新媒體時代公共政策創新研究

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［摘要］新媒體的發展改變了公共政策賴以依靠的環境基礎，客觀上要求適時的公共政策創新，來回應這一變革。緊扣信息傳播方式的變革，可以從政策問題的發現，政策議程的設置，政策方案的制定，政策執行的監督以及政策效果的反饋這五個方面進行公共政策創新。新媒體在具有及時性、交互性、共享性等優點的同時，也存在碎片化嚴重、垃圾信息充斥、公眾關注點變化快等弊端。需要在加強政府信息公開的同時，建立相應的信息篩選機制、信息整合機制、反饋溝通機制。

［關鍵詞］新媒體時代；公共政策；政策創新；信息傳播

一、引言

公共政策作為國家和政府治理社會的基本手段，發揮著調節不同群體利益的功能，“是公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、實現公共利益的方案”〔1〕。公共政策是政策主體、政策客體與政策環境相互作用的產物。一般情況下，政策主體和政策客體相對穩定，而政策環境總是處于一種不斷變動的過程中。所謂“政策環境就是指影響政策產生、存在和發展的一切因素的總和”〔2〕。政策環境的變化深刻影響著公共政策創新的發展和變化。由于公共政策著眼于公共問題的解決，當公共問題所處的政策環境發生變化的時候，為了保證公共政策的有效性和連續性，必須對政策環境的變化做出積極主動的反應。“重新組合公共政策要素，用效益更高的公共政策取代原有政策，達到政策環境變化和公共政策之間的新的平衡”〔3〕也即進行公共政策創新。公共政策創新既是建設創新型國家的內在要求，也是制度創新的必然選擇。

二、新媒體與公共政策

21世紀最大的政策環境變化當屬新媒體的迅猛發展。對于新媒體難以有個精確地定義，一般認為新媒體就是借助互聯網傳播信息的載體。隨著計算機技術、移動通訊的社會普及，新媒體以鋪天蓋地的方式進入每個人的生活，建立了一種新的信息傳播生態。尤其是以微博、微信公眾平臺等為代表的新媒體的發展，幾乎影響了每一個人獲取信息的方式，是對以紙媒、電視、廣播為代表的傳統媒體的顛覆。換言之，新媒體時代是一個“所有人和所有人傳播”的時代〔4〕。

（一）新媒體的特點

區別于傳統媒體，新媒體具有以下幾個特點：第一，及時性。傳統媒體對信息的傳播有著時限的控制，在對信息更新要求越來越快的今天，傳統媒體傳遞信息的速度已經遠遠不能滿足人們即時獲取信息的渴望，而新媒體的發展剛好彌補了傳統媒體這一致命性的不足。即時的信息傳遞，快速的信息分享，效率的提升幫助新媒體在與傳統媒體的競爭中輕松取勝。第二，共享性。新媒體打破了傳統媒體對于信息的“壟斷”，人們可以輕易的獲取信息，同時也能自己信息，每個人都成為了潛在的信息源。共享成了新媒體時代信息傳播的最明顯特征。第三，交互性。傳統媒體信息的與傳播是單通道的，受眾只能單方面獲取信息。因而者與受眾是處于不平衡的兩極，信息只能單向流動。新媒體改變了這種現狀，信息的與傳播不再是單向流動的，而是變成了多向流動，甚至是網狀流動。第四，碎片化。新媒體也有不可避免的軟肋，也即信息傳播的碎片化。不同于傳統媒體的全面和深刻，新媒體往往呈現出信息碎片化的特征，并且往往夾雜著大量的虛假信息。如何在海量的信息面前獲取有效的信息、進行有效的整合，是新媒體時代的一大考驗。第五，更新快。公共問題極易引起公眾的關注，尤其是事關公眾利益的公共問題，很容易成為關注點。由于信息更新的頻繁，公共熱點總是層出不窮，公眾注意力難以長時間的聚焦在某一個公共問題上。關注點的頻繁更替，導致公眾參與某一具體公共話題討論的精力有限，這也導致以公共關注形成輿論壓力，進而影響公共政策的公共參與路徑缺乏足夠的動力支持。

