地方政府上下部門對口銜接
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摘要：文章從我國地方政府縱向部門關系入手，討論了調整政府職能與組織結構的關系，指出：要根據各地方政府面臨的不同情況，選擇不同的模式，以實現上下對應減政增效，達到優化政府組織結構、提高行政效率、節約政府運行成本的目的。
關鍵詞：縱向組織結構職能配置模式選擇
在目前行政體制下，行政體制的改革可以分為橫向和縱向兩個方面。在以往的改革過程中，我們對橫向改革比較重視，改革目標也已基本明確，但縱向改革依然不夠明確，也存在不合理之處。筆者從我國地方政府縱向部門關系入手，討論如何調整政府職能的配置與組織結構的關系，尋求提高政府運行效率和創建人民滿意政府的辦法。
1目前存在的問題及原因
1.1縱向組織結構設置問題
1.1.1在設置上存在“桶式結構”，設置不完備。這種結構表現在不同層級的政府在縱向間機構設置上的高度一致。通俗地講，就是在這種模式下，每一級政府都管理大體相同的事情，在設置上表現為“上下對口，左右對齊”。行政層級依照等級層層細化，上面有某一政府部門，下面有對應的下級部門，簡單地進行一對一的設置，沒有體現出不同層級政府的功能和特點。這種結構產生的原因主要在于計劃經濟體制下中央既要集中控制社會的資源，又要讓地方有自主發展的空間。這種結構模式在當時發揮過非常重要的作用，但在目前的市場經濟環境下，類似“全能型”的政府就阻礙了國內統一市場的形成，也是機構改革一直停留在反反復復的“加減運算”的根本原因。
1.1.2政府層級過多，不符合現代組織結構扁平化的趨勢?，F代組織理論主張以扁平化的組織結構來提高組織的運行效率，其中一個觀點即是縱向管理層次簡化，削減中層管理者，縮短管理鏈條。聯系目前實際，依舊是市(地級市、地區、自治州、盟)管縣的行政體制，存在著5個層級的政府，即中央政府——省級政府(省、直轄市、自治區、特別行政區)——地級政府(地級市、地區、自治州、盟)——縣級政府(市轄區、縣級市、縣、自治縣、旗、自治旗、特區、林區)——鄉鎮政府(鄉、民族鄉、鎮、蘇木、民族蘇木)。這樣過多的層級會引起很多的問題，如政府信息在傳遞過程中出現失真和溝通成本過高，中層政府容易對權力進行截留和影響基層政府的活動主動性、積極性，難以適應迅速變化的市場環境等。
1.1.3機構總量多，管理分散。層級的過多和機構縱向一一對應，就會使本地區地方政府的機構總量過多，分工過細，而分工過細又會出現管理漏洞。目前，地方省、自治區政府工作部門為40個左右，直轄市為45個左右；大城市政府工作部門為40個，中小城市分別為30個和22個左右；自治州為25個左右；較大的縣政府工作部門為22個左右，中等縣和小縣分別為18個和14個左右。我國地方政府機構在數量上遠多于其他市場經濟國家。這樣機構林立、管理分散的狀況，造成了機構的臃腫和資源的浪費。
1.2職能劃分不明確
1.2.1上級下級政府職能上的錯位。職能錯位，是指政府內部發生的職能混亂現象，即你干我的事，我越你的權。它同樣表現在政府結構的縱向上有上下級間的錯位。例如在土地等資源的管理上，幾乎都是下級政府和地方政府較嚴重越位。而在人事、機構管理方面，大都是上級政府越位較多。事實上，政府的職能可以分為基本職能和具體職能，不同性質和特點的職能應該由不同層級的政府承擔，有的則適合不同層級的政府共同承擔。
1.2.2責任劃分不明確。政府職能錯位相應地造成責任劃分不明確。事項的管轄權沒有進行合理的劃分，往往出現一件事情上面也可以做，下面也可以做。相應地，一件事情下面負責，上面也負責，一旦出現問題，又會出現互相推諉責任，無人負責的情況。
