一些人提前得到消息，總比大多數人先行一步而拉票成功。在拉票盛行的情況下，那些注重實干、政績突出、平時口碑一直很好并被列為后備干部的同志，往往會因不屑拉票而名落孫山。因此要改變干部考核前保密的做法，必須建立干部考核公告制度，即在考核前10天左右發出考核干部公告，將干部的缺位情況，擬提拔的具體崗位、名額、資格要求等，告知全體參加民主推薦會的人員，并要求符合條件者在規定時間內自薦，寫出個人德、能、勤、績方面的述職報告。組織審查認定后，將此材料提前2-3天印發到參加民主推薦會所有人員手中，使大家真正了解所有被推薦者的基本情況。這樣做，既可以引導推薦者從工作崗位要求和被推薦者的具體情況投票，減少大家投票時的盲目性；又可以鼓勵符合條件者踴躍報名，變私下拉票為公開平等競爭，使《條例》規定的“公開、平等、競爭、擇優”原則得到落實。

5.建議對參加民主推薦和個別談話的范圍進行界定。就被推薦干部來說，參與群眾的含義應是，包括對其了解、熟悉的上下左右、方方面面的知情人。如前分析，現在參加民主推薦和談話的群眾，多是“職務人”，而缺少知情人，這些“職務人”既是運動員，又是裁判員，賦有“雙重角色”，不能公正投票。應做出規定，盡量減少“職務人”、“雙重角色”參與的比例，而大大增加知情人的參與比例；應根據不同的被考察對象，規定不同的參與群眾和知情人參加民主推薦和個別談話，并應將投票和個別談話中不同層次的推薦票單獨計算，賦予不同的權重，得出較為合理的結果。

6.認真搞好試點，探索民主推薦制度的改革經驗。要選好試點，可先在小范圍試行。在試行中要正確引導、加強監督，形成良好的用人導向。當前一些地方黨組織和組織（人事）部門，在民主推薦中放松領導，放棄引導，原因在于：一是怕加強領導干擾了上級考察組的工作；二是怕正確引導有“先定調子”、“先劃圈子”之嫌，因而領導、引導不力，面對拉票現象束手無策。特別是一些領導人奉行“好人主義”，采取誰也不得罪的辦法，以票數排位次確定考核對象，久而久之形成誤導，助長了拉票現象的蔓延。對此，要在實施細則中規定：黨委和組織（人事）部門要大力宣傳黨的干部政策，將深入細致的思想政治工作貫穿于民主推薦干部過程的始終，使所有干部都能正確對待組織、正確對待別人、正確對待自己，實事求是地發表意見；要建立監督制度，民主推薦干部公告制度，向參加民主推薦者公布的同時向社會公布，推薦結果產生后向社會公示，以利于群眾監督和社會監督；要建立相應的懲誡制度，對那些徇私舞弊、請客送禮甚至行賄拉票的干部要嚴肅查處，情節嚴重的要按照有關規定予以處分，觸犯法律的要移交司法機關依法處理；對在民主推薦和個別談話推薦中不向組織反映真實情況者，也應做出相應懲戒規定。

（二）嚴把考察關口，防止失真失實

1.強化對考察環節重要意義的認識，使遏制用人上的不正之風的關口前移。實踐表明，任前一次性考察，由于時間倉促，方式和方法的局限，不可能向深度和廣度延伸，因而存在以下弊端：

(1)考察對象的內在素質（如思想政治素質、個人修養、道德水準）難以考察準確。因受任前考察的具體步驟方法、考察時間等限制，被考察人的內在素質難以了解清楚。

(2)考察對象的工作實績難以考察準確。談話人只是談論考察對象的所作所為，一般被考察對象的政績是根據談話人所說的事例“整理”和“個人述職報告”中“摘錄”下來的，短時間的考察無法落實政績的真假和水份的有否。

(3)考察對象的工作潛力難以考察準確。談話中群眾評判的主要是被考察對象現崗位上的工作能力和水平，但其是否有潛力擔任更高的領導職務或交流到其他崗位上工作，很難一時得出結論。一些在原單位干得很出色的干部被提拔到上一級崗位或另換崗位后，長時期適應不了，工作難以打開新局面，甚至決策失誤難以收場，組織部門最后只好再對其崗位進行調整。

