價值取向論文：公共政策取向討論

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本文作者：鄺光裕楊芳作者單位：廣州大學

公共政策的“公平”取向

從資源配置的角度來看，學者苗振國和王家斌認為，作為公共政策價值的公平，可以理解為對政策資源配置合理的判斷。［8］夏文斌認為，就公共政策的內容而言，即處理政治、經濟和社會事務，由此公平就有政治公平、經濟公平和倫理公平三種形態(tài);從公共政策的時間走向來看，它通過一定的規(guī)則、秩序等實現(xiàn)公平，因此，公共政策的公平可以分為規(guī)則公平、程序公平和實質公平。［9］學者王春福認為，公共政策既要關注投入和產出的公平性，同時也要關注對產出分配的公平。［10］此外，還有學者從效率和公平的關系角度來理解公平:效率優(yōu)先論者強調，政策的選擇應該是“效率優(yōu)先，兼顧公平”。學者江秀平認為，只有先豐富了社會物質財富，才能在此基礎上真正地解決分配公平的問題。［11］公平主導論者江濤則堅持從公共政策的本質來看，效率是公共政策的價值起點，而其首選價值目標則是公平。［12］同時，也有相當一部分學者認為，在市場經濟條件下，市場機制與公共政策有了明顯的分工———市場機制主要解決效率的問題，而政策機制主要解決公平的問題。市場機制具有微觀經濟職能，它以追求利潤為目標。因此，市場機制的競爭性為效率的實現(xiàn)提供了保障。因此，他們認為經濟效率是實現(xiàn)社會公平的必要條件之一。如果公共政策缺乏效率效應，則政府就不能對社會進行有效的管理，社會將陷入無序狀態(tài)，導致資源的極大浪費，人民生活更加貧困，從而必將破壞并無法實現(xiàn)公平。不可否認，從一定意義上講，公平理念可能會給公共政策行為造成一定的障礙，看起來似乎影響行政效率，成為行政效率的羈絆，但事實上，公平的價值觀具有防止公共政策行為的專橫，維護公眾對政府的信任和良好關系，減少行政主體與公眾之間的摩擦，是更有助于行政效率的最大化的。所以，效率和公平應該是對立和統(tǒng)一的關系，它們相互關聯(lián)，相互促進。公共政策公平的價值取向應該是一種建立在不同的環(huán)境、不同的背景、不同的現(xiàn)實狀況下的“效率基礎上的公平”。

公共政策的“公共性”取向

公共政策是公共權力機關用來處理或解決公共問題或達成公共目標的政策。公共政策始終是圍繞著“公共性”運行的，“公共性”是公共政策最主要的性質，也是公共政策的邏輯起點。學者哈貝馬斯認為，公共性本身表現(xiàn)為一個獨立的領域，即公共領域，它和私人領域是對立的。［13］同時，許多的西方哲學家就“公共性”也給予了不同的解釋:第一，公共性是公平與正義的“重疊共識”;第二，公共性的本質是“公共權利”;第三，公共性是公共空間和時間的體現(xiàn)，是差異性的共同在場;第四，公共性是行為者、利益和可進入性的統(tǒng)一。另外，弗雷德里克森在《公共行政精神》一書中提出，“公共行政”之所以稱為公共行政而不是“政府行政”，是因為它“應該更廣泛的界定、顯示所有集體公共行政的形式或方向，應該加強變遷、回應和公民參與的觀點來管理公共組織與機關”。［14］我國學者張金馬指出，公共性意味著從差異中尋求共同的善，并且公共性還存在于公民的公共權利的具體化中。［15］學者曹淑芹認為，“公共性”是強調公民與公民、公民與政府之間形成橫向互動的平等關系，通過政府等公共組織與公民一道來處理公共事務。［16］李圖強將“公共性”的外延推及到“型塑完善的富有公共精神的公民既是公民的義務也是公共組織的義務”。［17］綜合國內外眾多學者的研究，公共政策“公共性”的內涵可歸納為如下幾點:首先，公共政策的主體是公共權力機構，其權力是由公眾賦予的。其次，公共政策具有明確的公共利益取向，即分配、調節(jié)以及實現(xiàn)公共利益。再次，公共政策的客體也是具有公共性的，即解決社會公共問題，它們都是在公共領域的范圍之內。最后，公共性還表現(xiàn)為一種公共行為的準則和規(guī)范。公共性作為公共政策的本質屬性也受到了一些學派的挑戰(zhàn)，功利主義公共政策理論認為，判斷公共政策德性的依據(jù)在于公共政策增進社會福利或者減少痛苦的多少，而不是注重公共政策的公共性。［18］塔洛克和克魯格在尋租理論表明:在利益沖突過程中進行的公共選擇———是政府與個人之間進行的一場政治交易。政府的決策過程成為利益的交換過程，公共政策就是交易中討價還價的結果。［19］在社會管理日益復雜的今天，公共政策的公共性衰減已成為日益引人關注的問題。公共選擇理論的創(chuàng)始人詹姆斯•M．布坎南指出:在公共決策或集體決策中存在各種特殊利益之間的“締約”過程。這種否定公共利益的存在，認為個人利益優(yōu)先于公共利益的決策思想偏離了公共性的價值取向。［20］學者高釧翔指出，當前經常出現(xiàn)“公共性”衰減導致的價值偏離，這樣的邏輯斷裂必然背離公共政策的本質屬性，導致政策失效甚至政府失靈。［21］還有一部分學者將“公共性衰弱”的問題歸結為“非公共性危機”。學者苗振國等認為，公共政策的非公共性是公共政策的實然屬性，表現(xiàn)為公共政策主體的壟斷性和自利性、公共政策問題的主觀性、公共政策目標的非公平性等。［22］綜上所述，公共政策的非公共性是指在公共政策運行過程中，公共政策主體基于自身利益最大化的考量，對公共政策問題界定偏差，并在制定、執(zhí)行、評估、終結公共政策時偏離公共性政策目標的統(tǒng)稱。一言以蔽之，這意味著公共政策主體倫理價值觀的偏差、利益取向的偏頗、權力運用的失當、制定執(zhí)行的恣意、理念表達的非理性。