1.2.3地方政府與垂直部門的業務分歧，條塊結合出現偏差。在地方，存在縱向上垂直領導的條條關系，如海關、人民銀行、國稅、地稅、工商、煙草等中央或省以下的垂直領導機構，也存在著橫向上領導的塊塊關系，如當地的政府組成部門、當地的其他事業單位、國有大中型企業等地方政府部門關系的狀態。它們在與當地地方政府的職能交叉中出現重疊、推諉、甚至是爭權等現象，問題的出現主要體現在職能劃分上引起了矛盾。理順垂直管理部門與當地地方政府的關系，已是優化政府整體結構迫切需要解決的問題。
2改革方案的理論構思
2.1依照職能設置機構
在機構改革的過程中，組織結構與組織的職能是表和里、現象與本質的關系，所以依照職能設置機構是改革的總體思路。組織結構的一項基本功能是生產組織產品并達到組織目標、減少個人的多樣性對組織的影響、為權力的行使、決策和進行其他活動提供基本的場所。政府組織結構是國家行政組織內部的權責關系、分工協作方式、職能職權劃分、機構設置和崗位設置等等的綜合表現。所以，以組織的功能來確定組織的結構是非常重要的考慮原則，它表現在政府部門的結構上即要以政府的職能來調整和選擇不同的機構模式。這里面的政府職能是指“國家行政機關組織管理國家事務和社會事務，進行政府治理的法定職責以及履行政府職責、運用政府權力、發揮政府功能的能力和效用?！?/p>
現階段市場經濟條件下，職能的配置是明確各級政府組織結構應當如何設置，即明確各級政府應當做什么，應當不做什么。把這個問題理清楚，才可以使各級政府職能得到全面有效的履行，使組織結構調整、責權劃分、條塊關系等方面的改革具有客觀依據，得以順利進行。目前，我國的政府職能概括為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四個方面。經濟調節是指對社會總需求和總供給進行總量調控；市場監管是指依法對市場主體及其行為進行監督和管理；社會管理是指管理各項社會公共事務和社會組織；公共服務是指向社會提供公共產品和服務。那么這四個職能應當如何在政府間進行分工，才能讓職能得到有效的執行呢?從理論上說，我們可以將這四個職能分成3種性質的事務：①全國性事務，屬于中央政府的職能。如經濟調節的職能，它是指對社會總需求和總供給進行總量調控。這項職能是政府對宏觀經濟方面的職能，主要屬于中央政府，因為只有中央政府才擁有貨幣、利率、財稅政策等宏觀調控的手段和能力。②地方性事務，是地方政府的職能。主要有化解社會矛盾、基層社會事務、城市建設、公共事業和住房等。省政府對本地區也有一定的經濟調節職能，主要是區域性的經濟調節，也可以對宏觀經濟調節發揮一定的作用。③跨區域性公共事務，是由中央政府和地方政府共同承擔的職能，它承擔的功能較多，如市場秩序的維護、社會秩序的穩定、應急管理、跨區域公共設施和道路交通、環保等。
在我國現階段，除國防、外交和國家安全外，市場經濟條件下政府縱向的職能都可以歸類到這三種不同的性質當中。區分不同層級的政府職能，是如何進行機構調整的出發點。
2.2地方政府職能上的確定
作為國家行政組織中重要的組成部分，地方各級政府除了在政治上要與中央政府保持一致，貫徹執行黨和國家的
各項方針、政策外，其主要的職能，就是代表國家管理地方的經濟、社會事務。