(4)考察對象的具體特點難以考察準確。考察中談話人對考察對象的敬業精神、決策水平、組織協調能力、自身形象等情況，描繪的較多，但一往深處、細處追究，如“決策水平高”到底高到什么程度，“組織協調能力強”又怎樣體現，具有什么特點、風格和優勢？一般談不具體，考察組難以把握，造成不少考察材料千篇一律、千人一面，遠看“誰都不是”，近看“不知是誰”，最難把握的是考察對象的缺點和不足。談話人對考察對象的缺點多半是提希望、話講的不“實”，不敢講“死”，怕說過了“杠”，影響了干部的提拔使用，還怕說了真實的缺點，萬一走漏了“風聲”，所以語言含糊搪塞，只談現象不談本質，隔靴搔癢，造成考察對象的缺點大致以“工作不夠大膽”，“有時有急躁情緒”，千人一樣的詞語描繪，很不準確。

因此，只有嚴把干部考察關口，改革任前考察辦法，才能從源頭上遏制用人上的不正之風。

2.建立先進合理的干部考察體系，使考察內容可操作性強。現在干部考察工作中，書面和談話考察內容都過于籠統，無量化指標。了解的情況伸縮性很大，考察材料也依賴于考察人員的“筆下功夫”，“筆下留情”與否在某種程度上決定著被考察者的升遷與否，很不合理、公道。必須使考核內容細化、量化、可操作性強，才能避免人為因素。如針對干部“德能勤績”民主測評表項目設置失之于籠統，思想政治素質評價過于抽象，參評者對諸多項目難置可否，以及得票率難以真實反映干部德才表現等問題，民主測評表應設計得更加科學合理，有些項目，可以細化，使之更有針對性，同時又簡便易行。可借鑒幾年來“公選”領導干部的成功做法，將考察的內容科學地量化，實行“判分制”。對評分和判分機制要嚴格規范。即根據每個要素的得分情況匯總評分；判分中應引進現代人才測評技術、心理測評技術以及統計分析方法，將干部的個性心理素質作為考察的重要內容。判分時可參照競爭上崗的做法：一是建立“干部當考生、群眾作評判”的制度，讓被考察對象進行現場答辯，群眾予以判分；二是建立專家評判組（可建立“專家庫”，臨時隨機抽人、避免固定人員的“人情”現象）進行判分。這樣既便于干部考察工作的監督，又能促進干部將精力用于勤奮學習、勤政為民方面，而不是挖空心思在任前考核時“下功夫”。

（三）實行平時考察與任前考察相結合，使考核結果真實可靠

在考核機制上，要建立經常性考察、階段性考察、年度考察與任前相結合制度。經常性考察，即隨時了解領導班子整體和領導干部個人的動態變化，通過大量信息的積累，更加準確地了解班子、認識干部，避免“一次考核定終身”可能造成的失誤。在經常性的考察中，可建立兩支隊伍：一是干部考察群眾監督員隊伍，由了解熟悉干部的上下左右、方方面面的人參加；二是干部考察專家監督員隊伍，由專家和熟悉干部工作的老同志參加。組織部門要定期聽取他們的意見，并重點對后備干部進行調查，掌握其動態情況。組織部門還要注重與考察對象本人的接觸和考察。這是發現考察對象優勢、特點、潛力及缺點，給干部畫像的最直接辦法。但是由于過去考察中的神秘主義，往往不與干部本人直接接觸，只有當被確定為提拔對象時才找本人談，這就很難較快直接掌握第一手資料。階段性考察可采取季度或半年抽查的辦法進行。年度考察要進一步強化，明確年度考察與任前考察同等重要的原則。還應對領導干部實行年度審計和離任審計制度，未經審計的，一律不得提拔和辦理離任手續。還要改進實績考察方法，抓緊制定完善黨政領導干部崗位職責規范，建立任期目標責任制和實績考核指標體系，力求實績考察客觀準確，防止政績不實和虛報浮夸。特別要加大對“一把手”和掌握“人、才、物”權力部門領導班子和領導干部的考察，重視一班人之間的相互監督和制約。如在對領導班子民主測評中，班子成員之間應署名測評和面對面評論，以減少班子成員投票時各種復雜心態（如怕別人得優秀票超過自己）造成的測評失真現象，要求他們如實反映情況和意見，不準在干部考察工作中隱瞞、歪曲事實真相。