公共政策的“幸福”取向

學者梁德淳認為，公共政策研究領域的幸福應該是一種“公共幸福”，即大多數(shù)社會公眾為了個體或集體的美好愿望，在創(chuàng)造以及享受勞動成果的過程中，基于物質生活和精神生活的美滿而產生的一種持久的、深刻的、美好的心理狀態(tài)和心理體驗。［23］公共幸福是為大多數(shù)社會公眾所享有的，是物質追求和精神追求的統(tǒng)一，是創(chuàng)造和享受的統(tǒng)一，是個人利益和公共利益的統(tǒng)一。學者苗振國和孫萍認為，公共政策領域所研究的“幸福”與“快樂”有著本質的區(qū)別:快樂側重于感官方面的滿足，而幸福則側重于精神方面的滿足;快樂只是欲望的暫時滿足，而幸福則表現(xiàn)為更為持久的滿足;快樂往往體現(xiàn)在較為表層的情緒狀態(tài)上，而幸福往往體現(xiàn)在較為深層的心理狀態(tài)。［24］所以，將公共幸福作為公共政策的價值取向絕不是倡導政府和公眾去追求一時的安逸和享樂。在公共政策的各種價值取向中，公共幸福是更具有終極意義的人的價值取向。幸福學的研究表明，公共政策的終極目標是“幸福最大化”，而不是“財富最大化”，也不是“社會公平最大化”。換句話說，公平和效率都只是人們實現(xiàn)幸福的手段或方式，而不是人們所追求的最終價值目標。人們提高效率，追求公平，是為了實現(xiàn)幸福的最大化，公平和效率內在地統(tǒng)一于人對幸福的追求。在公共政策的各種價值取向中，幸福的確是更具有終極意義的價值取向。首先，與以人為本相比，關鍵是要回答以人的哪些方面為本的問題。幸福作為人們對美好生活的一種心理體驗，對幸福的向往和追求就成了人類實踐的強烈動因和最終目的，成為社會發(fā)展的價值取向和社會文明進步的重要推動力。因此，“以人為本”從根本上說就是以公共幸福為本。其次，與效率、公平比較而言，幸福是公平和效率的共同起點。人們對效率和公平的追求是建立在對幸福的追求基礎之上的。離開了對幸福的追求，公平和效率既無產生的可能，也無存在的必要。同時，幸福又是公平和效率的共同歸屬。人們追求公平和效率的最終目的就是為了實現(xiàn)自身幸福的最大化。公平和效率都是階段性價值目標，只有幸福才是終極性的價值目標。