代表素質和選舉

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——兼論選舉的成本問題

搞好換屆選舉和提高代表素質，都是堅持和完善人民代表大會制度的題中之義。兩者有著直接的關系。

這是因為，換屆選舉是人民挑選高素質代言人的法定機會；而人民通過換屆選舉挑選了高素質代表，才能實現把本來屬于自己的國家權力，依法委托給信賴的代表來行使。

但是，現在的問題是：一些地方并沒有把代表的素質作為換屆選舉的抓手；選舉產生的代表，在素質方面不盡如人意，難以適應人大制度的要求，也難以勝任人民所委托的管理國家事務和社會事務的重任。

從這個意義上講，今后的換屆選舉，應該從堅持和完善人民代表大會制度的總體要求出發，以代表的素質為第一要義。

有點變了“味”的選舉行動

應該說，很多地方的黨委、人大都把換屆選舉工作看作是人民政治生活和地方政權建設的大事，看作是發展社會主義民主政治、做好改革發展穩定各方面工作的大事，高度重視，加強領導。但是，也有相當多的地方的換屆選舉工作變了“味”，出現了三個值得研究和重視的問題：

（1）是重代表比例，還是重代表素質？

在一些同志看來，人大換屆選舉，要緊的是代表的構成比例。因此，在換屆選舉前，就給本屆人大的代表構成比例定下一個“死杠子”，并把是否達到這個杠子作為衡量選舉是否成功的重要標準。在換屆選舉的過程中，“比例”成為各項活動的“軸心”，也成為了開展選舉業務工作的“準繩”。目前，有關“比例”主要存在三個問題：第一，在確定代表比例時，不是從人大工作的需要出發，而是從“平衡”和“照顧”出發——安排干部代表，講平衡；安排群眾代表，講知名度——從而造成了領導干部代表多、先進模范人物代表多的突出問題。據安徽、黑龍江、山東三省統計，人大代表“官化”的現象非常突出：在本屆省人大代表中，各類領導干部安徽占到87.3%，黑龍江占到62%，山東占71%。我省不少市、縣人大反映，人大代表中，干部的比例一般占到40%，少數的占到60%-70%，個別的占到80%-90%。對此，有些群眾譏諷說：什么人代會？不就是變相的干部會嗎？第二，對代表構成提出硬性比例要求，在選舉前就把比例下到各選區，選區的候選人只能“對號入座”。這樣做，不但限制了選民的選擇自由、不得以“好中選優”，而且增加了選舉組織工作的實際困難。第三，有的地方，為了符合上面規定的比例，只好改變已選出的代表的身份，將這一類身份的代表挪到那一類去。因此，在換屆選舉工作中，不適當地、硬性地規定代表的構成比例，或不適當地強調代表的構成比例，有悖于選舉工作的原義。

毋庸置疑，人民代表大會的代表，應該具有廣泛性，應該由社會方方面面的、能夠代表人民根本利益的志士組成，以便地方國家權力機關能夠充分反映和正確集中社會各方面的意見。那末，究竟如何確定代表構成比例？著眼點應放在哪里？對這個爭論多年的問題，現在比較一致的看法是，應從人大制度的職能出發，從優化代表資源的配置著眼，在注意代表的廣泛性（即比例）的同時，著重考慮代表執行職務的特殊性（執行代表職務的素質條件）。要把代表的素質條件作為換屆選舉工作的出發點和立足點。特別是在候選代表的廣泛性與素質要求發生矛盾時，代表的廣泛性只能退而求其次。

（2）是重選舉形式，還是重選舉內容？

人大換屆選舉，必須加強黨的領導、嚴格依法辦事、充分發揚民主。這是不可動搖的原則。在選舉過程中，要采用許多選舉形式，把選民組織起來，由選民依法、自主地選出人民信任的、滿意的代表——這是選舉的實質內容和根本目的?，F在的問題是，有一些地方的領導，太看重選舉過程中熱熱鬧鬧的形式，特別是看重選舉的“參選率”和“一次成功率”。因為他們認為，這兩個指標具體地顯示了領導重視的程度和組織的能力，反映了選舉的“圓滿”和“順當”。殊不知，過分地強調了這兩個指標，容易導致選舉工作的形式主義和官僚主義。為了追求“參選率”，有的地方通過發實物、甚至發鈔票來吸引選民投票，而且行情歷屆看漲。有的選民直截了當地說，我就是沖著這一二十元錢來投票的，“你們叫我選誰我就選誰”；有的地方則違反規定，過多地使用流動票箱，“方便”選民投票。試問，按照這些地方領導的心態，人民能把自己滿意的代表選出來嗎？

