國內市長任美國市長助理體驗

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中國加入世貿組織后，如何轉變政府職能和工作方式一直是大家關注的難點問題。黨的十六大提出了明確的改革思路，在今年的“兩會”上，這一話題再次成為討論焦點。山東臨沂市委書記李群先后擔任過壽光市長和臨沂市長，其間曾作為山東省公派出國干部代表團總團長到美國研修“公共管理”，擔任康州紐海文市市長的“特別助理”，有機會“零距離”接觸美國地方政府的職責權能、運作特點和官員的工作方式。一位國內市長擔任美國“市長助理”的從政體驗，給大家提供了一面透觀別人、內視自我、推進改革的鏡子。當然，中美兩國國情不同，美國地方政府的一些職能定位并不一定適合我國，但政府的核心職能是搞好“公共管理”，許多方面仍然值得學習和借鑒。

一些地方領導干部喊了多年“政企分開”，但實際工作中仍然推行著“領導干部包企業”、“機關干部包招商指標”、“廠長經理與官員級別掛鉤”等做法。其癥結是什么?加入世貿組織后地方政府應該如何“管經濟”?山東臨沂市委書記李群結合在國內擔任市長和在美國出任紐海文市“市長助理”的獨特經歷，向記者談了切身體驗。下面是他的自述。

優化發展環境：政府間接“管理經濟”

一天，我與紐海文市市長開完會在路上談起政府如何“管經濟”等問題。“你在中國干過市長，與我在工作內容上有什么區別?”我坦誠地說：“最大區別是你好像不太管經濟。”

我在壽光當市長期間，主抓經濟工作。財政增收、企業盈虧、群眾生產和增收、民營經濟等等，都要一一去管。而我感到紐海文市長更多的是在忙教育、環境的事，以及參加一些社會公益活動。“是不是美國的市長都不太關心經濟，在經濟上投放的精力不多?”

“你問的有道理，但不能說我不關心經濟，也不能說我們的政府不關注經濟。不知你注意到沒有，第一，我們紐海文市是美國珠寶店最多的城市；第二，美國的500強企業中總部坐落在康州的最多，紐海文也有不少；第三，我們這個城市食品加工業很發達。”他解釋說：“紐海文市為什么珠寶店多?因為這里的入室搶劫率是全美最低的，我們有一支很好的治安隊伍。珠寶商最怕的是搶，最關注的是治安狀況。為什么大公司總部愿意設在紐海文市?因為我們創造了很好的外部環境，這包括環保、交通、居住、治安等多種發展環境。”

這給了我很大啟發：他們是在通過優化發展環境間接促進經濟繁榮，而不是直接插手企業。相比之下，我們的一些領導干部抓經濟事無巨細，管了不該管的事，結果吃力不討好。

回國不久，我出任臨沂市市長。臨沂是個商貿城，外來商戶30多萬人，我發現群眾對當地治安環境有意見，影響了商戶的投資經營信心，便首先提出加大環境整治。市財政先后給公安局撥款250多萬元，用于采購高科技設備，如測謊儀、全自動指紋識別等，建設電子偵察系統和智能化交通管理系統，使公安部門多年陳舊的辦案手段得到根本改觀。去年市公安技偵支隊破案率比上年增長1倍。由于環境得到進一步優化，全市私營企業和個體工商戶增速去年躍居山東省第二位，民間投資快速增長。

正視經驗教訓：提高市場駕馭能力

回想自己在壽光當市長期間的經歷，可謂經驗和教訓都有。當時，市黨政領導一班人大力營造壽光蔬菜批發市場，推進農業產業化進程，在全國樹立起了“壽光蔬菜”的品牌。應當說，在市場改革初期，這些基本上符合市場經濟規律，取得了令人矚目的成就。

當然，回過頭來看，也干了一些帶有濃厚計劃指令色彩的事情。當時，上級號召種棉花。我們這些市領導積極響應，除了全力發動群眾種植外，還一塊地一塊地察看，一棵也不能少。有的鄉鎮甚至出臺土政策，誰家不種棉孩子就不讓上學。可農民就是不愿種棉花，千方百計應付上級檢查。后來，棉花放開了，農民種棉反而有了積極性。