（二）新媒體對公共政策創新的影響

公共政策不是靜態的政策結果，而是一個包含著政策制定、政策執行、政策評估、政策監督和政策終結的過程。現行的公共政策體制下，政府作為公共政策的主體，主導著公共政策的制定、執行和評估。政府通過利用有限的信息，發現政策問題，制定政策方案并付諸實施。由于與政策相關的信息基本上處于被政策主體所“壟斷”的局面，公眾無法獲取足夠的政策信息，從而參與到公共政策過程當中去，同時對公共政策的監督也是十分有限。這導致作為政策客體的公眾對于公共政策的參與明顯不足。公共政策事關公眾利益，公眾參與的不足導致公共政策缺乏合理性和有效性。另一方面，由于政策信息的匱乏導致相關政策問題無法及時進入政策議程，再加上政策主體的惰性，共同導致了公共政策的滯后。公共政策存在的這些問題內在的要求公共政策變遷，即通過公共政策的創新，解決公共政策實踐中存在的問題。新媒體重新定義了信息的傳播，大大的提高了信息傳播的效率和便捷，而信息又是公共政策不可或缺的基本組成部分。新媒體對于信息傳播的深刻變革徹底的改變了公共政策環境，使得與公共政策相關的信息獲取變得相對容易。新媒體的發展極大地影響了公共決策模式，使得政府決策從以政府為絕對主導逐漸轉變為政府主導、民眾參與的協商決策模式〔5〕。由此可見，新媒體對于公共政策的影響是顯而易見的。而對于信息傳播變革的最好回應就是適時的進行公共政策創新。同時，不管是新媒體還是傳統媒體，在政策過程中都擔負著搜尋政策問題，設置政策議程，對政策過程各個部分的監督等職責。充分發揮媒體在公共政策過程中的積極作用，是促進公共政策科學化、民主化和法制化的有效途徑。因此，在新媒體蓬勃發展的今天，應該廣泛鼓勵公眾參與監督公共政策的制定、執行、評估等過程，充分利用新媒體帶來的信息傳遞的便利性，共同推動公共政策的創新，提高公共政策的效率，促使我國公共政策走向科學化、民主化與法制化。

三、新媒體時代公共政策創新的途徑

新媒體極大地便利了信息的傳播，公共政策的創新應緊緊把握這一變化，在相應層面做出足夠的回應，從而完成公共政策創新的使命。緊扣信息傳播方式的變革，可以從政策問題的發現，政策議程的設置，政策方案的制定，政策執行的監督以及政策效果的反饋這五個方面進行公共政策創新。

（一）政策問題的發現

公共政策是針對一定的政策問題而制定的，公共政策的直接目的就是解決相關的政策問題。政策問題的認定是公共政策過程的第一步，也是最關鍵的一步。由于信息傳遞的高效，公眾參與公共問題討論的積極性大大提高，新媒體提供的便利平臺，也使得更多公共問題能夠及時進入公眾視野，從而引起公眾關注和討論。在新媒體時代，政策問題的發現往往是開始于某一具體的公共事件。公眾通過對具體公眾事件的討論和關注，挖掘出事件背后存在的公共問題。在普遍的關注下，對于公共問題的進一步討論，引起政策主體的注意，從而轉化為政策問題。也即新媒體發現政策問題的邏輯表現為“公共事件———公共問題———政策問題”這一過程。新媒體的發展降低了發現政策問題的成本，因此政策主體應該充分利用新媒體發現政策問題的便利性，及時對公眾關注的重大公共問題進行回應，改善以往政策問題發現的滯后局面。