（3）是重領導意圖，還是重群眾意愿？

據反映，在有的鄉鎮，把確保組織提名的候選人當選，作為選舉工作的頭等大事。這是一個一些領導非?？粗囟x民非常反感的問題。這樣做，至少已經出現幾個嚴重后果：一是組織包辦，選民“厭選”，造成選舉情緒低落，選民的意志得不到真實的表達；二是待遇不公，選民提出的候選人得不到與組織提出的候選人同等的待遇，侵損了選民的選舉權；三是由組織包辦選出的一些代表，事實證明不稱職，得不到群眾的擁戴，也對組織和領導的威望造成損害。因此，有必要大聲疾呼：在換屆選舉中，各級領導要充分發揚民主，相信群眾，尊重民意，支持人民依法選出自己的的當家人。

在上述三個問題中，由于偏重了前者，輕視了后者，使得選舉出的部分人大代表，一開始就出現了素質上的問題。主要是：

（1）一部分代表或是認為當代表是“要我當”、是“額外負擔”，或是認為當代表是“政治待遇”、是“榮譽稱號”。這部分代表參加人大工作，被動型意識濃烈，參政欲望不強，積極性不高；

（2）一部分代表“對上負責”、“對組織負責”的意識比較濃烈，民本位觀念淡薄。在反映民意、集中民智方面缺乏代表應有的原動力；

（3）由領導“操作”選出的代表，群眾基礎較差，民望不高。在密切聯系群眾、努力代表民心方面，存在著客觀的困難；

（4）由“比例”照顧選出的代表，其知識水平、活動能力有限，難以執行代表職務；

（5）由于上述問題的存在，導致了人大代表這一群體的凝聚力不強，在依法行使人大職權，“共謀發展大局、共謀富民良策、共謀人大權威”方面，代表們不夠主動、不夠齊心，形成不少地方人大議政氛圍不濃、審事議人不力的窘況，人大及其常委會難有大的作為。

講到這里，自然引出一個相關的和必須回答的問題，即選舉的“成本”問題（亦即選舉的投入產出比）：

選舉的財力代價：花費了大量的人力、物力和財力。據錫山區一位負責同志介紹，該區下轄14個鎮，43萬人。換屆選舉，該區需設投票站3399個，以每個投票站3個工作人員計算，共需工作人員1萬多人，而且要工作3個月，費用相當可觀；另外，35萬選民以每人給5元（現金或實物）計，需100多萬元；選舉辦公經費20萬元；選舉用的紙張、材料要用5噸的卡車拉兩車。鄉鎮普遍反映，選舉不堪重負。

選舉的法律代價：選舉，是人民群眾的民主權利和民主實踐，是人民依法挑選合格“當家人”的過程和結果。應該說，通過多次縣、鄉人大換屆選舉，選民對選舉的認識有所提高。但是，現在有很多群眾反映：不少地方的選舉，是“認認真真走過場，熱熱鬧鬧走程序”。有的地方，選舉工作人員在選舉誰當人大代表這個“關節”上，不是以代表素質和選民意愿為重，而是以“達到比例”、“保證組織意圖”和確保“一次選舉成功”為目的。有的地方，選舉產生的領導干部、上級一紙調令就被調走。有一個鎮，人代會在宣布選舉產生的鎮長時，上級黨委的電話也就到了：要找他談話，調任新職！凡此種種，久而久之，就難怪很多選民有“厭選”情緒，就難怪人民群眾對人大換屆選舉的重要性、公正性和法律的嚴肅性，產生疑慮。

選舉的政治代價：人大代表是國家權力機關的組成人員，是人民代表大會的主體和基礎。應該說，歷次換屆選舉，保證了各級人大“屆”的交接，保證了人大工作的連續性。在換屆選舉中產生的許許多多有責任心的代表，忠于職守，為民執言，為民辦事，使人大的社會地位有所提高。但是，由于少數地方黨委不把人代會選出的干部當回事，要調走就調走（某區的鄉鎮人代會選出了33個鎮長，兩年多下來，黨委陸陸續續調走了20多個），一些群眾和人大代表認為，人民及其代表的當家權是“空心湯團”；由于選舉工作沒有從全局上扭住“代表素質”這個“牛鼻子”，由于不少當選的代表對代表職務無所謂，以民為本的觀念和人大觀念淡薄，致使人民群眾對我國根本政治制度的實際作用，難以有具體的、全面的理解。