在此之前，壽光市政府曾號召在靠近渤海灣地區挖沙池養蝦。領導人強力推行，建設場面浩浩蕩蕩，耗資巨大，結果實際效益很差，惹得百姓怨聲載道。原因是海潮涌上來后，很快將人們費盡財力物力修筑的海壩沖刷干凈。這樣連續二三年，挖沙池養蝦工程就沒人提了。

在發達市場經濟國家，經濟運行就是靠“兩只手”調節。美國大蕭條時期暴露了市場經濟的制度缺陷，市場調節功能失靈，空前的災難摧殘著弱勢產業和弱勢群體。通過“羅斯福新政”的有效干預，美國建立了社會安全網，實行了社會保障制度。同時，美國還建立了保護弱勢產業——農業的保障體系，通過限產、限售、價格支持、金融扶助解決農產品生產過剩和農場主收入不穩定的問題。

遺憾的是，盡管中央三令五申，但國內一些地方政府至今仍打著“調整農業結構”的旗號，隨意踐踏農民的土地承包權和種植自主權，毀麥鏟苗、強征強占的事情時常見諸報端，令人深思。

尋求機制創新，在改革中尋找出路

我在美國紐海文市當“市長助理”的幾個月里，從未見市長到企業視察，只參加過一次中小企業產品博覽會，是由當地中小企業協會組織的，不用政府掏一分錢。市長解釋說，政府與企業的差異必須明確。從某種程度上說：政府屬于“服務業”。

在國內，政府是國有資產的出資人，而國有資產在眾多企業中都存在，因此政府很容易干預企業的管理事務。既然是出資人，不參與企業管理也不現實，這是我國改革轉軌期特有的國情，但關鍵是怎樣管。

在臨沂市當市長期間，我發現政府領導干部“包企業”被當作“經驗”，一些領導干部三天兩頭往所包企業跑，對企業發展指手畫腳，實不知“做官的”能比得上“做企業的”高明?官員成了人家的“太上皇”，必然破壞公平競爭的市場規則，也容易滋生腐敗。為此，市里堅決制止了“干部包企業”之風，要求主管經濟的領導干部由過去抓具體項目，改為對經濟戰略、支柱產業、行業規劃、政策服務的研究。

在經濟管理體制上，我提出按行業成立工業、城建、交通運輸、行政事務四大國資經營公司，對國有及國有參股企業按資產比例，實施有限監管，政府領導不再“越位”插手企業事務。但改革阻力較大。臨沂市區日需水15萬噸，現有水廠日供水只有8萬噸。投資一個新水廠需3億元，政府拿不起錢。我聽說市自來水公司竟然還是事業體制，便提出改制為企業，對外招商合作，收回資金建新水廠。但自來水公司不愿丟掉“事業單位”的帽子，而外商則不愿與一個“事業單位”簽訂投資合同，使項目進展緩慢。從這件事上，我看到舊體制、舊觀念的根深蒂固，下決心“不換思想就換人”。

公款請客“9美元底線”的啟示

李群在美國的“市長助理”任期結束時，紐海文市長說：“按照中國的禮儀，我要請你吃頓飯。可按規定，在外公款請客超過9美元視為行賄。還是到我家里吃飯吧。”李群認為，盡管“9美元底線”并不能證明美國地方官員多么清廉，但透過類似的政府詳規來看：建立技能標準、公私分明、務實高效的干部管理約束機制，樹立富有政治親和力的干部形象，應是轉變政府職能的應有之義。

選用干部：突出“專業技能”和“實踐經歷”

一天，紐海文市財政與審計局長的報告先送到我的辦公室。報告稱，他發現有2名警察超過了3天的休假時間，第4天沒有按時上班。報告請示，是對這2名警察進行扣罰，還是允許他們繼續休假。我查閱了市里規定發現，警察局長只有批準警察3天休假的權力，超過3天必須由市長批準。