（二）政策議程的設置

麥庫姆斯認為“受眾通過媒體不僅學到了公眾問題及其他事情，而且根據大眾媒體對某些問題或論題的強調，學會應該對這些問題予以何等的重視”〔5〕。媒體在公眾議題的設置上有著巨大的能量，通過強調某個政策問題的重要性，形成公眾議程，進而影響政府政策。一般來說，政策問題都是先進入公眾議程，再進入政府議程，或者政策問題不進入公眾議程而直接進入政府議程。新媒體的發展使得媒體能夠更加便利的設置議程，公眾也能夠更加便利的獲取有關政策問題的信息，議程與公眾的注意力有更多的機會匯合，從而大大的降低了公眾議程建立的難度。在新媒體上，公眾對公共問題積極地討論，并發表意見，形成話題，在短時間內獲得巨大的關注。然后媒體跟進，進行密集的報道，全方位、多角度的討論使得每一個群體的聲音都能得到表達，從而逐漸清晰的界定政策問題。因此，政策主體可以充分運用新媒體討論公共政策問題的便利，發現政策問題，在公眾議程討論充分的情況下，將政策問題引入政府議程，從而使政策問題的解決走上正軌。同時，政府也可以針對重大政策問題，借助新媒體平臺進行討論，了解公眾的意見，從而正確研判是否將政策問題納入政府議程。

（三）政策方案的制定

政策問題經過政策議程的認定，就可以著手進行政策方案的制定，從而為解決政策問題提供保障。從理想的角度來說，政策方案的制定是由政策主體主導，政策專家參謀，公眾參與制定的過程。政策方案的制定要遵循信息完備原則、系統協調原則、科學預測原則、現實可行原則、民主參與原則和穩定可調原則〔6〕。新媒體的發展為公眾向政策主體建言獻策，參與公共政策的制定提供了可能。公眾參與公共政策的制定一方面能夠集中眾人之智，增加公共政策的合理性；另一方面，各群體的利益能夠得到充分表達，使得公共政策能夠盡可能的考慮到各方利益，從而為公共政策的順利執行奠定堅實基礎；第三，公眾參與公共政策的制定也是民主參與原則的實際體現。因此，政府應在政策方案制定階段，充分運用新媒體平臺，讓公眾積極地參與進來，改善以往公共政策方案的制定缺乏公眾參與的缺陷。

（四）政策方案的執行

政策方案要解決對應的政策問題，如果不能被忠實的執行，再完善的政策方案也起不了任何作用。政策方案的執行不力一直以來是公共政策難以取得實效的最根本原因。政策執行作為檢驗政策方案正確與否的唯一途徑，需要得到足夠的重視。政策執行的好，政策問題才能得到解決，政策方案才能得到檢驗。在以往的公共政策實踐中，政策執行很容易出現偏差，往往產生“政策不出中南海”、“上有政策，下有對策”的怪現象，使政策方案的效果大打折扣。反思其原因，最大的問題出現在缺乏有效的監督上。新媒體的發展為公眾對政策執行進行監督提供了便利，公眾可以及時的對政策執行的相關信息進行分享和討論，并提出自己的建議，敦促公共政策能夠切實的執行下去，確保公共政策在執行的過程中不走樣。因此，政府在執行公共政策的過程中，應該主動歡迎公眾監督，充分利用新媒體平臺與公眾互動，政策執行的相關信息，并認真聽取公眾的意見和建議，確保公共政策的忠實執行，從而取得預期的政策效果。

（五）政策效果的反饋

公共政策的最終目的是為了解決政策問題。公共政策是否有效的解決了政策問題體現為公共政策的政策效果，通過對政策效果的考察，可以檢驗公共政策的有效性，同時對公共政策的進一步完善提供支撐。公眾作為政策客體，是政策效果的直接承受者，對政策效果有著直接而切實的體驗。公眾對于政策效果的及時反饋能夠有效的幫助政策主體判斷公共政策的有效性、對政策執行情況有個清晰的把握。在此基礎上，吸取教訓，總結經驗，為進一步完善公共政策奠定堅實的基礎。以往由于信息傳遞的不便，政策效果難以及時反饋，對于公共政策的進一步完善限制較多。隨著新媒體對信息傳播的變革，公眾可以很方便的反饋政策效果的信息，為決策者制定和完善公共政策提供直接而有效的參考。