但要注意的是，在這些職能中，地方政府職能在其根本屬性統一、基本構架一致的前提下，隨著行政級次的遞減和地域資源結構的不同，采取不同的行政模式。從縱向的行政級次上講，省級政府主要是加強宏觀管理，加強對地方區域經濟工作的領導和協調，弱化微觀管理職能，減少具體審批事務；地市級政府則著力轉變對企業的管理，深化企業改革，建立現代企業制度，在政企分開、培育和發展市場體系，搞好國有資產管理等方面下功夫；縣級政府的重點是加強對農業和農村工作的領導，發展鄉鎮企業和農村經濟；鄉鎮政府則要加強基層政權建設、健全鄉鎮功能、完善農業社會化服務體系。這種從省級到鄉鎮政府職能內容的變化。就某一具體的職能來說，反映出一種由厚漸薄、由面至點、由宏觀政策管理到微觀具體操作的變化。另外，從地域資源結構上講，由于不同的地方產業結構和資源分布，也直接導致地方政府的經濟管理職能在內容和側重上有所不同。如特色鮮明的“汽車城”、“石油城”、“煤城”、“鋼城”、“瓷都”、“僑鄉”等。
所以，把縱向上的職能結構與鮮明的地方特點相結合，在地方政府的改革過程中，各地可能面臨著不同的情況，調整起來也就會有差異。在新的政府機構改革方案中提到的“中央要求地方政府機構改革，要從實際出發，著力整合優化組織結構，特別是在實行職能有機統一的大部門體制方面進行更大膽的探索”。事實上，在我國的一些地方政府已經開始了一些積極的做法。例如，深圳市設立的文化局，統管文化、廣電、新聞、出版等相近領域的事務；農林局，負責管理“大農業”事務；城市管理局，負責相當于其他城市市政園林局、城管局、綜合執法局幾個部門的事務。成都市的水務局，負責統一管理供水、排水、污水、防洪、農林等水資源管理有關的事務，改變了以往多頭管理的局面。2008年5月，重慶市將農業局、農機局、農辦和農綜合辦公室4個涉農部門合并為一個農委，統籌農業發展事務這些都是很好的典范。
那么可以假設，某地級市政府是將甲乙丙三個部門整合為一個大部門，而上面的省級政府和下級的縣級政府依然分設，或者另行整合，這時候就可以出現縱向上政府機構設置不完全對口的現象。加上現在流行的“桶型結構”，這樣就可以有三種模式來選擇：一對一、一對多和多對一。
2.3可選擇的三種模式
2.3.1一對多的模式：即上級政府存在一個甲乙丙三個部門合并后的部門，下級政府又分為甲乙丙三個部門，分管不同事務，縱向上上級一個部門對應下級多個部門的形式。這樣的組織模式在中央或上級的部門規模較小，在地方的組織依職能分擔開來，能夠促進對下層組織的分權，加強下層組織的靈活性和自主性。
2.3.2多對一的模式：即上級存在甲乙丙等多個部門，但到下級政府就合并成一個甲乙丙三個部門合并后的一個部門，縱向上上級多個部門對應下級一個部門的形式。
2.3.3一對一的模式：這種模式即傳統的一對一的模式，上級部門的設置對應下級部門，縱向上上級部門甲對應下級政府部門甲、上級部門乙對應下級部門乙、上級部門丙對應下級部門丙，橫向部門間沒有聯系，互不影響。這樣的組織結構在橫向上的功能劃分清晰，而且縱向上的劃分也很深。把要做的事情在橫向上分割，橫向上專門的功能分割越多，組織的橫向分割程度就越高(在縱向上，層次越多，劃分程度越深，最高管理者和最低管理者的距離長，形成的指揮鏈能保證信息的有效傳遞和權力的有效執行，保證每一層級的目標的實現)。
3改革方案的可操作性建議
3.1模式選擇應遵循的原則
行政機構的改革在實行市場經濟的國家都有，每個國家都有不一樣的方式，雖然國體、政體等不一樣，但還是有一些共性的東西。
3.1.1從各地方政府的實際出發，因地制宜地進行改革。西方的行政改革都深深植根于本國的社會政治經濟文化，既有共性，也有個性。例如，①美國的歷史比較短，沒有傳統的包袱，法制比較完備，行政組織較為規范，而且經濟發達，注重行政管理方面的研究，其行政改革的基本出發點就是節約政府開支，提高行政效率，貫徹科學的行政管理原則。②英國的歷史悠久，傳統的作用很強大，其行政改革的最大特點是平穩過渡，從來沒有進行過一次性的、激烈而全面的改革運動。此外是隨形式變化和發展，靈活地、階段性地推進改革，特別是每當新一屆內閣組成后，便“自然而然”地對機構設置、權限劃分和工作程序等進行某些調整。