市長授權讓我調查處理。我走訪了醫院，查看了有關病情記錄，知道這2名警察在最近執行任務時受傷，在咨詢了院方意見后提出了處理意見。

一次，我收到一位公立中學校長寫給市長的報告，聲稱查體中發現兩名黑人學生的血液中含鉛超標，建議市政府安排公共衛生局(委員會)調查。受市長之托，我和衛生局調查人員現場處理。讓我驚奇的是，衛生局長一到現場，就親自操作儀器、取小樣、詢問所吃食品、抽取各個角落的空氣進行化驗，一會兒進廚房，一會兒鉆床底。檢測結果是，房主用了不合格的油漆彌漫所致。局長要求店主在本周內將兩家人遷至安全住所，并說：“半年后，衛生局將派人再次檢測，達標后才允許搬回。若對決定不服，你可以到地方法院起訴。”

談到官員的專業素質，市長介紹了紐海文市政府官員的選用情況：“我們對政府組織人員有嚴格的任職資格規定，特別是業務技能方面。”市衛生局由7人組成，其中至少兩位成員必須是醫學博士，而且要有5年從事公共衛生或臨床醫療的經歷。市議會規定，衛生局長必須是注冊醫生或擁有公共衛生碩士學位，并有60小時公共衛生管理的訓練記錄。至于警察局長的人選，必須具備專業教育素質，擁有大學學士以上學位，并管理過2e舊名警員以上，有在為10萬居民服務的警務部門工作5年以上的經歷。

這兩件事對我有較大觸動。在國內一些地方，縣鄉書記、縣鄉長直接擔任法院院長、公安局長、衛生局長等專業部門職務的還很普遍，在這里，我們常常更注重一個蘿卜一個坑的“干部安置”，而忽略了“公共服務”的政府本質，導致一些干部“官氣”十足，缺少平民化氣息。加入世貿組織對政府領導干部的“專業要求”會越來越高，“資格”和“技能”不達標，很難勝任相應職務。

公私分明：上下班開私車辦公務開公車

在紐海文市政大樓里，我每天都看到市長自己開著私家車來上班，然后封存在指定位置，上班后辦理公務一律換用公車，下班時，他又開著私車回家。市長說：公私分明，這是對政府官員起碼的要求，否則納稅人是不答應的。

當然，我們的地方基層干部常常沒有節假日，沒白沒黑地工作，任勞任怨，這一點很可貴。在美國紐海文市，每到周末、節假日，大家絕對休息，不是意外情況發生，沒人加班。我問過一些政府官員，他們的回答是：節假日休息是法定的私人權力，不能剝奪。

在紐海文市，我發現政府部門之間是平等的，沒有“部門小金庫”之說。回過頭來看，我們一些政府部門“三六九等”，有的部門肥得流油，有的部門則冷清得很。“部門腐敗”的實質是“政府部門化、部門利益化、利益個人化”的機制缺陷所致。擔任臨沂市市長期間，我費了很大力氣推行部門預算管理，取消部門會計，只設報賬員，但阻力較大，主要是一些部門不想放棄既得利益。

臨沂是個新興城市，由于過去城市規劃缺乏科學論證，破壞了一些文化、自然景觀。在美國紐海文市，專家幾十年前就搞了城市規劃，而且是控制性詳規，受當地法律保護。相比之下，我們的城市規劃不嚴肅。近年來，臨沂市打破部門界限，成立了規劃管理委員會和專家咨詢委員會。沂河兩岸過去亂搭亂建嚴重，專家提出200舊米內不準蓋建筑物，政府予以采納，使臨沂城“夾河而建、氣象萬千”的壯美景象得以突出。

土地出讓金是城市開發建設的主要收入。但在臨沂市，多年來一些領導大筆一揮就批簽“減免”了，這種人為而非制度控制的做法，公私不分，容易滋生腐敗。近年來，我推動市政府定下一條制度：任何人都沒資格簽批減免。結果，去年市政府土地出讓金收入達到7．1億元，而此前50年市政府的該項收入不足6億元！

