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          鄉村政策論文:鄉村公共政策供給效用

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          鄉村政策論文:鄉村公共政策供給效用

          本文作者:黎昌珍葉大鳳作者單位:廣西大學公共管理學院

          北部灣經濟區農村經濟、社會轉型和發展的基本條件

          農村,尤其是邊遠和偏遠地區農村,由于遠離人口、財富和權力中心,使其置身于經濟和政治的邊緣,普遍表現出貧窮、落后、封閉的特點,使農村地區被置于經濟貧困的前沿。同時,由于邊遠和偏遠山區的“碎、險、散、遠”的自然屬性,增大了山區開發的社會成本和經濟成本,道路交通設施差,客觀上“難達”及其空間距離的阻隔,使各種文化、信息、技術也難于落戶山區。致使農村地區自然條件差和生存環境惡劣,這是農村地區貧困和落后的主要原因。山區生存環境惡劣,生態系統也比較脆弱,生態失調,災害頻發。因此,治理環境是減少災害,保護環境的重要舉措。而農村交通、供電、供水、通訊等基礎設施建設,農村生態環境保護與污染治理都具有公共物品的特性,此類公共物品的提供,直接影響農村生存環境的改善和農民生活水平的提高,并最終影響農村可持續發展。

          農村公共政策有效供給的途徑

          1穩妥、有序地推進縣鄉村基層政治體制改革

          公共物品的供給不是市場決策的結果,而是政治決策的結果。農民對公共物品的需求和偏好不是通過價格機制傳導的,而是通過政治程序轉化為集體行動。公共政策最優供給的一個條件就是能否把個人真實偏好轉化為公共決策的依據。也就是說,政府的決策應當體現農民的需求和意愿,使公共物品的供給、法規和政策體現農民的利益和要求。而我國在農村公共物品提供的過程中,由于村民自治體制的不完善,投票制度不發達、不健全,農民缺乏自己的社會組織等,偏好機制尚存在諸多問題,導致農民表達自己的需求和偏好的機會不多,渠道不通暢。由此,穩妥、有序地改革縣鄉村基層政治體制,不僅是現實實踐的需要,而且也是歷史唯物主義的基本要求。此項改革至少應在兩個層面上展開:⑴直選鄉(鎮)村領導干部。從我國政治體制的實際出發,基層黨的領導應由黨員直選。直選不僅有利于人才的選拔,而且選出來的鄉鎮黨委主要領導兼任人大領導,更能保證人大的真正代表性。縣一級黨委領導可由上級黨委提名,由全縣黨員直選決定,并實行差額選擇制。人大代表、政府領導則應全部直選。這樣,可基本確保縣鄉村權力體系直接代表“三農”的利益。⑵建立農民的維權組織。廣大農民對農村公共物品的公共決策缺少話語權。作為中國最大利益群體的農民缺少一個代表自己利益的組織———利益集團,廣大農民不是以組織化的形態,而是一個個單獨地面對一整套國家機器與社會各利益集團。長期以來,我國實行“重工輕農、重城抑鄉、抽農補工”的非均衡發展戰略,農民利益被置于無關緊要的地位,在政治資源的分配上存在城鄉差別,農民參政議政不充分。其結果是一些強勢利益集團,從自身利益出發,把持著社會公共事物決策的話語權,農民也就不能對政府的公共決策形成積極的參與和有效的影響。其結果是使得有關政策安排不能保證他們作為“最少受惠者的最大利益”,反而是不斷地損害和剝奪他們的利益。因此,建立農民的維權組織,當“三農”利益遭受侵害時,農民可以依靠組織采取行動———制止甚至抵御。

          2改革二元財政體制,逐步實現由國家財政向公共財政的轉型

          國家財政是國家直接掌握并控制著社會經濟生活幾乎所有方面。財政作為國家直接計劃配置社會資源,表現為“滿足實現國家自身職能的需要”而進行分配的手段。詹姆斯•布坎南敏銳地指出,國家不是抽象的,它在具體形態上就是由官員們組成的。他精辟地證明了,即使在民主條件下,官員們仍然是理性經濟人,與市場中的人一樣,追求自身利益的最大化。因此,政府也并不總是把社會利益的最大化看成是自己的政策目標。由于政府本身存在的生存、發展等根本問題以及財政狀況等具體問題,政府行為有可能偏離社會公共利益,在約束范圍內,政府及政府官員可以做任何最符合其偏好的事情。公共財政則不同,它以公共需要和公共物品為基石,通過民主體制表達偏好。公共財政以社會為目標,以社會需求為導向,能在最大限度上抵御官員財政。當代中國最緊迫的社會目標有3個:農村發展、環境保護和中西部發展[6]。公共財政指向社會目標,“三農”當然內涵其中。實現由國家財政向公共財政轉型的保障條件,是財政的民主化。在這個意義上,公共財政在本質上就是民主財政,雖然它也會受到官員的擾動,但可以最大程度地避免這種情況。在這個轉型的過程中,逐步終止二元財政體制的行為慣性,使財政支出逐步向“三農”傾斜。

          3統籌城鄉協調發展,提升農村和農民的發展能力

          公共物品供給的受益原則要求每個人繳納的稅收應當與他消費公共物品時所獲得的效用成正比。統籌城鄉協調發展,旨在解決城鄉發展的不協調問題,其內涵和重點是將促進城鄉協調發展比。一直以來,在公共物品的提供上城鄉有別,農村公共物品的供給在某些方面有失公平。阿馬蒂亞•森從基本可行能力角度出發,認為基本能力平等的重要變量是基本可行能力,它涵蓋了收入、效用、基本物品以外的多種因素(失業、缺醫少藥、缺乏教育以及遭受社會排斥等等)同樣會影響個人處境和就可行能力而言的平等與不平等。并且,它更加深刻地洞察出人類的不平等狀況,表明:在顯著的程度上,就可行能力剝奪而言的“真實不平等”,比在收入、效用或基本物品等單一空間表現出來的不平等更加嚴重。由于處境劣勢的配對效應,一種能力的不平等很可能進一步轉化為其他可行能力的不平等[7]。城鄉之間、城鄉居民之間發展能力的差距是城鄉差距不斷擴大的原因,而相對收入差距的擴大加重了低收入人群的被剝奪感。而收入方面的相對剝奪可能導致能力方面的絕對剝奪,導致農民和農村地區游離于經濟社會發展的主流之外,甚至喪失參與經濟社會發展的能力和機會。工業化、城鎮化的過程,必然會導致農民流動和就業空間的擴大、競爭壓力的不斷加大和農民發展能力的不適應迅速增強。加強農民發展能力建設,把促進農民全面自由的發展,作為促進生產方式改造的內容和統籌城鄉發展的重要政策目標。以提升農村和農民的發展能力。