我國地方政府縱向上的改革，從各地方政府的實際出發是最重要的原則，在我國與國務院相對的下級地方政府有省、自治區、直轄市和特別行政區，除特別行政區自身擁有的較高的自治權外，省、自治區和直轄市，雖然政府級別相同，但地方政府面臨的管理層級和管理幅度卻大不相同。省和自治區的縱向政府機構層次比直轄市多，且民族自治區又不同于省，其自身有特殊性，同時各個地方政府在產業側重和地域資源結構上也有很大的不同，“一刀切”的改革辦法顯然十分不適合。
3.1.2橫向上相同級別的地方政府可以同時存在不同的機構模式。選擇一對一、一對多、多對多的三種模式，可以理解為在橫向上相同等級的地方政府同一級別的政府部門可以存在不同的形式?；蛘哒f，相同的職能部門在縱向上依據當地不同的情況可以有不同的結構模式。例如，在以石油、天然氣等為主要創收來源的地級城市，根據當地的特殊情況設置相關具體的能源管理部門、研究部門、開采部門，省政府一個部門對應下級多個分支部門，即以一對多的形式存在。但在與它相同級別的地級市，如果沒有依靠能源發展的條件，就不必再設置與前者同樣的部門機構了。如果此地對外貿易發達，可以設置多一些的管理部門來協助當地貿易的發展。在這樣的情況下，同樣層級的地方政府機構的級別相同，機構形同、只是人數不同。
3.1.3權力下放。上級部門不能因為與自己的選擇不同而進行干涉?！敖M織應該盡量將權力授予各分工單位，使之成為服務供給中心。這樣，整個組織結構將趨于扁平化而且分工單位也具有更多的自主性”。處理中央和地方的關系時就需要權力下放與平衡，下級部門選擇對口模式需要自主權，不受上級部門的干預，上級部門只能有建議的權力。只有這樣才能從實際出發了解到真實的情況，解決實際的困難。同時權力下放可以防止上級政府的過度集權，增強下級部門的靈活性。
上級部門如果對下級部門的選擇插手，則會回到原來的老問題，上級部門不了解實際情況，下級部門沒有自主性，當地不能從實際情況出發來解決問題，機構改革就會白費力氣。
3.1.4漸進地、分步驟地改革。行政改革是一個循序漸進的過程，是調整行政機構與社會其他要素之間的關系以及行政機構內部關系的過程。在我國，先后經歷過五次行政體制的改革。行政體制的改革是一項長期的任務，不可能一蹴而就。特別是我國從高度計劃經濟體制下的政府職能轉變為社會主義市場經濟下的政府職能，人的觀念的轉變，也需要一個過程。激進的改革會造成社會利益的分配不均，引起社會的動蕩和政治局面的不穩定。而且現在的政府所面對的社會情況也在不斷地發展變化當中，隨著情況的變化不斷做出相應的調整，認識到改革是永無止境的，才能實現國家政局的長治久安。
3.2各種模式的適用部門
3.2.1一對多的模式。以公共選擇理論來分析，地方性的物品屬于準公共物品，這些公共物品都分散在一個行政區域內，其他區域不能參與享受，也不必為之分攤成本。所以，中央也不必承擔職能。提供這樣物品的組織結構比較適合于地方性的事務，屬于地方政府的職能，“是政府職能在地方的體現和落實”。如促進就業、維護社會秩序和穩定、社會組織管理、突發事件應急管理等事務，需要直接面對社會和公眾，而中央政府則應側重制定社會管理的法律政策。超級秘書網：