在考察方法上，要求通過個別談話、發放征求意見表、民主測評、實地考察、查閱資料、專項調查、同考察對象面談等方法，廣泛深入地了解情況。無論是經常性、階段性考察還是任前和年度考察，都要擴大干部考察范圍，廣泛聽取意見。考察可采取“走出去”的方法，甚至可采用微服私訪的辦法，到實際中直接聽取群眾意見，就可避免任前考核中談話時的失真失實問題。在縱向上，既要注意聽取考察對象上級主管部門的意見，了解其工作在全行業、全系統所處的位置，還要注意征求其下屬單位的意見，了解其德、能、勤、績、廉多方面情況。在橫向上，既要到與考察對象業務工作往來較多的單位了解情況，還要聽取原單位領導班子成員、離退休老同志的意見。同時要加強對干部生活圈、社交圈的考察，把干部的業余愛好、社會交往和個人家庭生活重大事項、家庭財產、個人婚姻情況的重大變化、子女上學就業等情況納入考察范圍，盡量避免“未發現不廉潔現象”、“未發現以權謀私問題”等過于籠統的結論性評價。

（四）建立監督制約機制，杜絕不正之風

1.提高干部考察人員的素質，建立一支綜合的、高素質的干部考核隊伍。干部考察不僅要有組織部門的人員，還要吸收紀檢、監察、審計、財務等業務部門的同志組成綜合的考察組，便于對干部全方位的考察。從事干部考察的同志要有較高的政治素質和識人觀念，堅持“任人惟賢、公道公正”的原則，用好的道德、好的作風選道德好、作風好的人；還要有較高的干部考核業務水平，不僅要熟悉干部工作的一般知識、基本方針政策及有關規定、干部考察的基本程序、方法步驟，還要了解干部所在行業的工作內容、工作特點，以便實施對干部的正確考察。要提高干部考察工作的質量，如談話考核是經常性的方式，必須具有真誠、平等、負責的態度和高超的談話技巧，才能使談話者“知無不言、言無不盡”，實事求是、談出真情，減少和避免考核中的失真失實現象。

2.嚴格執行考察工作程序，防止考察工作失誤。要按照《條例》要求來把握考察工作的全部過程和各個環節。《條例》對干部的推薦、提名、考察、醞釀、討論決定、交流回避、辭職降職、紀律監督等各個環節，從程序上做出了嚴密的規定，對防止和糾正用人上的不正之風具有很強的現實針對性，要嚴格執行程序，嚴格把關，實行全過程監督。要發揮群眾監督的作用，凡是群眾反映的內容具體、情節嚴重的問題，要認真調查核實。嚴肅查處違反干部人事制度法規的行為。

3.建立干部考察工作責任追究制，提高干部考察水平和質量。干部考察工作責任追究制的責任主體應負的責任主要是三個方面：一是對考察過程負責，即考察組的組成、考察的范圍、方法、步驟是否符合《條例》的各項要求；二是對考察結果負責，即對班子和個人考察后所做的結論是否與了解到的情況一致，是否公正、客觀地評價考察對象；三是對所提供的意見負責，即向考察組提供考察對象情況的有關人員，所反映的情況是否屬實，是否有故意歪曲、隱瞞的行為。建立并完善推薦、考察、決定責任制和用人失誤責任追究制度，明確責任主體的責任內容，發現用人失誤，必須回溯干部選拔任用的全過程，如屬于考察階段的責任，則應找出該階段各個環節的責任人，根據責任輕重，分別予以批評教育或紀律處分直至追究法律責任。