干部形象：呼喚務實作風和平民意識

擔任紐海文“市長助理”之前，本以為美國的官員開會少，其實不然。當“市長助理”第二天，我隨市長一同活動，一天時間幾乎都在各式各樣的會議中度過。但感覺他們的會議簡樸高效。

第一個會是討論如何從聯邦和州政府爭取更多資金，與會人員是各相關行業的代表。這個會結束時我們吃午餐，而市長還要去開另一個會。下午2點，每周雷打不動的市長辦公會又準時舉行。由于沒來得及吃午餐，市長一面主持會議，一面吃著快餐，氣氛顯得很輕松。

在一次市長辦公會上，市長拿出一個沙漏，向與會者宣布：“每人發言不得超過8分鐘!”有人8分鐘沒講完，市長就不客氣地指指沙漏打斷說：“對不起，規定時間到。請下一位講。”我還發現，一個會結束時，市長很少做什么長篇總結，這與國內地方一些政府部門的做法很不同。

一天下午，市長在自己的辦公室為每年評出的兩名優秀警察頒獎。儀式也很簡單。先是由警察局長介紹兩位優秀警察的事跡。市長向兩位警察分別頒發了獎牌后，大家一起舉手宣誓，活動即告結束。參加的人員只有警察局局長、市長辦公室的公務員和幾名新聞記者。

萬圣節是美國人裝神弄鬼的特大節日(鬼節)。這天，紐海文市舉行慶祝游行，在狂歡的人流中，可以看到戴著面具的市政府官員們。市長身著戲裝走在最前面。

幾個月里，我發現市長去得最多的地方是學校和醫院，有些很小的會市長都參加，如肺病防治的會，這樣的會對國內市長來說常常是“不重要的”。比較起來，我在國內當市長最常去的是企業和農村，每次下去都會被當作“視察”或“檢查”，所到之處，陪同的干部一級挨一級，老百姓較少有機會和市長“零距離”接觸、交流。在國內，有一年“六一”節，我參加了一家幼兒園的開園活動，有些人就不太理解，總覺得“不是市長該干的事”。其實，“密切聯系群眾”是我黨的優良傳統，一些領導干部之所以熱衷于“密切聯系上級”，主要是缺乏“平民”意識和務實作風，根子在于沒有建立對上、對下“雙向負責”的地方政府運作機制。

構建小政府大服務的工作機制

在紐海文市擔任“市長助理”期間，其地方財政收入的強盛和獨特的支出結構，給我留下深刻的印象。在巨額財政支出中，接近60％是社會保障類，其干部工資支出所占比例較小。這一點與我們精減機構冗員、轉變工作職能、完善社保體制、扶助弱勢群體的政府改革要求大體是一致的。

透過財政支出結構看政府職能轉變

我學習所在的紐海文市，只有12．4萬人，年財政收入卻高達3億多美元。與紐海文市相鄰的哈姆頓市，是一個只有5萬人口的小城市，年財政收入也高達1．13億美元。相比之下，國內中小城市的財政收入水平要低得多。我當過市長的“中國蔬菜之鄉”壽光是山東較富裕的縣級市，人口多達100萬，但其財政收入也就相當于5萬人口的哈姆頓市。

據紐海文市市長介紹，從財政支出結構上可以看出政府職能的影子。美國財政學家馬斯格雷夫把美國財政歸納為三大職能：資源配置職能、分配職能和穩定經濟職能。目前，社會保障、公民保健、醫療照顧、收入保障支出是聯邦政府最大的財政支出，一般接近總支出的60％；此外是國防、利息、國際事務和其他支出。同樣，在州政府和地方政府等各級財政支出中，最大的開支也是社會保障支出，其次是教育支出，第三是利息支出，第四是公共福利支出。這使美國的國家概念對一般公民而言，最突出的一是納稅，第二就是享受國家和社會給以的各種保障和福利。政府主要的工作之一就是社會保障和社會福利。