地方的事務有相對獨立性的特點，其優勢是能在地方上替代中央政府進行直接管理，節省中央政府的管理成本，而且地方政府還有具有多樣性的特點，不同的地方政府職能輕重分布上有不同情況，例如沿海城市的港口貿易發達，與之相應的負責管理對外出口的政府部門、經濟貿易部門的工作和就比內陸城市的要多樣復雜，選擇傳統的一對一的模式的話，同樣層級地方機構分布狀況一樣，就會出現，甲地部門資源不夠，乙地卻人員清閑，無事可做，造成政府人力資源此地短缺，彼地浪費的情況。如選擇多對一的模式，則完全不能發揮地方政府的職能，處理具體事務的職能全在中央，中央政府管理過細，地方卻合并成一個部門，沒有充足的人員去執行職能，完全限制了地方政府正常的運作。
3.2.2多對一的模式。自改革開放以來，我國中央與地方的關系有了很大的改變。中央政府高度集權的現象在一定程度上被打破，地方政府獲得了較多的自主權，中央政府的目的是更注重于加強中央調控能力，突出中央政府的主導作用。
經濟調節職能主要歸中央政府，省級政府也能發揮調節本地區經濟的作用。在全國性的事務上，中央政府發揮指揮和指導作用，劃分不同部門進行宏觀調控、宏觀的經濟管理，收入再分配等，但在較低的地方政府，只存在一個合并后的部門來管理。這樣就可以減少不必要的機構設置，避免資源的浪費。
社會管理和公共服務職能中也包含一些全國性的事務。在社會職能中，收入再分配具有促進社會公正的作用，需運用財稅調節，應該由中央政府來承擔，同樣省級的政府也可以發揮地區性的功能作用。在公共服務這項職能方面，中央提供了一些全國性的公共服務，如鐵路、航空、郵政、國道、國家級公共設施等。這些部門都可以選擇多對一的模式來調整。
依舊用公共選擇理論來分析，國防、法律秩序等都屬于純公共物品，甲的享受絲毫不影響乙的享受，而把它們分散到各個地方上，甚至是較低的地方政府的話，龐大的成本也是政府無法承擔的，且無法穩定有效地實施，達不到預想目標，還造成資源的浪費。所以，中央政府或省級政府發揮指揮和指導作用，在較低的下級政府部門如較小的市或縣，只合并成一個部門，達到人員的精簡和避免資源的浪費。
全國性的事務具有宏觀，覆蓋面廣泛，面向全國的特點，選擇一對一的模式，承擔全國性事務的政府部門在縱向組織結構上設置過細，就會造成資源的浪費和機構的臃腫。所以，設置在中央和省級政府的分管部門，在更低一級的地方政府合并成一個部門，較少資源的浪費，不失為一個好的選擇。
3.2.3一對一的模式。傳統的一對一模式對一些跨區域性的公共事務，屬于中央和地方政府共有的職能，可以選擇使用。如教育、醫療、衛生、社會保障、科研、環境保護、跨區域公共設施和道路交通等，由中央和地方政府共同承擔。在分工上中央政府應注意政策立法、標準規范、分配財政資源、促進公共服務均等化，地方應側重直接為社會公眾服務均等化。
中央和地方共有的職能表現的特點是在職能的種類上分散較細，職能在縱向上的跨度也較長。如選擇多對一的模式，地方政府的部門在市或縣級政府收縮成一個部門，那么在提供服務和公共產品的供給上就會出現漏洞，出現無人來管的現象。如選擇一對多的模式，對中央政府來說，出現的問題就是一個部門管的太多，機構過于龐大，造成機構的過分復雜化，影響下級政府部門運作的流暢和運作的效率。
總之，調整地方政府上下部門的對口關系，無論是對本地區的地方政府的運作，還是整個國家的政府運行都有非常重要的意義。它能推進建設“小政府、大社會”，明確各級政府部門的具體職能、權限和責任，促進地方政府的分權，提高地方政府的自主性和靈活性，還可以為國家整體實力的發展提供力量，改革后形成的強大內生性發展動力，對建設安定團結的社會局面，建設強大的國家提供基礎。我們要認識到的是機構調整不是簡單的政府組織內部的“加減運算”，還涉及了地方政府自身政治、經濟、地理、文化、民俗等多方面的發展狀況，需要根據不同的地方特點進行改革。它是一個長期的過程，是漸進式的改革，也是中國政治發展的必經階段。