綜上所述，人大的換屆選舉工作，各方面的投入比較多，真正意義上的產出比較少，投入和產出還沒有形成正比。今后，要抓住代表素質這個產出環節，改進和加強換屆選舉工作。

還選舉以真諦

選舉的真諦：人民依法挑選高素質的代言人，組成有作為、有權威的人民權力機關，代表人民管理國家事務和社會事務。

選舉的主體：人民?！爸腥A人民共和國的一切權力屬于人民”。在換屆選舉中，必須尊重人民的“三權”：

（1）選民的當家權——應該說，選出“為民執言，為民辦事”的人大代表，是絕大多數選民迫切的政治要求和自身的利益要求。但是，為什么現在選民中普遍存在著“厭選”情緒呢？一個原因是，現在人大的換屆選舉頻次太多（僅縣鄉兩級，6年就有3次，10年就有5次），而且每次換屆選舉程序多、時間長，造成了”干部普遍畏難，選民不勝其煩”；另一個原因是，選民對所選出代表的實際作用、對人大工作的實際效果，認同感不強，覺得“選舉人大代表沒有多大意思”、“選了也白選，選誰都一樣”。從這個意義上說，要解決“厭選”也好、要保障選民的當家權也好，關鍵是要看選出的人大代表，對體現選民的普遍意志、對維護選民的根本利益，究竟能起到多大的作用！

（2）選民的選舉權——要保障選民提出候選人、決定正式候選人、選舉產生代表這些環節上，充分享有民主權利。要放心、放膽、放手發動選民，廣泛提名，推薦代表候選人——為“多中選好”打基礎。選民10人以上聯名推薦的候選人，要與組織推薦的候選人享有同等地位，不得采取歧視的態度和做法，要將兩個名單同時交選區選民，負責地介紹候選人，組織他們與選民見面、對話、交流，經選民反復醞釀、討論、協商，并根據較多數選民的意見，確定正式代表候選人名單——為“好中選優”打基礎。在正式選舉過程中，要依法保護和尊重選民的選舉權，由選民自主地對候選人進行抉擇，實現“好中選優”的目的。

（3）選民的被選舉權——倡導選舉主體參與競選，鼓勵選民“毛遂自薦”，并給參選人創造展示自己素質和才華的機會。不能以“不符合黨委意圖”、“不是組織考慮的對象”為借口，硬做被提名人的“工作”，規勸其“不當候選人”。

尊重人民的“三權”，是我國政體的本質內容之一，是社會主義民主政治的必然，也是推進政治文明和加強地方政權建設的必然。對此必須引起高度的重視。尊重人民的“三權”，關鍵是各級黨委要加強和改進黨對換屆選舉工作的領導。同時，各級人大對換屆選舉工作要實施強有力的監督和指導。

把好選舉關，確保代表素質

一、新形勢下的人大，呼喚高素質的代表

現在我們已經進入了新的世紀。總書記“三個代表”的思想，不但為黨的建設、也對人大的工作指明了方向，提出了總體要求。面對我們國家政治民主化、經濟市場化的新形勢，面對著入世后經濟全球化的新形勢，人大作為國家權力機關，責任更大，任務更重，要求更高。為此，有必要把代表的基礎工作搞好，把提高代表素質擺上人大工作的重要議事日程。那末，新形勢下人大代表應該具備哪些基本素質呢？

政治素質。人大代表要做到民意為天，議事為公，廉潔為民。所謂民意為天，就是說，人大代表要把人民群眾的意見、意向，作為自己執行代表職務的第一依據。憂人民之憂而憂，樂人民之樂而樂。恪盡人大代表的法定職責，實現人民群眾的根本利益。所謂議事為公，就是說，人大代表要把人民的利益、國家的利益放在第一位，開展人大的工作和活動，要出于公心、放眼長遠、著力全局。所謂廉潔為民，就是說，人大代表要一身正氣、兩袖清風，本職工作要清而優，代表工作要清而正。

法治素質。人大代表要忠于法律，忠于職守，忠于事實，做學法、守法、執法的模范，為保證憲法、法律、法規在本行政區域的執行而盡力。人大代表在大局面前，在原則問題面前，要不失職守，不說奉承之話，不做違心之事，“身正言諍”，推進依法治國。

能力素質。人大代表在執行代表職務中，要“懂程序、會調查，善議案”。人大的工作程序亦即人大的民主程序，是保障代表權力、人大權威的重要制度。人大代表只有懂得了人大的運作程序，并善于運用程序行使代表職權，才會充分發揮代表的作用。調查研究是人大代表的必修課，是提高代表工作水平的重要環節。代表通過調查研究，提高自己參與行使人大權力的廣度、深度和力度；通過調查研究，就事論理、就事論法、就事究因，從而有效地監督和推動政府、“兩院”的工作?！吧谱h案”，是代表發揮作用的“短平快”之舉。人大代表要善于抓住人民關注的熱點問題，圍繞本行政區域政治、經濟和社會發展中的重大問題，依法提出議案和建議，在高層次、大問題上進一步發揮代表的作用。這也是人大代表能力素質的重要體現。

群體素質。一是共識，全體人大代表對人民代表大會制度要達成共識，共同為中國根本政治制度的完善、為本行政區域人大的權威盡心出力。二是共謀，全體人大代表同心同德地集體行使人大職權，謀求本行政區域的經濟發展、社會文明和人民群眾的安居樂業。三是共決，全體人大代表對人民群眾反映強烈的問題、對影響本行政區域可持續發展的重大問題，齊心協力地作出有權威的決議或決定。