在美國，各級政府都有較強的相對獨立性。中央主要靠財政轉移支付控制地方。這在稅制劃分上有明顯體現。聯邦政府主要收取所得稅(公民有收入即需交稅)，州政府主要收取消費稅(或銷售稅)，地方政府主要收取財產稅(這一稅種相對固定，增收空間相對較小)，聯邦財政收入一般占到70％左右，對地方的經濟控制力很強。在我學習的紐海文市，聯邦每年予以的財政轉移支付有3億美元，相當于全市地方財政收入的水平，主要用于公益事業(如社會保障、環境保護)投入。在我擔任“市長助理”的幾個月里，紐海文市政府曾幾次召開會議，商討如何更多地爭取聯邦財政支持。

我國中央政府和省級政府集中的財力比重也較大，但由于財政供養人員多，帶有明顯的“吃飯財政”色彩，其支出主要是工資發放和基礎設施建設等，社會保障類支出占比較小。至于地市、縣區、鄉鎮等基層地方財政，其支出結構更主要是保工資。當然，這種狀況正在機構改革中得到改善。

打破“吃飯財政”扶助弱勢群體

臨沂市有900多萬人，去年全市可支配財力為49億元。盡管全市機關事業編制已經封口，3年來基本維持原有水平，但財政供養人員仍有21萬，主要是教師和公職人員，其工資性支出占可支配財力的80％。盡管如此，市里去年仍擠出約10億元的財力用于事業發展和社會保障，主要包括：企業技改投入(主要是項目貸款貼息)、公共設·施建設投入、社會保障投入。而且，社會保障支出近兩年來實現翻番增長，去年達到了4億元。

在美國紐海文市，政府規定：有連續5次尋找工作不成的記錄才可獲準加入“低保”，政府不養懶漢。相對來講，我國“應保盡保”的“低保”政策還是寬松的，而且這項政策最基層的落實者是社區居委會。據調查，臨沂市城鎮下崗失業人員約有10萬人，其中5萬人為登記失業者。市里利用中央和省級政策支持，已安排7．1萬人加入“低保”范圍，另有5400名下崗職工按“三三制”(政府、企業、個人)受到扶助。

臨沂市有個平邑縣，近年來推出了針對城鄉特困人群的“醫療扶貧卡”制度，即對特困戶層層篩選、張榜公示、報縣民政局審核辦卡，持卡者到縣醫院可減免30％至50％的各類醫療費用。目前全縣已有16個鄉鎮的3500多戶特困家庭(約9000人)辦理了“醫療扶貧卡”。

從精減政府“機構”到減少政府“層級”

在紐海文市學：習期間，我發現美國之所以能投入大量財政資金用于社會保障、公共福利支出，除了經濟實力強勁，還有一個重要原因，即政府層級較少、機構輕靈。美國政府層級一般只有聯邦、州、市3級。其余大都是行業或區域協會自律組織。

相比之下，我國政府層級較多，從中央、省到地市、縣、鄉鎮至少有5級，如果加上副省級城市和介于鄉鎮、村之間的管理區，一些地方的層級就更多了。

上世紀20年代以前，美國曾。普遍存在相當于我國地市一級的政府組織，之后逐漸被類似“聯合會”、“論壇”等非官方組織所代替。我所在的紐海文市，市長經常參加大紐海文發展圈論壇，市長們共同討論區域發展戰略。

在我國，地方政府機構改革已進行多次，但都是同一級政府內設機構的撤并或新建，是一種“平面式”改革；涉及政府層級減少的“立體式”改革還沒有。從某種程度上講，這是我國政府機構改革陷入“減了又增”怪圈的重要原因之一。在我國，存在歷史最長的地方政府層級是縣，其次是省。從現實情況看，改革余地最大的是“地市”和“鄉鎮”兩級，一些專。家主張撤掉“地市”一級政府，不能說沒有道理，至少可以減少審批環節。至于“副省級”城市，設立的必要更不大。

臨沂市有250個鄉鎮，近兩年來，市政府按區域發展要求撤并了70個，政府減少了財政支出，老百姓減輕了稅費負擔，大家并沒感到有什么不適應。（公務員之家版權所有）