四、新媒體時代公共政策創新機制建設

利用新媒體對信息傳播的變革，推動公共政策的創新，需要在充分利用新媒體帶來的便利的同時，克服與之共生的弊端，從而為公共政策的創新提供動力，掃清障礙。在加強政府信息公開的同時，建立相應的信息篩選機制、信息整合機制、溝通反饋機制，使得新媒體發展能真正助力公共政策創新，提高公共政策的科學化、民主化和法制化。

（一）加強公共政策信息公開

信息公開是建立透明政府，廉價政府、效能政府的基本要求。政府信息不公開，公眾難以進行有效的監督，無法積極參與到公共事務當中去。以往的公共政策缺乏公眾參與，最主要的原因就是相關的信息公開不足，公眾無法獲取足夠的公共政策相關信息，難以對公共政策的制定建言獻策，對公共政策的執行和評估進行有效的監督和反饋。隨著新媒體對信息傳播的變革，政策制定者即政府應充分利用這種便利，適當公開公共政策相關信息，讓公眾參與進來，合理吸取公眾提供的有益建議。在政策制定階段，公開相關決策信息，以及備選方案，集中公眾之智，盡可能的讓公共政策透明，平衡各方利益，增加公共政策的合理性和合法性；在執行過程即時公布相關信息，鼓勵公眾監督，盡力保證政策執行不走樣，同時也能及時發現問題，及時修正。建立相應的公共政策信息公布平臺，作為公共政策信息的信息源，專門公開相關的公共政策信息，保證信息的權威性。“政務微博”等新媒體嘗試應普遍化，常態化，成為與公眾互動聯接的有效途徑。

（二）建立信息篩選機制

新媒體在有效傳播有用信息的同時，也帶來了無數無用信息、垃圾信息，需要建立“信息濾網”進行過濾處理。新媒體上有關公共問題的信息只是一部分，而這部分信息也并非全部都對公共政策創新有益。“信息濾網”的功能應該是將大量有關公共問題、公共政策的信息中有關謠言、情緒發泄的部分過濾掉，而將理性討論的部分留下來。通過“信息濾網”的篩選，無關信息、垃圾信息被過濾掉，只留下對公共事務的理性討論、合理建議，以及能夠促進公共事業發展、引導公共政策創新的其他相關信息。信息的精簡將大大的促進政府有效參考公眾建議，提高政策效率、促進政策民主。

（三）建立信息整合機制

僅僅通過“信息濾網”有效篩選信息還不夠，因為篩選后的信息仍然可能是大量的，零散的、碎片的。篩選后的信息需要進一步通過“信息漏斗”整合，將重復的信息刪減、將零散的信息集中、將碎片的信息拼接，從而盡可能的整合出信息的價值，為公共政策的創新提供助力。因此，政府部門應該有專人負責信息整合，將事關公共問題的相關信息進行分類整理、集中拼接、高度整合成精煉、全面、有效的信息，為制定公共政策提供參考。

（四）建立溝通反饋機制

由于新媒體熱點層出不群，公眾對于同一公共問題的注意力難以持久，總是隨著熱點的變化而不斷遷移。為了有效解決公共問題，形成公共政策，政府應該對新媒體熱點有所引導，通過“政務微博”等政府信息平臺，將公眾的關注點聚焦起來。同時，與公眾就某一公共問題進行經常性的互動溝通，傾聽公眾看法和訴求，并及時反饋，形成政府與公眾之間溝通的良性互動。通過溝通反饋機制的建立，重塑政府公信力，讓公眾的聲音進入到公共政策過程中去，推動公共政策的高效、民主、科學。

〔參考文獻〕

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〔2〕陳振明.公共政策分析〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2003.

〔3〕馬斌,賈小寧.試論公共政策創新的困境與對策〔J〕.河北經貿大學學報，2005，（05）.

〔4〕慕夏溪.論新媒體時代謠言傳播的控制策略〔J〕.榆林學院學報.2012，（09）.

〔5〕謝耘耕.新媒體與社會（第一輯）〔M〕.上海：上海交通大學出版社，2011.

作者：馬小虎 單位：南開大學政府管理學院