二、把握“好中選優”的原則

“好”，可以理解為選民對代表候選人的普遍認同；“優”可以理解為代表候選人基本具備了人民代表必須具備的政治、法治和能力素質。換屆選舉人大代表，就是要在“好”的基礎上達到“優”的目的。而要實現這個目的，很重要的一點，就是要為那些能“代表人民利益和意志”的候選人，創造依法當選的條件。比如，開展對代表候選人多角度的宣傳介紹，不但要宣傳他們的年齡、經歷等，更要突出介紹他們各自的品行、才能、群眾觀念等。比如，組織代表候選人與選民見面，讓候選人當面向選民介紹自己，談自己對人大制度的認識，表達自己如果當選人大代表，為人民辦事、接受選民監督的承諾。比如，推進競選制度，讓選民活生生地了解候選人，讓候選人在“競”的過程中，展示自己的才華，增強自己的公仆意識和人大意識。

三、發揚求真務實的作風

歷次換屆選舉的實踐有明，換屆選舉工作要做到求真務實并不容易。但是，目前正在積極推進的政治民主、政治文明和政治體制改革的新形勢，恰恰要求換屆選舉工作必須求真務實——求真：選舉出真正能代表人民根本利益的人大代表；務實——采取合法、有效的措施，宣傳黨委意圖，保障選民權利，選舉不搞“花架子”，不追求表面形式和數字。求真務實，要正確對待參選率的高與低。我認為，參選率哪怕只有80%甚至再低一點，但只要大家都是認認真真來選舉法定“當家人”的，比那種參選率雖然達到95%、99%，但大多數馬馬虎虎，“選誰都行，只要你們說”的狀況要好得多。求真務實，還有正確對待代表結構的問題。人大工作價值的取向、力量的源泉是什么？是凝聚民心、代表民利、保障民權。要從這點出發，廣泛挖掘代表資源，合理分配代表名額。當前，尤其要關注以下四點：較大幅度地減少領導干部的代表；適當增加法律界和民營企業界方面的代表；在考慮基層的人大代表時，重在其知識水平和議政能力；保持一定數量的、行使代表職權能力較強的骨干代表。

四、讓民主協商進一步民主起來

民主協商是選舉過程中的重要階段，因為這關系到能否既充分體現黨委意圖又充分尊重選民權利。作為換屆選舉工作的領導者和組織者，千萬不要把民主協商階段，作為“把選民聯合提名的候選人協商掉的好時機”，要做到：一是不能強制性地要求選民接受組織提名的候選人；二是不能聽憑選區中的宗教、宗派情緒、社會黑勢力以及物質利誘等不正常情況來左右選民意愿；三是對協商中意見分歧較大的候選人（無論是組織提名的還是選民聯合提名的），有關方面要虛心聽取選民意見，在再作考察了解、弄清情況后，重新民主協商。

五、重視間接選舉的代表素質問題

縣級以上人大的換屆選舉工作即將開始。這是縣級以上地方人大設立常委會以來的第六次換屆選舉。這次換屆選舉工作面臨許多的新情況、新問題，但是有一點是萬變不離其宗，就是要重視代表的素質。這個要求，比以往任何一屆換屆選舉都高。因為，這直接關系到國家權力機關為民執政的能力，關系到國家權力機關的工作效能和工作權威。從總的方面說，這次間接選舉產生的人大代表，要符合人大代表作為國家權力機關主體的素質要求，符合能代表本行政區域人民集體行使人大職權的能力要求。為此，要加大對這次換屆選舉的宣傳工作，提高公民們的關注度。要拓開視野，擴大提名推薦候選人的范圍，增加提名推薦的透明度。人大常委會對本級人大代表候選人的醞釀，要提前介入，對代表的結構、對代表的素質說得上話。同級黨委和人大的有關工作部門，要加強聯系，相互合作。間接選舉中，要尊重代表對上一級代表候選人的提名權和選擇權，不要動輒以組織的名義，要求代表“撤回提名”或“不當代表候選人”。

六、有必要對選舉法作一些修改

在調研中，許多同志對現行的選舉法提出了一些修改意見。比如，縣、鄉人大的任期，建議由目前的5年、3年，改為4年制，使兩級的直接選舉同步，以減少選舉頻次，減少工作量，提高工作質；把民主協商制逐步地改為預選制，進一步擴大民主化程度；有計劃地推進競選制，以便激活換屆選舉工作，“不拘一格選人才”，增強代表候選人和當選代表的民本觀念、人大觀念；擴大直接選舉的面，通過試點，使直接選舉從目前的縣鄉兩級，逐步擴大到較大的市，進而擴大到計劃單列市和直轄市。（公務員之家版權所有）